引用格式：肖云章.农地入市助推乡村振兴：机理、困境与破解路径[J].国土资源导刊，2023，20（04）：90-98.

Reference format：Xiao Yunzhang.Rural collective operating construction land entering the market and promoting rural revitalization： Mechanism， difficulties and solutions[J].Land & Resources Herald，2023，20（04）：90-98.

摘  要：农村集体经营性建设用地入市是乡村振兴战略全面实施的重要抓手。农村集体经营性建设用地入市助推乡村振兴的机理在于通过土地供给促进乡村产业兴旺，通过入市收益及扩大就业促进乡民生活富裕，通过基础设施建设和人文环境提升促进乡村生态宜居。从机制运行现状层面进行考察发现，农村集体经营性建设用地入市机制尚未完善，不足以为乡村振兴的全面实施提供充分动能。面对农村集体经营性建设用地入市所面临的困境，需要加快完善农地入市的前置性要素，丰富农地入市的推进性要素，明确农地入市的规则性要素，强化农地入市的保障性要素，健全农地入市的市场性要素。

关键词：农地入市；乡村振兴；土地管理法；集体经营性建设用地

中图分类号：F321.1        文献标志码：A          文章编号：1672-5603（2023）01-90-09

Rural Collective Operating Construction Land Entering the Market and Promoting Rural Revitalization： Mechanism， Difficulties and Solutions

Xiao Yunzhang

（Guangxi Association of Real Estate Registration Agents， Nanning Guangxi 530021）

Abstract：The rural collective operating construction land entrying into the market is an important hand for the comprehensive implementation of the rural revitalization strategy. The mechanism of promoting rural revitalization through the entry of rural collective operating construction land into the market is to promote the prosperity of rural industries through land supply， promote the prosperity of rural residents through the benefits of entering the market and expanding employment， and promote rural ecological livability through infrastructure construction and cultural environment improvement. From the perspective of the current operation status of the mechanism， it is found that the mechanism for the entry of rural collective operating construction land into the market is not yet perfect and is insufficient to provide sufficient momentum for the comprehensive implementation of rural revitalization. Faced with the difficulties faced by the entry of rural collective construction land into the market， it is necessary to accelerate the improvement of the pre entry elements， enrich the promotion elements of entry， clarify the regulatory elements of entry， strengthen the guarantee elements of entry， and improve the market elements of entry.

Keywords：rural collective operating construction land entering into the market; rural revitalization; land management law; collective operated construction land

0 引言

自古以來，乡村之兴衰总是与国家发展相关联。2017年10月，党的十九大报告中正式提出“乡村振兴战略”，此后乡村振兴战略成为全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，在此期间，国家层面多次发布年度“一号文件”及《乡村振兴战略规划》等纲领性文件，持续推进乡村振兴战略实施。2021年4月，《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》出台，提出要积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度（以下简称“农地入市”）。2022年10月党的二十大报告中提出，要全面推进乡村振兴。国家在2022年12月召开的中央农村工作会议中指出，全面推进乡村振兴是新时代建设农业强国的重要任务。地方层面，广西壮族自治区颁布的《关于落实2022年自治区〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见》，明确将稳妥推进农地入市作为巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的举措之一。这表明，农地入市改革已与乡村振兴战略的实施密切相关，国家已然将农地入市改革作为乡村振兴的重要抓手。

所谓“农地入市”，其全称为“农村集体经营性建设用地入市”，是指该部分土地在市场上流转，部分地方性政策文件中已对其概念作出界定。农地入市在2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“《土地管理法》”）中正式被立法确认，此前农地入市改革已经过2015年2月至2019年底第一轮大规模试点工作，其经验也被广泛吸收入新土地管理法修正案中。而后，2021修订的《〈中华人民共和国土地管理法〉实施条例》（以下简称“《土地管理法实施条例》”）通过单设“第五节”对农地入市作了细化规定。《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称“《乡村振兴促进法》”）在2021年4月修订时，通过第六十七条对农地入市制度作出规定，符合条件的集体经营性建设用地可以进入市场以出让、出租等方式流转，并强调入市的集体经营性建设用地优先用于发展集体所有制经济和乡村产业。系列文件的出台，表明农地入市成为“实现乡村振兴的重要环节”[1]。

