欧凯文 马 方

（1 西南政法大学法学院 重庆 401120；2 西南政法大学国家安全学院 重庆 401120）

1 引言

二十大报告明确全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴，需要“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”。习近平总书记强调，应“完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能……完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台……强化社会治安整体防控。”完善社会治理体系是习近平新时代中国特色社会主义思想的具体展开和内涵逻辑，既有理论高度，更具实践价值。党的二十大报告将完善社会治理体系纳入推进国家安全体系和能力现代化总体部署之中，是党和国家提升社会治理效能的根本举措。

推进国家安全体系和能力现代化，维护社会稳定的治理体系，核心是强化社会治安整体防控。对于社会不法风险，要坚持关口前移，预防为先，重点针对社会风险因素，深入开展治安、侦查防范措施，强化重点整治，坚持源头治理、综合治理，最大限度保护人民人身财产权益，维护社会秩序与稳定。“国家安危，公安系于一半”，人民警察是维护我国社会稳定最主要的力量，推进国家安全体系和能力现代化，维护国家安全和社会稳定，是新时代人民警察的重要职责。警察犯罪预防职权是防范化解社会矛盾风险的有力抓手，维护社会稳定，离不开警察犯罪治理从事后打击向事前预防性治理转型。新时期我国犯罪治理模式正经历从打击追缉到个体预防管控再到国家治理的演变过程。警察可采取多种多样的犯罪预防措施，如通过大数据基础设施大规模收集公民个人信息，通过预防目的的跟踪监视、部署线人进行阵地控制等。警察犯罪预防职权推动我国公安警务模式发生了革命性变化，警察勤务更加注重数据预测与预警。警察犯罪预防职权主要是通过案前的信息收集处理实现犯罪预防目的，其不同于传统透过肢体、器械甚至无形力干预公民行为自由的物理性的侦查权力（如取保候审、监视居住、逮捕等），主要涉及公民的健康权、人身自由权等人身性权利或财产性权利，警察犯罪预防职权主要涉及公民的个人信息权、隐私权等权利。其有效拓展了警察对犯罪的干预能力，不仅可制止犯罪发生，还可掌握案事件来源，帮助警务研判和提前布控，警察业务的能动性得到极大提高，警察权限也得到大幅实质性扩张。

在社会治理中，警察本拥有大量干预性权限，而警察犯罪预防职权在理论中的倡导和实践中的兴起，亦引起了对其合法性的质疑。根据大陆法系国家传统刑事诉讼法学、警察法学理论，为避免警察恣意滥权，应确保警察权行使的明确性、可预见性，应将警察权的发动要件限制于具体危险或具体犯罪嫌疑下。而我国警察犯罪预防职权并不以具体犯罪发生为警察行使干预性权限的前提。警察可以基于预防犯罪的目的，于犯罪“尚未发生”时，通过一定的信息收集处理行为防止犯罪发生，并为未来犯罪发生后可迅速开展警察活动作准备。相较于传统大陆法系国家刑事诉讼法、警察法中的相关规定，我国警察犯罪预防职权的主要问题在于相关警察职权规定并不精细，也未形成相互关联的规范体系，警察犯罪预防下相关职权形式上的法律授权和实质上的合法性要件均有待完善，而这些因素都易使我国国家安全体系和能力现代化进程中，警察维护社会秩序和保障公民权利双重价值出现失衡。

目前，我国已有研究主要是从警察权演变角度审视，对现行警察法律规范进行时代性反思[1]，但相关研究或较少涉及困扰理论和实务界已久的关于警察犯罪预防职权的问题，未深入探讨警察犯罪预防职权的制度构建问题；或从警察权法治化演变规律角度提出警察权的规制方案[2]，但相关研究难以整体性诠释警察权发展的问题。德国警察法最早引入环境法中的风险预防原则，用以犯罪预防治理。但我国情况与德国等诸多大陆法系国家不同，我国警察权限变化并未呈现大陆法系式不断限缩、明确的过程，且随着公安信息化建设及犯罪预防职权的引入，警察权力得到大幅拓展。为全面贯彻党的二十大社会治理精神，更有必要从权力的授权和合法性要件角度阐释警察权并将犯罪预防职权予以明确，力求公安机关能有效且合法地对抗犯罪。

