古瑶，彭华民，郭建宏

（南京大学社会学院，南京 210000）

一、问题提出

2020年1月30日世界卫生组织宣布将新型冠状病毒疫情列为国际关注的突发公共卫生事件，一场世界性的公共卫生危机事件席卷全球。新冠疫情较以往其他疫情死亡人数更多、影响范围更广、蔓延时间更长。疫情之下流言与恐惧相伴而生，恐惧加重促使流言增多，可能进一步导致社会信任危机〔1-2〕，并且应急反应措施的落后会催化传统社会矛盾场域中的不平等问题并赋予群体心理及集体行为极化的可能性〔3〕。总结来看，突发公共卫生事件不仅可能造成直接的身体伤害，还可能会导致人们惯习的解构、陌生场域的出现以及使缺乏制度嵌入的群体茫然失措，从而形成社会风险〔4〕。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出要“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径”。疫情发生以来，一些学者对社会工作参与公共卫生危机事件的可行性和优势性进行诠释，说明社会工作利用其专业特性可以参与国家突发事件的治理。但疫情危机治理极具特殊性，目前枢纽型社会组织的协作研究以及社会工作的参与研究良莠不齐，缺乏系统化梳理，需要对社会工作开展的各项行动进行整合，从微观、中观到宏观系统的研究进行分析与整理，探究作为枢纽型组织的社会工作协会，是怎样不断适应系统中的变化，动态调适，聚合各种力量朝共同目标前进。因此，本研究主要关注的问题聚焦在：社会工作协会作为枢纽型组织如何协同医院、学校、企业等各方力量参与疫情防控与危机治理，其组织方式和行动模式是什么？社会工作介入公共卫生危机事件的优势与不足有哪些？

二、文献回顾：公共卫生危机与干预

（一）系统范式：从个体关注转向生态干预

危机是对不堪承受的事件或情境的一种感知或体验，超出人们现有资源和应对机制的范围〔5〕，危机既是个体性的，也是公共性的。公共卫生危机是公共危机在卫生领域的体现，并由公共卫生事件引起，一旦暴发不仅影响国家和社会的公共卫生体系，同时也影响其他社会系统的正常运行。危机干预是指在危机产生后，对处于危机状态下的个人、家庭以及团体提供短期治疗，给予身处困境或遭受挫折的人们短期关怀和支持，调动自身潜能来重新建立和恢复其危机前的心理平衡状态〔6〕。这种解释是从心理学角度出发，强调对个体或团体心理的短期直接干预。但现代社会的危机更加多元化，个体危机之外存在着大量的公共危机，传统的个体心理危机介入忽视了危机的社会性因素，无法有效解决由危机带来的一系列问题。因此，危机干预模式逐渐从心理学的个体认知发展到生态系统模型，越来越强调环境系统对于个体行为的重要影响，生态系统理论成为危机干预的一种理论模式。生态系统理论强调个体发展嵌套于相互影响的一系列环境系统之中，这些系统与个体相互作用并影响着个体发展。文章以危机干预和生态系统理论作为理论指导，建立从微观、中观到宏观层面的J省社会工作协会参与重大公共卫生危机事件的研究框架，探究J省社会工作协会的抗疫行动的学术体系，以期推动社会工作服务在公共卫生领域的发展。

（二）专业导向：社会工作参与公共卫生危机治理

社会工作的核心理念之一就是“人在情境中”，其要求从人与环境的互动中看待人类行为，强调处理一定情境下的某些问题正是社会工作的专业优势所在〔7〕。情境的变化会使人们产生基于当前情境的需要，满足服务对象的需要是社会工作的基本切入点和目标〔8〕，而这些需要驱动了社会工作的及时介入〔9〕，并认识到疫情下社会情境的复杂性、紧迫性和不确定性。根据情境变化调整社会工作的角色定位〔10〕，这种优势使得社会工作可以在灾害社会工作服务中成为协同各方的桥梁〔11〕。