学理上，学者们针对农地入市问题展开了持续的研究，研究热情从《土地管理法》修法之前延续到修法之后，研究的内容包括但不限于理论阐述[2]、概念界定[3]、正当必要性[4]、制度困境与出路[5]等方面。而今，站在新时代乡村振兴战略全面实施的背景下，农地入市被赋予了新的历史功用，农地入市如何助推乡村振兴战略实施的内在机理问题需要进行全面阐述，各地在实施入市改革过程中面临的新困境也需要及時跟进归纳总结并设法予以纾解。正是基于此种现实需要，本文拟对农地入市助推乡村振兴的内在机理、现实困境及破解路径展开研究。

1 农地入市助推乡村振兴的内在机理

根据乡村振兴战略的总设计，“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是战略推进的总要求。其中，产业振兴是乡村振兴的重中之重，而深化农地入市试点是乡村产业振兴的主要举措。本文认为，农地入市助推乡村振兴的内在机理就在于其效用与乡村振兴战略的总要求具有契合性。

1.1 通过土地供给促进乡村产业兴旺

“产业振兴”位居乡村振兴战略总体要求首位，是乡村振兴的基石，产业振兴有利于乡村振兴的“软件”提升。入市过程实质是农村集体经营性建设用地（以下简称“集建地”）使用权在市场上进行优化配置的过程，随着农村集体经营性建设用地的入市，集建地产权得到顺畅流转，盘活农村土地资源并充分释放农村土地资产价值，有效解决乡村闲置土地综合利用问题。有学者指出，“我国产业发展用地受到耕地红线的制约......散布于乡村的集体经营性土地作为重要的生产要素参与乡村振兴是历史必然”[6]。通过深化入市改革，“为乡村区域从城市带来动力强劲的社会资本，激活农村要素与城市资本下乡间的高效对接，推动城乡融合发展”[7]。现代农业要求农村一二三产业融合发展，其中就必须要有合法的建设用地供给。农地入市，在招引企业进入乡村发展产业的同时，可以激活市场活力，优化资源市场化配置，更好地满足市场需求，提升乡村发展效率。此外，通过盘活农村闲置分散的集体建设用地、农民退出的多余宅基地以及工矿废弃地等集建地，实现土地要素的规模经营和乡村空间释放，为乡村振兴中的创新创业提供发展空间和用地保障，拓展产业、文旅用地新路径，助推当地传统产业或农业物流仓储、乡村电商物流、乡村休闲旅游、健康养老等新经济业态的发展，促进乡村产业做大做强和一二三产业融合，为乡村建设奠定经济基础。

1.2 通过入市收益及就业促进乡民生活富裕

以农地入市改革为重要路径，释放乡村发展新活力，增加农民收入，实现乡村生活富裕，助推乡村振兴战略实施。一方面，以土地供给为突破口，吸引资本、人才、技术等要素流入乡村，带动农村集体和村民通过土地入市财产性收入、就业增收等实现财富增长。土地作为稀缺的生产资源，在乡村振兴过程中发挥着重要作用。通过创新集体土地收益模式，促进乡村土地要素流通，激活土地价值、要素的资产和资本属性，彰显土地资源价值，使乡村闲散的经营性集建地转化为农民获得长期稳定收益的活性资源、流动资本，开辟乡村振兴资金新来源。在此基础上，通过深化农地入市收益分配制度的改革，合理分配土地增值收益，保障土地产权人的权益，并通过入股、合营等方式促进农民集体和农户的资金收益，有效保障集体财产积累[8]。有学者通过调查总结指出，山西泽州、贵州湄潭等地农民集体可获得 80%～90%左右的土地增值收益，收入大幅增加[9]。另一方面，乡村新产业的发展，在激发村民创业激情的同时，可以为农村居民就近提供岗位就业，为乡民致富拓展增收渠道，助力农民财富累积与生计转型，有利于促进农村经济的可持续发展和农民生活水平的可持续提升，进而有利于推动乡村振兴[10]。

