利益相关者视角下教师轮岗制度的困局与出路

2024-01-23张文丽

教学与管理(理论版) 2024年2期

摘要

教师轮岗制度是促进义务教育均衡发展、实现教育公平的重要举措，同时，作为公共政策，教师轮岗制度的制定、实施自然关涉诸多利益主体。基于利益相关者理论，对教师轮岗制度涉及的利益相关者及其诉求进行分析，发现在多重利益困局中，各利益主体采取了不同的应对策略：地方政府搞自由裁量权驱使下的“土政策”、学校选择补弱提质驱动下的合理规避、教师在多重顾虑下消极参与、家长在期待与焦虑中“放风式”观望。基于各利益主体的利益诉求，应引导更新偏狭的利益观念，通过建立有效的轮岗选拔运行机制、严格的轮岗监督评价机制、完善的轮岗激励保障机制来破解教师轮岗制度面临的困局，进一步提高教师轮岗制度实施的有效性。

关键词

利益相关者；教师轮岗制度；中小学校；教师资源

引用格式

张文丽.利益相关者视角下教师轮岗制度的困局与出路[J].教学与管理，2024（06）：39-42.

教师轮岗制度的建立与实施是缩小城乡师资水平差距，实现义务教育均衡化及教育公平的重要途径。近些年，虽然各地对教师轮岗政策进行了大量探索，但在多种因素影响之下，教师轮岗制度在实际运行中效果不尽如人意。教师轮岗制度涉及多个利益主体，相关主体的利益矛盾或冲突不仅影响着政策的发展方向，还影响着利益相关者的执行行为。本研究基于利益相关者理论对教师轮岗制度进行探析，以期为促进教师轮岗制度的有效推行提供理论指导和实践参考。

一、教师轮岗制度中的利益相关者分析

1.利益相关者理论概述

马克思说，人们奋斗争取的一切都和利益相关[1]。

利益不仅包括财物等物质利益，还包括荣誉、成就、发展等与个体或组织切身需求密切相关的精神利益[2]。20世纪60年代欧美国家经济领域中盛行“股东至上”的企业管理模式，这种管理模式只关注企业中股东一方的最大利益，却忽视了其他利益相关者的利益。利益相关者理论就是在质疑企业传统管理模式的过程中逐步发展起来的，一开始出现在经济学领域中，1984年美国学者弗里曼在《战略管理：利益相关者方法》一书中，第一次对利益相关者理论进行了系统阐述，并将利益相关者定义为“那些能够影响企业目标实现，或受企业目标实现影响的团体或个人”[3]。

利益相关者理论中最核心的是对利益相关主体的的界定和分类。目前，学者们对利益相关者分类的划分方法主要有三种：一是“一维细分法”，以利益主体与组织的亲密程度为依据进行划分；二是“多维细分法”，综合考虑多方面的因素进行划分；三是“属性分析法”，米切尔的评分法是此类划分方法的代表[4]。米切尔提出利益相关者具有权力性、合法性、紧迫性三方面属性，并根据属性类型不同组合的相符程度，将利益相关者分为确定型、预期型、潜在型三类[5]，确定型利益相关者符合三个属性，预期型利益相关者符合其中的两个属性，潜在型利益相关者只符合其中的一个属性。

2.教师轮岗制度的利益主体及利益诉求

公共政策的本质是政府对社会利益进行选择、整合和落实的一个系列过程[6]，教师轮岗制度作为公共政策，其制定和实施自然也是一个关涉多方利益主体的组织系统。根据弗里曼的定义，可将教师轮岗制度中的利益相关者界定为：那些能够影响教师轮岗制度目标实现或受教师轮岗制度目标实现所影响的团体或个人。这些团体和个人以不同的方式与教师轮岗制度产生联结，并因教师輪岗制度获得或丧失某些利益与资源。教师轮岗制度中涉及的核心利益相关者主要有7个，分别是地方政府、教育行政部门、社会、学校、教师、家长及学生。

利益相关者的认知和态度是教师轮岗制度能否在教育实践中有效落实的关键。基于不同的立场，利益主体对教师轮岗制度都有各自独特的利益诉求，其中核心利益诉求与教师轮岗制度具有强相关关系，因此，只有了解各利益主体的核心利益诉求，才能在利益冲突中找到平衡点。本研究主要围绕地方政府及教育行政部门、学校、教师及家长等四个主要利益主体进行探讨，其核心利益诉求见表1。