新冠疫情暴发后，中国社会工作的专家学者和实务工作者积极参与到抗疫行动中，有组织有规模地介入公共卫生危机事件。何雪松和孙翔从深圳南风社工机构的国际抗疫行动中指出了社会工作从“常态”向“应急”阶段转变的有效衔接，发挥社会工作整合资源的专业优势〔12〕；马凤芝等从不同方面介绍社会工作参与疫情防控的相关实践，包括中国的抗疫行动、疫情中的社会工作教育、医务社会工作、国际社会工作等，指出社会工作在疫情防控中发挥出不可替代的作用〔13〕；文军以河南省为例，指出了社会工作以及志愿者的多主体参与，在疫情防控中发挥了巨大作用，并提出构建党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社区治理共同体来更好地进行疫情防控〔14〕。柳望春等以湖北武汉为样本，对城乡社区、社会组织、慈善事业、社会工作、志愿服务等民政部门主导的基层社会治理主体在此次新冠疫情应对中的功能与作用进行了总结提炼〔15〕。随着疫情防控进入常态化阶段，社会粗放型管理向治理精细化转型〔16〕，这与学者刘玉兰和彭华民等较早提出的社会治理体系相呼应，他们认为应形成“政府—居民—社会组织—社会”的整合运作和分工合作体系〔17〕。从这些实践来看，面对公共卫生危机的风险特性及次生风险，要建立起社会治理层面的多元主体参与格局，打破传统政府单一的从上到下的治理体系，从而实现服务与福利提供主体多元化的合作局面〔18〕，社会治理需从管理嵌入型向共同体内化型治理意识转变〔19〕，构建起多主体协同治理的机制。

疫情发生以来，学者们对社会工作参与公共卫生危机事件的研究如雨后春笋般涌现，这些研究为后续疫情常态化防控治理提供了理论和实务基础的借鉴，但就目前的研究成果来看，有关疫情防控期间社会工作的介入行动的研究缺乏系统化和整合性的研究，而作为社会工作的枢纽型组织——社会工作协会如何发挥社会工作者的作用，协同各方力量参与抗疫行动的实证性研究有待进一步深入。文章拟在危机干预理论和生态系统理论的基础上，从微观、中观到宏观系统出发，对社会工作者和社会工作协会参与到公共卫生危机事件进行实地调研和分析。

三、研究设计

本研究采用质性研究方法中的个案研究法，以J省社会工作协会为个案进行研究，采用半结构式访谈作为资料收集的主要方法。访谈分个案访谈和小组访谈，通过两轮访谈获得较为丰富的资料。第一轮访谈是2021年3月对参与抗疫行动的社会工作者和社区网格员等进行访谈。第二轮访谈是2021年5月对J省社会工作协会负责人和社工机构负责人等进行访谈。通过对27位受访者的深度访谈，尝试总结J省社会工作协会抗疫行动模式与经验，进而形成重大公共卫生危机事件社会工作介入模式以及突发危机应对经验。

危机对社会成员的影响是在环境系统中形成的，生态系统理论模型为危机介入的分析提供了思路和方法，也是理解社会工作危机干预的框架。由此，文章根据危机干预理论和生态系统理论，从宏观层面的政策嵌入，中观层面的多方协同以及微观层面具体服务的危机干预出发，设计出如下研究框架（见图1）。

图1 研究框架

四、资料分析：J省社会工作协会的三维抗疫行动

（一）宏观层面：疫情背景下的政策嵌入

1.疫情防控政策赋予社会工作者行动空间

新冠疫情影响范围广泛，国家作为单一行动主体无法全面有效治理疫情带来的种种问题，需要将各种社会力量吸收进来，形成全民抗疫与多方协同治理的局面。为此中央及地方政府出台各种文件支持社会工作等专业力量参与到疫情防控之中，为社会工作的介入行动提供了宏观政策上的支持（见表1）。

表1 社会工作参与抗疫的政策文件

首先在一系列政策文件中都强调了坚持党政领导的重要性，社会力量要服从和服务于国家大局，根据当地疫情防控指挥中心的要求，有序参与到疫情防控中。其次国家卫生健康委员会的政策文件中指出心理援助与社会工作服务要纳入疫情防控的整体部署，并指出社会工作的服务对象为新冠感染者、被隔离人员、一线工作人员等受疫情影响较为严重的群体。

2.J省社会工作协会与国家政策协同

随着中央和地方政府的指示精神逐级下达，以及国家和地方党政系统相关政策出台，社会工作介入疫情危机治理具备了政策空间。J省社会工作协会响应国家号召，发布《致全省社会工作者的倡议书》，号召社会工作协会成员以及全省社会工作者积极参与到疫情防控之中。