1.3 通过设施建设促进乡村生态宜居

通过农地入市后的建设，可以促进乡村基建设施改善和乡村人文生态环境提升，进而助力于乡村振兴。一方面，乡村建设是乡村振兴的必要环节和重要内容，基础设施的改善是乡村振兴的“硬件”提升，推进乡村振兴过程中，必须加强农村基础设施建设。农地入市后，通过企业的入驻、乡村经济项目的参与，直接推动乡村基础设施建设，通过入市获取的收益，又可部分投入文旅公益与基础设施配套改善活动中。另一方面，通过入市改革促进村容村貌的改善、乡村人文生态环境提升，进而助力乡村振兴。通过农地入市，所获取的土地增值收益调节金可用于乡村或乡镇公共服务建设投入。此外，还可以借土地确权颁证、村庄规划之契机，提升农村土地利用水平和管理意识，实现乡村治理水平的提升。通过乡村综合整治，改善乡民居住条件，美化乡村人居环境，有利于乡村振兴战略中“生态宜居”目标的实现。

2 农地入市助推乡村振兴的实践困境

2022年全面深化改革委员会第27次会议通过的《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》强调，入市改革涉及各方面利益的重大调整，必须审慎稳妥推进，这意味着入市制度仍需再行试点，暂缓全面推开，相关制度体系的建设有待进一步探索。乡村振兴战略背景下，通过对当前农地入市的各地探索实践进行考察发现，农地入市改革过程中面临如下实践困境。

2.1 前置性要素不完备

第一，实用性村庄规划尚未完成。村庄规划作为国土空间体系下详细规划的重要组成部分，承担着乡村地区详细规划的重要任务，是开展国土空间相关活动以及农地入市的法定依据。“多规合一的实用性村庄规划”则是将村庄视为生活、生产、生态高度复合的有机体来编制村庄规划，是开展乡村建设、促进乡村振兴的重要工具。然而，当前部分行政村并无村庄规划，且新一轮实用性村庄规划对乡村产业发展的中远期需求、产业项目落地的灵活选择、预留建设用地规模的分配方式等缺少有效解决路径，进而给企业利用集建地的积极性和项目落地效率带来不利影响。此外，当前的村庄布局处于变动之中，村庄规划中的农村集体经营性建设用地利用规划需要动态补充或调整。另有学者指出，村庄规划的制定和实施主体逐级上移，充分体现了农村居民和集体成员是规划法律关系中的参与者而非主体，因此，在国土空间规划立法中，需要赋予农民和集体实质性参与规划的权利[11]。

第二，集体土地所有权和使用权确权登记尚未完成。权属明确是农地入市的重要前提条件，拟入市的集体经营性建设用地的所有权和使用权应经依法登记，通过清晰的产权保障农地入市的顺利展开，避免集体经营性建设用地“带病入市”。根据科斯定理的相关理论，清晰的产权是市场机制发挥资源配置作用的前提。土地的有序流转和土地资源的高效利用，要求现有法律必须对土地使用权、所有权、资格权作出明确界定。自2010年中央一号文件颁布以来，各地的集体土地登记发证工作得到持续推进。然而，受缚于全国不同层次的经济发展水平，农村集体土地确权登记仍未得到全面落实，部分地区的登记发证率较低，许多农地尚未进行确权登记，集体土地实际所有权尚未对应到每个农民集体，从而降低了产权稳定性，增加了潜在的交易成本，进而滞缓了集体经营性建设用地入市改革进程。