表1 教师轮岗制度中不同主体的核心利益诉求

二、利益相关者视角下教师轮岗制度的困局

公共选择理论认为，政策执行过程是一个交易的过程，交易主体的目的在于追求和实现自身利益的最大化，博弈者都努力寻求对自己最有利的行动方案[7]。教师轮岗制度涉及的利益相关者都秉承自身利益最大化的行动逻辑，往往采取遵从政策又不损害自身利益的折中策略，致使教师轮岗制度在实施中面临诸多现实困局。

1.地方政府：自由裁量权驱使下的“土政策”

教师轮岗制度要求政府发挥主导作用，根据县域内义务教育师资队伍的具体情况，科学合理制定教师轮岗交流的实施方案，明确轮岗的具体要求并提供政策支持，切实维护轮岗教师的合法权益。公共选择理论认为，政府及其教育行政部门同样是追求自我利益最大化的理性“经济人”[8]。教师轮岗制度推进过程中，地方教育行政部门面临追求政绩与落实教师轮岗任务的利益冲突，一方面要切实推进教师轮岗制度，促进义务教育教师资源均衡配置，实现教育公平，另一方面需依靠较高升学率获得社会声誉，进而彰显其主要政绩。当前我国应试教育大环境客观存在，升学率仍是国家对地方教育行政部门政绩考核的重要指标，而城镇学校和优质学校则是地方升学率的重要支撑。在此背景下，地方教育行政部门在教师轮岗政策命令下达时，要求学校保证其原有的教育质量和升学率不受影响，如果发现教师轮岗交流对流出学校的教育质量和升学率具有较大影响时，地方教育行政部门一般会“有折扣”地实施，避免因升学率下降导致其政绩受到影响。

2.学校：补弱提质驱动下的合理规避

中小学学校既是教师轮岗制度的执行者，也是主要的利益相关者。学校应按照地方教育行政部门对教师轮岗制度的具体规定，根据自身实际情况制定实施方案。但在教育实践中，中小学校面临执行教师轮岗制度与提高升学率之间的利益冲突，一方面贯彻落实教师轮岗政策是学校的行政任务和职责所在，另一方面每所学校的核心利益是提高升学率，从而为其在校际竞争中争夺优质生源赢得筹码。教师资源是一所学校的核心资源，高升学率的关键在于是否具有优质的教师队伍。而教师轮岗制度要求将学校的优秀教师、骨干教师轮换到薄弱学校，这在一定程度上会影响流出学校学生的学习成绩，对其升学率产生不利的影响。这一对现实矛盾使学校处于进退两难的境地，在既能执行政策又不损害学校自身利益的前提下，很多学校在实际执行中对轮岗政策进行随意裁量，正如有学者指出：为了“完成”上级下达的硬性交流任务，部分城区优质学校基于自身学校利益考量，为了不损失骨干教师等优秀教师资源，进而选择将普通教师、新进教师甚至代课老师派到交流学校[9]。有的学校甚至直接将管理难度大或考核不合格的教师流动到条件不好的学校。另外，普通学校、薄弱学校对教师轮岗也具有一定的顾虑，既欢迎名校优秀教师到本校交流，又担心轮岗会导致原本稀缺的骨干教师流失，影响学校的教育质量。