2 警察犯罪预防职权的权力演变及特点

2.1 警察职权的传统内容

根据大陆法系国家传统刑事诉讼法、警察法学理论，警察职权主要区分为行政执法权与刑事侦查权。为维护安全与秩序，警察有行政执法权。在法律保留原则下，行政执法权的行使以“危害”为前提，此处的“危害”是一种具体存在的危险，指“在顺利进行下，因物之状况或人之行为，极有可能对公共安全与公共秩序造成损害之一种情况。”[3]36此处的“防止”行为也应向具体的特定对象进行，以规避过度干预公民合法权利的行为。在我国，警察可通过信息调查式的行政执法遏制不法行为发展为犯罪，如根据《中华人民共和国反恐怖主义法》第51条规定“公安机关有权向有关单位和个人收集、调取相关信息和材料”，可作为警察通过行政执法权收集相关信息的授权基础。

刑事侦查权是警察职权的重要内容之一。传统理论认为刑事犯罪侦查是为检察官提起公诉与否而预做准备的程序，具有刑事程序的节漏功能和证据收集、保全功能[4]。传统的警察刑事犯罪侦查工作也可视作一种信息调查活动。依照我国刑事诉讼法第107条的规定，公安机关发现犯罪嫌疑即应立案侦查。可以认为犯罪嫌疑是刑事侦查活动的中心，无犯罪嫌疑则无侦查程序的开启与进行，无行使侦查措施的可能。在我国，通过犯罪侦查以遏制犯罪，包括运用信息化手段借助海量数据进行收集、共享、清洗、对比和挖掘，发现犯罪线索、证据或犯罪嫌疑人[5]。在信息化时代，即便在初查过程中，公安机关也可通过大数据关联、比对，高效调查核实和发掘立案证据。在立案侦查过程中，公安机关也可利用各类信息化技术发现犯罪嫌疑人或犯罪证据。

2.2 大陆法系国家警察权变革下的犯罪预防职权

第一，犯罪预防职权是大陆法系国家警察权不断专业化、明确化的结果。大陆法系国家警察权为不断适配法律保留原则的时代要求，一直处于不断限缩、明确的过程中。大陆法系国家传统警察法学滥觞于普鲁士公国。早期警察权的目的在于维护君主统治，16世纪商品经济快速发展，社会内外事务须警察维护社会秩序，彼时警察权包含政府除军事权外的所有内政执行权力[3]3-4。受启蒙运动的分权思想影响，大陆法系国家逐渐将警察权与军事权、司法权等相分离。第二次世界大战后警察除权化转变下，卫生、环保、税务等以往属于警察行政事务的权限划归一般行政机关，警察权进一步专业化、分散化[6]。近几十年来大量犯罪预防职权被运用到警察勤务，大陆法系国家如德国将各种犯罪预防职权予以立法确认，严格规定犯罪预防职权的行使要件[7]，而将犯罪预防职权予以立法确认是大陆法系国家警察权在信息化时代继续专业化、明确化的表现[8]。

第二，犯罪预防职权的出现是大陆法系国家警察法转型潮流的必然趋势。随着犯罪风险增高，大陆法系国家警察法从强调警察行为被动性到更突出警察治理的主动性。第二次世界大战后大陆法系国家的警察法历经三个阶段的演进，犯罪预防职权逐步被剥离独立于传统警察权限。第一阶段自1950年始大陆法系国家警察法修订大量吸收比例原则、概括式授权等重要理论，警察行为方式变得更加丰富。第二阶段为应对暴力犯罪、有组织犯罪及恐怖主义犯罪等，大陆法系国家如德国1976年通过《联邦与各州统一警察法标准草案》，进一步规定了警察查证、检验、搜查、扣押销毁等职权的法律要件，为犯罪预防职权奠定了法制基础[9]。第三阶段大陆法系国家增加警察信息收集处理等犯罪预防职权，要求警察信息收集、处理的行为若侵犯个人权利，应以齐备的法律要件规定为前提，警察犯罪预防职权得以具体化[10]。经历上述三个阶段演变，大陆法系国家警察主动探知信息的犯罪预防职权与传统警察透过肢体、器械甚至无形力等干预公民行为自由的物理性侦查职权已有较大差距。

第三，大陆法系国家警察法的概括式授权为犯罪预防职权奠定了立法基础。古典自由主义思想下的法律保留原则认为，为保护公民个体免受公权力难以预期的侵犯，公权力行使应由立法者预先予以规制[11]。这要求警察行为所依据的法律具有明确性，也要求警察机关在组织法规定外，还有行为法的授权才可对公民个人采取一定行为措施。但现代社会风险因素激增，警察应对方法与时俱进，立法者难以详细罗列予以授权。而“门槛理论”下警察可援引法律关于警察权限的一般性规定，在一定干预门槛下从事干预性行为[12]。警察行使犯罪预防职权，更需具备主动性、灵活性。警察行使犯罪预防职权只要未干预公民基本权利的，都可以警察职权的一般性规定作为其依据。