2.2 推进性要素不充分

第一，地方政府推进农地入市改革的动力不足。在第一轮农地入市试点过程中，试点地区表现出了较高的积极性并积极争取试点权，其缘由一方面在于响应中央改革举措，另一方面在于中央会对试点地区给予特殊权限[12]。但是，在入市改革在全国放开后，部分地方政府又表现出对农地入市积极性不高之状态，其主要缘由在于“地方政府担心对国有土地市场形成冲击”[13]。即农地入市之后，建设用地供给主体将从国家变为国家和集体并存，从而对国有土地使用权一级市场形成冲击并引发政府征地困难、财政收入减少等连带反应[14]。地方政府基于“土地财政之利益考量”“产业用地之效益考量”“存量用地规模之考量”“土地增值收益分配之考量”，在推动农地入市方面积极性不高[15]，或满足于完成“规定动作”“政治任务”[16]。在无有效激励机制之情况下，地方政府缺乏推动农地入市的动力。这也是试点结束后但农地入市仍进展缓慢的因素之一。

第二，农地入市改革宣传不到位，各地方的入市政策与乡村振兴战略的实施靠拢程度不足。在试点过程中，有学者对部分入市试点地方开展了问卷调查。调查结果表明，农民对农地入市支持度较高，入市意愿比较强烈，但政策宣传和收益分配等还有不到位的地方[17]。另外，通过对地方性农地入市政策文本的梳理发现，只有少数地方将“乡村振兴”写入农地入市探索的政策中，例如，《海口市人民政府关于集体经营性建设用地入市的实施意见（试行）》规定，“集体经营性建设用地新增建设用地计划指标，优先用于乡村振兴项目”。

第三，进行农地入市改革的地区不多，已试点地方的入市规模总体较小。一方面，新《土地管理法》及《土地管理法实施条例》颁布后，部分地方层面对土地管理法律规范及政策进行了修正，并及时跟进出台了集体经营性建设用地入市的具体规则，对有关问题进行了地方性探索。但据本文统计，截至2023年4月，只有不到30个市级、县级地方出台了入市管理办法等专门性探索规范，且这些地方多分布于浙江省、江蘇省、山东省、广东省、海南省等东部或南部沿海地区。另有学者通过对江苏省、河南省、宁夏在推进入市工作中的首宗成交价格分析指出，“东部地区成交单价远高于中部地区，中部地区远高于西北部地区成交单价”[18]。另一方面，在第一轮33个试点县（市、区）中，探索集建地入市的规模太小，未能充分发挥出农地入市的价值，这也是立法虽已修改但仍需再行试点的原因之一。以北流市为例，未做首批入市试点地区，截至2021年底，“农地入市”地块23宗，面积1 468.16亩，成交价款7.32亿元[19]。

第四，闲置的集体建设用地未能充分盘活，造成闲置资源的浪费。当前，农村集体经营性建设用地的来源主要为停产的乡镇企业、闲置的宅基地、闲置的学校、村部以及村周围荒地等，在分布上呈现零散特征，且地类的单块面积小，难以满足用地需求方之需求，而异地调整入市在实际操作中面临困难[20]。其盘活利用路径尚未充分打通，主要症结在于“规划调整、权属转移、入市主体、审核部门、收益分配”[21]等方面。

2.3 规则性要素不明确

第一，立法形式方面，尚未出台集体经营性建设用地入市的专门性立法规范。自2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出允许集体经营性建设用地入市以来，经过2015年至2019年期间的第一轮试点，2019年新修订的《土地管理法》第六十三条确立了农地入市的合法性，国务院也于2021年4月21日修订通过《土地管理法实施条例》，构建了集体经营性建设用地入市的总体框架。其他关于集体经营性建设用地入市的相关规定则散布于中央及地方的大量政策性文件中，具有零散分布特征。且关于农地入市的表述多为行政规范性文件和地方性政策规定，效力层级不高，缺乏统一和相对独立的高位阶的法律规范，从而在推动入市改革方面较为乏力。