跟着中央指示，我们立刻起草了一个倡议书，这个是协会自己起草的，按照上级的指示精神，把所有对社工的一些要求，或者是说倡议全部写进去，广而告之，这样就发动起了全省的社工共同来参与疫情防控活动。（DYP，协会负责人，2021-05-11）

第一个的话当时我记得好像是1月27号，当时武汉不是封城了，我们发布了一个面向全省的社会工作者的倡议书，相当于向全省的社会工作服务机构，还有广大的社工同仁发出倡议，鼓励大家在当地党委政府的领导下，然后积极地配合街道社区开展一些疫情的科普宣传，还有人员排查一些杂七杂八的工作。（LZX，办公室负责人，2021-05-14）

J省社会工作者协会作为省级行业协会，在遵守党和国家宏观政策倡导的基础上，积极组织社会工作者开展力所能及的服务，但是也存在社会工作者身份定位不明确，工作内容不明晰的问题。

（二）中观层面：基于服务与平台的多方协作

1.多方力量参与心理支持项目

疫情中公众产生心理问题的原因是多方面的，对公众的心理援助是一个系统工程，需要多方力量参与来满足公众的不同需要。疫情初期，J省社会工作协会对口支援湖北J市，开展“暖心行动”心理支持服务项目。此项目是在协会的指导下，J省24家社会工作机构联合湖北J市社会工作机构启动的抗疫特别计划，定向为湖北省J市的基层社区工作者、医护人员和当地居民提供支持服务。

当时我们为什么要做这件事，为什么要做暖心行动，实际上我们社工应该有这样一种责任感，对！就叫莫须有的责任感。他这个责任感也很有意思，作为社工我们不能袖手旁观。（YYM，社工机构负责人，2021-05-15）

我之前参加过一个精神健康社会工作服务的培训，就跟上海当时培训的一些老师，还有同行一起来聊。我们社工有没有可能在里面做点事情，然后再加上我本身是做医务社工的，武汉疫情看到医生、护士他们那种状态，就想着能不能为他们做点事情。（YLZ，社工机构负责人，2021-05-14）

协会同时开展了针对于本省居民的心理援助行动，将社会工作者、志愿者等多方力量统筹到心理援助项目中。协会在了解居民需求后，对接本地医疗资源，联合省内医院开通心理咨询热线，为本地居民提供心理援助。

咱们省社工协会下面成立了两个专委会，一个是医务社工专委会，还有一个是心理健康工作委员会。当时我们就快速组建了高校社工的一些督导，还有心理治疗师和心理专家，我们形成了一个资源团队，我们的定位是面向本省的居民。（LZX，办公室负责人，2021-05-14）

我们组建了三个群，一个是志愿者群，一个是社工督导培训群，一个是服务群。还有我们这里面有很多医疗团队，我们也同时在协调医生开展讲座，我们协会当时可能在里头起到一些协调作用。（YAH，社工机构负责人，2021-05-15）

协会领衔开展的支援湖北省J市“暖心行动”心理支持服务项目和本省心理援助服务都是协会多方协同工作的展现，协会在其中既是具体服务的参与者，也是项目的组织者和协调者，在疫情期间实现线上服务与线下服务、跨专业、跨区域的协同。

2.专业赋能与协同合作

抗击疫情需要不断总结先进服务经验，才能有效并及时地应对突发事件。在省民政厅的委托和指导下，J省社会工作协会总结前期服务经验，联合本省社会工作专业老师和医疗人员共同编写抗疫系列手册，推进社会工作服务的专业化和规范化。

当时联合全省的几大院校，还有人民医院，我们编写了几个疫情防控的工作指引，第一个是面向社会工作者的，第二个是面向医务社会工作者的，第三个是社会工作者参与到社区防控的工作指引，就是相当于社区工作这一块。第四个的话就是社会工作督导方面的。后面还出台了一个关于如何疏导新冠疫情期间的不良心理。（LZX，办公室负责人，2021-05-14）

因为它是省民政厅发布的，主要还是面向我们省的社会组织和社工机构的抗疫工作手册，省民政厅是主导部门。当时省民政厅要指导各个地方的社工参与防控工作，他主导并组建团队来编写，在整个过程当中省社工协会也是协助来联系专家、组建专家这些。（YYM，社工机构负责人，2021-05-15）