3.教师：多重顾虑下的消极参与

教师是贯彻落实轮岗制度的核心主体和直接利益相关者。教师应按照学校的具体安排，深入理解教师轮岗制度的意蕴，自觉主动承担轮岗责任。但现实情况是轮岗制度在实际执行中遭遇“软抵抗”，根据相关研究，66.3%的教师由学校指定安排轮岗，自愿参加的仅占27.3%，多数教师选择交流轮岗是因为需要评高级教师职称[10]。具体而言，多重顾虑表现在：第一，经济成本加重，激励保障制度不到位。教师到流入校工作，势必在交通、住宿等方面要付出更多的费用，相关补助金额往往与教师在轮岗交流中多出来的费用相抵消，无法满足其参与轮岗的实际物质需要。第二，轮岗交流学校离家较远，不便照顾家庭。轮岗教师大多属于“上有老下有小”的一代，一旦选择轮岗，则无法承担照顾家庭的责任，有研究指出，“家人离不开照顾”是对教师流动意愿产生阻碍作用的重要推力因素[11]。第三，对新学校的教育理念、教育环境、人际交往及学生生源的适应存在担忧。有学者指出，轮岗教师日常生活节奏被打乱；新教师群体的融入需要一定时日，进而产生孤独感、失落感；教学效果不佳，与学生的知识基础和学习方式不相适应[12]。第四，担忧轮岗交流对自身专业发展不利，影响在原学校的“地位”及日后的晋升。在轮岗制度实施促进专业发展的调查中，仅有4.2%的教师选择完全满意，选择较为满意也只占30.5%，可以看出，许多教师认为轮岗对促进专业发展的满意度较低[13]。

4.家长：期待与焦虑中的“放风式”观望

学生是教师轮岗制度的直接受益者和目标群体，在义务教育阶段，家长既是学生的监护人，也是学生利益的直接代言人。每个家长都尽全力为其子女争取最大的利益，在教师轮岗制度推行过程中，家长面临遵从教师轮岗制度与投资学生教育“收益”之间的冲突。相对而言，普通学校和农村学校的多数家长对教师轮岗制度认可度较高，因为轮岗制度可以为薄弱学校输送优秀教师资源，对提高子女学业水平具有重要影响。但城镇学校和优质学校的家长对教师轮岗制度的执行具有不满情绪，对轮岗交流教师有一定的排斥，他们之所以费尽心力把子女送到这些学校上学，就是为了享受优质的教师资源，优质教师的流动可能会造成子女学习成绩的下滑，这意味着预期最优化教育“收益”的破灭。

三、利益相关者视角下教师轮岗制度的出路

新制度经济学认为，制度变革本身需要成本，这种成本主要来自在改革过程中利益分配不公所引发的冲突，因此，必须在变革和维护各方利益中间寻求一种妥当的改革方式[14]。协调不同利益主体的利益冲突，保障利益主体合理的利益诉求，有助于提高教师轮岗制度运行的实效性。

1.引导更新偏狭的利益观念

目前，利益主体的利己倾向是教师轮岗制度运行面临的首要困境，利益相关者都易从维护自身利益的角度进行考量，并采取相应的行动策略。因此，首要任务在于加强对地方政府、学校、教师及家长等不同利益主体的引导，提高对教师轮岗制度实施重要性和必要性的深刻认识。具体而言，第一，地方政府应坚持教育公共利益的取向。地方政府及教育行政部门应打破片面追求教育政绩的窠臼，将实施教师轮岗制度进而实现义务教育均衡发展作为利益取向，深刻认识教师轮岗制度对实现教育公平的重要意义，营造良好的教育生態环境。第二，学校应具有教育大局意识。城区学校应破除“事不关己，高高挂起”的狭隘发展观，理性认识校际之间的利益博弈，强化教育共同体意识，主动发挥优质学校的能量辐射和先进示范作用，促进薄弱学校教育质量的提升。第三，教师应具有责任担当意识。教师作为轮岗制度实施的关键要素，应厚植教育情怀，自觉参与轮岗交流，为薄弱学校教育发展及学生的成长贡献自己的绵薄之力。第四，家长应增强政策认同，积极配合。轮岗制度可以缓解教师的职业倦怠，使其重新思考教育的本质和自身专业发展的方向，走出“舒适地带”的教师对待教育事业会更加热忱，对学生的发展能产生积极的助推作用，因此，家长应全面审思教师轮岗的有效作用。