第二，立法内容方面，顶层设计笼统、地方性规则五花八门。以入市收益分配为例，当前农地入市的收益分配规则呈现多元化样态。作为2023年中央一号文件关于深化农地入市试点的核心内容，各地在探索中存在多种模式。因入市收益分配机制涉及政府、农村集体经济组织和农民三方主要的利益主体，从而引发对分配形式、分配比例、提取基数方面的分歧和争议，并对农地入市造成实践制约。入市分配机制的潜在冲突点主要体现在“政府与村集体”，以及“村集体与村民”之间。对于前者，若给予地方政府过大分配比例则会损害村集体权益，若给予地方政府分配比例过小将挫伤其入市工作积极性；对于后者，若给予村集体过大分配比例则将导致农民个体利益受损，而若给予村集体分配比例过小则不利于乡村建设与发展[22]。

2.4 保障性要素不到位

第一，农民集体和个人权益、市场主体的权益保护机制缺位。对于农民集体和个人权益而言，一方面缺乏对入市纠纷处理、农民权利侵害救济等问题的规定，农民个体间的入市收益分配规则尚不明确，易导致农民的入市增值收益被侵占之现象，从而引发纠纷；另一方面，现行法律规范对“农民集体”之概念界定模糊，导致“农地产权主体虚置和产权边界不清晰”[23]，为他方主体干预入市过程创造了条件。此外，乡村的社会保障制度发展滞后，农地入市打破了乡民原生存、生活模式，现有保障资金或获得收益、补偿可能不足以维持或改善生活，对于此类风险的防范未见相关的政策预案出台。对于市场主体而言，市场主体获得集体经营性建设用地使用权后，如何用好土地使用权，如何保障自己的收益，成为保障入市积极性的关键问题。例如，在集建地使用期限问题方面，因到期后的建筑物的权属与补偿问题相关政策未明，可能会对企业后期投资造成不利影响并影响土地使用效率的发挥。

第二，农地入市改革的具体负面清单尚不清晰。自然资源部指出，要紧盯“三项负面清单”，不能通过农用地转为新增建设用地入市，不能把农民的宅基地纳入入市范围，符合入市条件的土地不能用于商品房开发[24]。然而，学理上对前两项“清单”似乎存在理解上的歧义。此外，除此列出的负面清单之外，有无其他农地入市改革的负面清单仍需进一步论证和梳理。

第三，农村集体经济组织经营管理能力总体不高。当前，农村集体经济组织总体上缺乏经营管理能力，集体经济组织建设位于起步阶段。农村集体经济组织在承担入市主体责任方面存在“政策理解不足”“经营能力不足”“社会信用不足”“缺少统筹谋划”等局限[17]。

第四，农地入市的供后监管落实不到位。产业用地供后监管是土地开发利用的难点问题，强化入市的供后监管，是推进农地入市改革在法治轨道上顺利开展的关键性路径。有学者通过分析成都市的入市探索实践情况指出，“用地项目建设开竣工时间、项目验收后经营用途、规划标准调整等都无人监管”[25]。当前，农地入市改革尚处于探索阶段，基层有关部门管理权责不清晰，面对较为隐蔽的违规入市行为，存在供后监管缺位之问题。

2.5 市场性要素不健全

第一，我国尚未形成科学、统一的集体经营性建设用地流转市场。一方面，我国农村集体经营性建设用地在流转过程中缺乏良好的市场组织，农村集体经营性建设用地流转市场秩序仍未完全建立，隐性流转现象仍然存在，缺乏有效监管，入市信息不公开、不对称，可能给某些组织或个人带来“寻租”空间。同时，市场中介主体缺乏，农地入市抵押融资业务发展相对滞后，价格评估机制与市场竞争机制尚未建立和形成，参与主体对集体建设用地的市场价值难以准确判断，市场难以发挥其资源配置的决定性作用[26]，不利于集体经营性建设用地与国有建设用地“同权同价、同等入市”改革目标的实现；另一方面，农村集体经营性建设用地在流转过程中，存在政府定位不明确、公权力干预力度不适当之情形，甚至出现“以行政权代行土地资产经营权”[27]，导致政策执行走偏，降低了农地入市效果。