同时协会联合基金会和企业，为省内抗击在疫情一线的社会工作者发起保险资助行动，解决他们在一线服务的后顾之忧，从而形成了协会与基金会、社会企业的协同合作。

我们当时联合北京益宝、春苗基金会，还有一些企业为全省多家社工机构买保险，因为我们知道社会工作者并没有一个安全的保障，我们对接资源为他们买保险，一共有307人去申请保险，这也算为社会工作者们提供一个保障。（LZX，办公室负责人，2021-05-14）

3.平台宣传与信息资源整合

依托于省级社会工作协会的平台，J省社会工作协会发挥自身在宣传层面的影响力优势，利用微信公众号平台对外发布求助信息，以此来统筹物资资源和完成志愿者对接等工作。J省社会工作协会借助大数据建构政社企三方合作平台，发挥枢纽型社会组织的整合作用。

社工机构需要整合资源，需要资源帮助，需要各种东西，我们就会用协会公众号去把它给扩散出去。协会通过它的行业影响力提供这么一个平台，进行一些资源的对接。（WY，办公室负责人，2021-05-11）

因为我们是省级协会，是省厅直辖领导。跟其他商业协会最大不同是它执行的是政府任务，比方说某个基金会募集了一些物资，这些物资还在企业里面，输送配送就有问题，我们那时候最多的就是搬运装车或者是打包的任务，我们社工带着志愿者完成各省、各市的民政局、基金会和其他企业发放的物资。（DYP，协会负责人，2021-05-11）

疫情期间，J省社会工作协会作为枢纽型组织，推动社会工作者参与疫情防控与治理，为日后社会工作介入公共卫生危机事件奠定基础。但在疫情防控常态化后，须通过政府购买服务等方式，保证社会工作者在项目服务中获得持续的资金支持。

（三）微观层面：社会工作服务介入

1.心理支持和情绪疏导

为服务对象进行心理支持和情绪疏导是社会工作者的重要内容之一，社会工作的助人理念，社会工作中倾听、共情等沟通技巧以及社会工作所遵循的保密、不伤害等伦理原则，使得社会工作者在心理支持和情绪疏导方面具有独特优势。在疫情期间，协会的社会工作者发挥专业优势，有效缓解公众的不良情绪和压力，增进其对社区防控人员的理解和支持。

有一个案例，是一个女儿来救助，然后是因为她的父亲和另外一个有确诊家庭的病例的家属有过接触，所以她的妈妈就很焦虑，觉得也阻止不了她父亲的那种社交的习惯，所以她妈妈就很焦虑，妈妈又有心脏病，所以女儿很担心，求助了我们社工，我们这边一对一地进行服务，后面服务效果也是很好的。（YAH，社工机构负责人，2021-05-15）

我记得有一个服务对象，他儿子是额外增加的，原来不在名单里面，他儿子当时就跟我说了他白天在忙工作，他可能晚上的时候十一点给我打电话。有时候一聊聊一两个小时，我觉得他可能需要的就是有人陪他说话，然后他要找到这个人说话还能保证不泄密。（LZX，办公室负责人，2021-05-14）

2.物料物资保障

在疫情期间，协会的社会工作者在做好社区日常的体温测量和进出入登记工作的同时，积极参与到针对隔离群体、老人以及疾病患者等群体的日常生活保障中。在新冠疫情的特殊情境下，这些弱势群体的基本需要往往被忽视，导致他们的基本物资缺乏。而社会工作者需要敏锐地察觉到这些边缘群体，并通过自己的行动保护这些群体的合法权益。

居民情绪的抵制是一方面，因为所有人的生活都成问题，包括买菜这些都没有办法来解决，很多一线的社区人员和志愿者去完成了大量的接送配送，是真正要去解决他们的一些难题，尤其是那个时候的这些疑似病人，或者是有疾病的一些老人这些群体被忽略了，你得送到医院去，然后有的要劝到医院去，这些工作量相当大的。（DYP，协会负责人，2021-05-11）

我们的工作就是在社区门口发放物资，轮班站岗。然后社区里的一些老人小孩，他们不方便出门，我们把菜给他们送到家里。还有一些外来人员要隔离，也是我们把物资给送过去。（SHL，社区志愿者，2021-03-26）