2.建立有效的轮岗选拔运行机制

制度作用有效发挥的关键在于制度本身设计的合理性[15]，因而需对教师轮岗制度进行优化设计，建立有效的轮岗选拔运行机制，使教师轮岗制度在教育实践中有效推进。具体而言，第一，建立轮岗领导机制。当前教师轮岗制度主要采取县教育局行政命令强制推行的方式，但教师轮岗制度涉及财政、人事、编制等多方面复杂的事务，仅靠单一的教育行政部门很难发挥实效。为了进一步发挥教师轮岗制度的效力，在国家政策文件宏观指导下，当地县政府应建立专门的教师轮岗领导机制，建立县人社局、县教育局、县财政局等相关部门统一调配机制，明确划分编制、人事及财政等部门的主体责任。第二，变革轮岗教师遴选机制。目前，轮岗教师遴选机制主要采取依靠行政命令自上而下推动的模式，实施中逐渐演变为“强迫性的制度规范”，轮岗教师的个人意愿被忽视。为了激发轮岗教师的内生动力，应变革固有强制机械的选拔方式，充分考虑轮岗教师意愿和流入校的切实需求，采取“自愿报名+民主推选”的方式，有调查表明，86.9%的教师希望能自主选择交流学校[16]。

3.建立严格的轮岗监督评价机制

当前各级政府出台的教师轮岗政策文件中，虽提出了相关的监督评价内容，但规定较为模糊，可操作性不强，如未确定轮岗的评估主体、未明确监督评估的标准及问责机制的缺位等[17]。为了进一步提高教师轮岗制度的实效，应建立严格的监督评价机制。首先，监督主体的多元化。建立由政府、学校和社会三方涉入的监督评价机制，政府监督主要是为了保证轮岗政策在实施中不变形；学校监督指流入学校加强对轮岗教师在日常管理、教育教学及绩效考评方面的评价；社会监督主要指将家长、教育专家、名师等相关社会人士纳入进来，通过多元主体的参与，保证教师轮岗考核评价的公平、公正和公开。其次，考核内容的全面性。除了班级学业成绩外，增设学生学习态度的变化、教师专业领导力的发挥效用等内容，并将轮岗期间的表现纳入职称晋升条件中，激活轮岗教师的主动性和创造性。最后，建立问责制度和追踪制度。一方面，推进实施严格的领导问责制度，强化领导的主体责任意识。将教师轮岗制度的实施效果作为相关领导年度考核的重要指标，并将其作为考核政府义务教育均衡发展工作的基本指标；另一方面，由地方教育行政部门牵头，成立教师轮岗督导小组，建立追踪制度。运用大数据技术对轮岗制度进行全过程、全方位的监测评估，如前期选拔交流对象、设定交流方向及规定交流条件，后期交流实施效果的评价、相关激励措施的具体落实情况等，并根据监测结果进行动态调整，切实发挥教师轮岗制度对义务教育资源均衡配置的应有效果。

4.建立完善的轮岗激励保障机制

完善的激励保障机制是教师轮岗制度运行的必要措施，可以解决交流轮岗教师的“后顾之忧”。第一，增加配套经费投入，设立轮岗教师专项资金。各级政府都在大力推进教师轮岗制度，但配套经费的不足使得轮岗制度在实施中遭遇尴尬境地。国家应加大对教育经费的总体投入，设立专门的轮岗特殊津贴，对轮岗教师配套经费实行专款专用，增加对轮岗教师在交通、住房方面的补贴，充分保障其生活水平。如澳大利亚教师偏远地区的流动津贴、奖励标准与学校薄弱程度级别挂钩，学校薄弱程度级别越高，教师的补贴标准也越高，具体激励类型有：地区津贴，偏远地区奖励金，特定地区（原住民地区）奖励金，住房补贴，流动经费资助，差旅补偿金，家庭资助，税收优惠与减免，特别奖励金，额外假期等[18]。我国不同地区经济差异较大，应结合各地实际情况，制定科学合理的教师轮岗补偿机制，给予交流轮岗教师在职称评定、评优评先、薪资待遇等方面的优先保障，进一步加强教师轮岗制度的吸引力，开创从“被动轮岗”到“主动轮岗”的良好局面。第二，建立轮岗教师专业发展机制。流入校一方面应搭建教师专业发展共同体平台，为轮岗教师专业引领提供良好的物质环境，使其渐渐从“局外人”“服从者”“适应者”成为共同体中的领导者；另一方面，营造信任、支持的文化环境，良好的共同体文化氛围和学校领导的大力支持，可以增强轮岗教师的安全感、归属感和认同感，充分调动其参与学校事务的积极性，助力轮岗教师专业领导力的发挥。

参考文献

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