第二，各地农地入市的交易平台尚未建设齐全，缺少专门的入市交易平台，影响了农地入市交易的效率。集体经营性建设用地交易平台是其入市顺利交易的重要保障[28]，也是“同等入市”的必然要求[29]。农地入市流转离不开公开透明的交易平台及相应的服务体系，根据《土地管理法实施条例》第十八条，国有土地使用权出让、租赁等，应当依照国家有关规定，通过公开的交易平台进行交易。農地入市平台一般参照该条规定执行。从已经进行农地入市试点探索的地区的入市交易现状来看，不同地区对交易平台的理解不同。虽然在农地入市改革试点过程中，地方层面探索了多种形式的交易平台，例如，在原有全市统一的土地市场交易平台基础上，搭建统一的二级市场交易平台，或者搭建其他独立平台，但在农地入市全国放开之后，仍存在“农地市场交易平台建设滞后等问题”[30]。

3 农地入市所面临困境的破解路径

农地入市是农村土地改革的核心内容。在乡村振兴战略全面实施的时代背景下，农地入市成为乡村产业、文旅项目的主要用地解决路径。同时，农地入市工作涉及各方面利益的重大调整，需要审慎稳妥推进。针对乡村振兴背景下农地入市所面临的困境，本文提出以下破解路径。

3.1 完善前置性要素

第一，加快完成实用性村庄规划。国土空间规划中的实用性村庄规划是农地入市的法定依据，是国土空间合理利用和有效保护的保障。针对部分行政村中仍无村庄规划之现状，应加快推进各类村庄规划的出台，把土地权利变动纳入法制轨道。在“多规合一”的村庄规划编制过程中，应积极听取村民的意见，保证村庄规划及用地控制与利用计划的科学性与合理性。此外，“经营性建设用地与公益性建设用地在助推乡村振兴上既有分工又有配合”，在实现经营性建设用地合规入市的同时，必须坚持“公益性建设用地对乡村振兴的基础保障作用”，这就要求“统筹村庄规划、土地利用规划和乡村振兴规划”，并“畅通各类型建设用地之间的转用渠道”[31]。

第二，加快完成集体土地所有权和使用权确权登记。农地入市建立在土地权属确定的基础上，因此推进农地入市要求地方政府落实和推动农村集体经营性建设用地确权登记和颁证工作。通过土地确权，可以稳定权利人对土地利益的预期，使土地利用秩序相对稳定，从而提高土地利用效益，保障乡村振兴顺利推进。所谓土地确权，本质上是对土地上权利的主体、客体、内容予以确定，明确集体经营性建设用地的面积大小、界址范围等基本资料，使农用地集体所有权、农户承包经营权等土地上的权利处于相对稳定状态。对于历史遗留问题，需要基于尊重历史、承认现实的原则协商解决。在土地确权工作推进过程中，需要地方政府、基层集体自治组织强化宣传引导，提升乡民对确权登记的积极性。具体确权登记时，既要专业人员对确权要素进行全面登记，也要建立健全登记信息系统，及时更新交易信息。

3.2 丰富推进性要素

第一，为地方政府推进农地入市改革注入新动力。农地入市在一定程度上削减了地方政府在土地出让方面的收入，因此需要寻求一个平衡机制，提升地方政府在推进农地入市工作上的积极性。一方面，通过农地入市土地增值收益调节金来拓展地方政府财政收入的新渠道，缓解地方财政压力，增加财政收入。这就需要对增值收益分配比例进行合理设定，在分配中体现出对政府在农地入市中投入的肯定，使政府亦享受到农地入市所带来的收益[32]；另一方面，设法加快地方政府财政收入模式“转型”，减少对“土地财政”的依赖[33]。同时，创新建设用地指标管理体系，地方可结合该地区农村集体经营性建设用地的存量，在新增建设用地指标中，划定部分指标、确定入市面积，来定向支持农地入市改革[34]。