协会社会工作者为服务对象提供各种心理和物资支持，但同时发现这些服务并没有不可替代性，志愿者通过简单培训其实也可以提供同样的服务，目前还是缺乏公共卫生领域的社会工作人才来保证服务的专业性。

五、讨论与结论

面对突发公共卫生危机事件，J省社会工作协会作为省级行业协会，在疫情期间积极组织省内社会工作机构、社会工作者联合高校老师、医疗人员等一同合作，开展力所能及的服务，并安排社区网格员、社区志愿者为所在社区居民提供援助。J省社会工作协会调动各方资源，在疫情发生的第一时间统筹协调人员参与抗疫行动，协助国家共同抗击疫情，其组织方式和行动模式高效且实际。

通过对J省社会工作协会抗疫行动的梳理，发现社会工作者介入抗疫行动虽有一定优势，但是尚存不足。在宏观层面，协会嵌入到国家疫情防控政策中，从政策中找寻社会工作可以介入的空间，但需进一步明确社会工作者的身份定位与工作内容；在中观层面，协会依托平台优势构建多方行动体系，但在疫情防控常态化后，需通过政府购买服务等方式，为协会和社会工作者参与到疫情防控和治理中提供持续的资金支持；在微观层面，虽然有社会工作者为服务对象提供心理支持与物资保障，但仍缺乏公共卫生领域的社会工作专业人才。因此，本研究提出未来研究议题和政策建议。

（一）未来研究议题讨论

1.生态系统理论与危机干预本土化：动态介入模式

在重大公共卫生危机背景下，各个社会系统都是参与疫情防控的主体，社会工作协会必然会与疫情防控行动中的其他社会系统产生互动。全国抗击疫情的战略内容在不断调整，刻板运用和套用一些经验会导致抗疫行动体系难以建立和运作，社会工作者需要协同多方力量，不断总结抗疫经验，建立和完善动态危机介入模式。

2.社会工作的“散化参与”抗疫行动模式

在社会工作专业化发展道路上，项目制服务已成为常态，聚集了社会工作优势人才和优势服务。但因疫情的突发性，J省社会工作协会和一些参与疫情危机干预行动的团队并没有提前得到项目支持，多数是利用现有资源开展服务，出现了在一定程度的“散化参与”危机干预行动。因此，总结具有“散化参与”特点的中国本土特色抗疫行动模式将成为新的研究议题。

（二）政策建议

1.宏观层面：国家明确社会工作者身份，纳入公共卫生救援体系

通过对J省社会工作协会抗疫行动的研究，可以发现社会工作等专业力量虽然逐步被国家和政府认识到，但在公共卫生救援体系中的定位还不够清晰，更多时候社会工作者被当作是社区工作人员的补充力量或者是志愿者。社会工作并不是一开始就是国家在公共卫生危机事件应急救援的组成部分，协会等社会工作组织在国家防控政策的指导下，更多以专业自觉参与到疫情防控中。国家和政府需要在相关法律中明确社会工作在重大公共卫生危机事件中的定位和作用，将社会工作纳入到国家应急救援体系中。

2.中观层面：政府购买服务提供资金支持，构建多方合作行动平台

此次新冠疫情的暴发，社会工作机构打破原有的利益阻隔，聚焦于居民的需要展开合作，危机下居民的需要是多样且急迫的，整合社会工作服务模式可以在很大程度上满足居民的各种需要，从而有效缓解居民的不良情绪与压力。在防控已经进入常态化后，政府可以通过购买服务提供资金支持的方式推动社会工作服务的整合，促进社会工作机构之间的合作，形成多方协同的机制。同时加强对枢纽型组织的培育和提升，以点带面促进区域内社会工作机构以及社会工作者的提升和发展。

3.微观层面：加强专业领域教育，培育公共卫生社会工作人才

疫情以来，社会工作服务项目多以线上形式展开，这些实践为社会工作的开展提供了宝贵的经验。政府、高校以及各社会工作机构应及时总结经验，形成本土化公共卫生社会工作的内容和知识，继而加强公共卫生领域在校学生的专业教育以及一线社会工作者的继续教育。通过这些经验知识的传授，培养公共卫生领域的专业社会工作人才，从而在突发危机事件再次来临时，社会工作能够有效开展线上线下相结合的服务，保证社会工作服务的专业性。