第二，加大农地入市改革宣传力度，并提升农地入市地方政策与乡村振兴战略的实施结合度。乡民是农地入市改革顺利推进的关键，有学者通过调查得出，农户参与农地入市改革的意愿受政府及经（联）社等团体的影响显著[35]。故可在政府部门联合经（联）社的基础上，通过良好的政策宣传，增强村集体和乡民对农地入市的入市意识、入市意愿及入市流程与操作的知悉程度，强化农户、村干部、专业技术咨询机构与潜在投资商在内的关涉主体的农地入市法治意识，提升关涉主体在农地入市改革中的参与度，充分调动各方面的入市改革积极性，激发入市改革热情。同时，通过宣传促使农村集体经济组织管理水平和决策水平自我提升，增强村集体的入市能力及相关纠纷处理能力。此外，应强化农地入市与乡村振兴的融合。例如，在制定地方性的入市政策时，可以规定将农村集体经营性建设用地新增建设用地计划指标，优先用于乡村振兴项目。

第三，依据新修订的《土地管理法》及实施条例，积极拓展农地入市地方试点，试点地区结合当地实际情况适当扩大入市规模。一方面，虽然《土地管理法》及实施条例放开了农地入市的限制，全国范围内均可进行农地入市改革探索，但从本文统计数据来看，全国范围内明确出台入市探索性文件的地方仍在少数。改革政策需以探索经验为基础，在中央提出农地入市需要“审慎推进”和“拟再行试点”的背景下，各地方应紧跟中央有关改革思路，尚未出台地方性入市探索文件的地方，应结合其他已试点地区的探索经验及自身实际情况，积极出台相关文件并在此基础上对入市改革进行探索。另一方面，已展开入市探索的试点地方，可以适当拓展农地入市规模。值得注意的是，不同的产业或入市用途对用地需求并不一致，入市规模的增减应结合当地的产业发展需求进行综合考量，“强行扩大入市规模则会占用与破坏耕地，造成土地资源的浪费”[19]。

第四，设法盘活闲置的集体建设用地，适当整合建设用地，为乡村振兴发展用地提供充分支撑。当前，我国农村集体经营性建设用地在分布和结构上总体呈现零星分散特征，对此需要继续推进和完善调整入市的方式，在农村闲置宅基地腾转集体经营性建设用地入市方面进行积极探索。

3.3 明确规则性要素

第一，立法形式方面，适时出台集体经营性建设用地入市的专门性立法规范。针对当前入市规范政策居多、探索性文件居多、规范内容多元化之境况，建议在中央层面，出台经营性建设用地入市的全流程规范，构建以《土地管理法》为核心的集体经营性建设用地入市全方位、多层级法律规范，统筹中央指导性、原则性立法与地方探索性、试点性规则。此外，因农地入市改革还涉及到土地利用过程中的农业生态问题，故而还应站在环境法的立场上，加强对集体经营性建设用地入市的环境法律规制。

第二，立法内容方面，强化农地入市的顶层设计，从入市条件、入市范围、入市主体、交易规则、土地流转、收益分配、权利义务、准入与退出机制、监督及纠纷解决机制等方面对入市规则进行全方位明确和优化。在内容设计上，对于非硬性规定，可采取弹性规范的方式，允许各地方在上级法律、政策允许的框架下，制定差异化的政策。例如，地方政府在探索入市过程中，可结合建设用地实际情况，选择就地入市、异地调整入市或整治入市等灵活的入市方式，或进行政策性倾斜。此外，农地入市涉及多方利益，应着重探索优化入市收益分配体系，通过入市增值收益调节机制来平衡和兼顾国家、集体与农民个体的分配利益。为保障集体组织成员的利益，收益分配方案应获得多数集体组织成员的表决通过。从保障各方主体的利益出发，政府、集体及集体组织成员之间的分配均应设置一定的比例范围，并对村集体收益用途作出限定，预留充分的集体经济组织发展资金。

3.4 强化保障性要素

第一，加快完善农地入市后的农村社会保障体系建设，建立健全市场主体的权益保护机制。一方面，农村土地承载着社会保障功能，土地对于农民而言不可或缺，农地入市后必然会在一定程度上减损农村的社会保障。因此，在推进农地入市过程中必须完善农民最低生活保障、医疗与养老保障等农村社会保障体系，着力发展农村科学教育和技能培训，拓宽乡民就业渠道，丰富乡民资金来源类型。另一方面，对于市场主体而言，需要建立适当的收益保障机制，以保障其在获得集体经营性建设用地使用权后的收益，最终提升市场主体入市的积极性。

第二，建立健全农地入市改革的负面清单制度。一方面，对于自然资源部所提出的“不能通过农用地转为新增建设用地入市”“不能把农民的宅基地纳入入市范围”“符合入市条件的土地不能搞商品房开发”等负面清单进行细化说明，以增强农地入市负面清单的可操作性。另一方面，根据地方探索实践，总结和归纳其他类型的入市负面清单，对于严重的试点越界现象需要上级部门及时予以纠正，为后续的农地入市探索和改革提供进一步指导。

第三，设法提高农村集体经济组织管理能力。无论是农地入市改革还是全面推进乡村振兴战略，集体经济组织都是实施着力点的重要保障。有调查指出，集体经济组织的行為对农民在农地入市过程中的选择产生重要影响[27]，在农地入市改革中发挥着重要作用，因此对于集体经济组织必须严格规范、透明管理，完善集体经济组织行为监督制度，确保项目资金使用到位、信息披露正常，保证农地入市的运作公平、公正、公开。

第四，健全农地入市供后监管机制。加快建立对农村集建地入市后的监管机制，减少土地投机行为，确保农地入市按照改革预期发展，土地利用不走偏，土地入市收益分配公平公正，切实保护国家、村集体及农民的利益。

3.5 健全市场性要素

第一，加速形成科学、统一的集体经营性建设用地流转市场。科学的入市市场机制有助于遏制土地隐形交易，降低农地入市交易成本。一方面，优化和完善入市流程、交易办法、工作流程等市场规则，健全土地价值评估体系和市场定价机制，可对土地价格设定浮动约束条件，设置基准地价；另一方面，积极发展和引导土地测绘、地价评估、交易代理、抵押贷款等中介组织提供丰富的入市相关产品与服务，为农地入市营造良好的交易环境。此外，强化政府与市场在农地入市上的有机联动，既要充分发挥市场机制在土地资源配置中的决定性作用，也要准确定位政府在入市市场的职能，将政府角色从直接参与模式转化到“防范、制止市场机制失范风险”[36]上来，推动供需双方根据市场需求自发交易，使国家调控与市场自主配置达到最佳效果，最终形成良好的农地入市市场机制。

第二，健全农地入市的统一交易平台。 通过搭建入市交易平台，促进农地入市交易在公开、透明的基础上有序进行，规范入市交易活动。在入市交易平台的设立主体方面，可由省级地方统一搭建，地方政府可在省级统一平台下分级搭建相应交易平台，除新设平台外，也可依托国有土地交易平台，或在原入市探索阶段设立的平台基础上拓展服务板块、优化平台功能。入市交易平台应当具备入市信息发布、信息公开、流转交易、竞拍公示、签证签约、产权变更、收益分配、信息记录、入市监管、档案管理等相对完备的功能。

4 结语

新修订的《土地管理法》扫清了农地入市的法律障碍，各地入市工作正在逐步推开。在乡村振兴战略全面实施的时代背景下，现行农地入市制度尚未健全，入市改革存在一定困境，不足以为乡村振兴提供充分动能。为保障乡村振兴全面推进，尤其是满足乡村产业用地需求，应着力完善农地入市的前置性要素，丰富推进性要素，明确规则性要素，强化保障性要素，健全市场性要素。同时，地方政府应结合区域发展的差异化因素，稳步推进农地入市改革。

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