2.3 我国警察权力扩张下的犯罪预防职权

第一，犯罪风险激增下的内外压力迫使警察权转向。警察犯罪预防职权是维护社会稳定的重要力量，是加快实现国家治理体系和治理能力现代化的需要，也是社会风险因素激增下绩效考核的要求。一方面，国家治理体系和治理能力现代化要求警察权发展适应新时代需要。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对加快推进社会治理现代化作出一系列重要部署。党的十九大提出，要打造共建共治共享的社会治理格局，不断增强人民安全感。国家治理体系和治理能力现代化要求以社会公平正义为价值追求，以防范化解风险为着力点，增强社会治理的预见性、精准性、高效性，依托科技创新，促进社会治理科学化、精细化、智能化。党的二十大提出要夯实国家安全和社会稳定基层基础，建设更高水平的平安中国，以新安全格局保障新发展格局，将预防犯罪上升到国家治理和国家安全的高度。在此要求下，我国警务改革开始突破以往“条块结合”的地域性、层级性体制，向统合性、主动性、预测性转向。另一方面，社会风险因素激增的外在压力和公安机关内部绩效考核的内在需求下，犯罪预防职权的出现有利于解决我国公安机关的现实困境。当前，我国正处于社会转型的关键时期，社会中肇致风险的因素增加，而我国公安机关基层部门长期警力匮乏，上层部门又难以应对繁杂的一线工作。面临隐蔽、复杂、手段多样的新型犯罪，公安机关的应对手段和警务资源严重不足，疑难案件破案率亟待提高。警察犯罪预防职权的引入，使公安机关可调配更多资源，有效提高办案绩效。

第二，技术革新是推动犯罪预防职权被广泛使用的主要动力。近年来，电子信息技术迅猛发展，这为公安机关犯罪预防职权的使用奠定了基础，技术发展也将成为我国公安机关犯罪预防职权进一步拓展的持续动力。目前，通信技术和警务变革最显著的特点之一即是泛在网导向的通信技术驱动信息外溢，警务调查范围扩大。依托大数据、物联网、区块链、云计算、人工智能等技术工具，公安机关可对犯罪活动进行智能获取、识别、分析、预警、拦截等[13]。公安机关可以据此对风险场域、风险人员、风险关系进行分析，以合理配置警力，挖掘犯罪线索。此外，还可通过警民数据库对接，进行长效数据调取、流式数据处理和历史数据计算。融合导向的大数据与人工智能技术是新时代侦查工作现代化变革的重要力量，信息效能大幅提高。随着泛在网的发展，个人信息将被持续捕获、记录并转换为数据。这些数据被大数据技术和人工智能技术积累、处理并融合出新的数据，个人信息的利用率将爆炸性增长。这些个人信息可帮助警察在各项警务工作获取知识并形成决策，提高决策效率，降低决策风险。

第三，模糊性授权下的立法真空为犯罪预防职权的使用创造了可能。古典自由主义思想下，为避免警察滥权，法律详细规定了警察权力发动和行使要件，且要求警察行为完全符合法律明文规定，要求警察行为“对权利的侵害性越强，授权明确性的要求越高；反之，侵害性越弱，授权明确性要求越低。”[14]门槛理论虽突破了古典自由主义思想对警察权的严格限制，使警察权通过任务概括性条款获得了行动的法律弹性，但警察干预公民基本权利的行为仍受到特别授权条款关于干预范围、条件等的约束。而我国法律体系中，无论是刑事法还是行政法，均未明确规定警察犯罪预防职权的性质、权力启动、行使程序等要件。而实务中，公安机关常依据任意性、侦查性质的法律授权行使犯罪预防职权，使得概括性条款和特别授权条款均具有模糊性。如此模糊的授权方式为犯罪预防职权的使用创造了广泛的法律空间。一些带有强制性、行政性质的手段也混杂其中。如我国公共数据收集，一般是基于治安管理下的行政权限收集，即便将数据运用于刑事侦查阶段，也认为是一种任意性措施[15]。大陆法系国家多将监控类信息收集视为强制侦查行为，须严格满足特别法规定。如1977年《德国联邦与各州统一警察法标准草案》增修了犯罪预防职权的内容，允许警察于具体危险、嫌疑前阶段采取干预措施。但此阶段的信息收集行为须满足“事实上的线索”条件，并仅能对有理由怀疑将会实施犯罪者及其接触者采取措施。而模糊性授权下，我国公安机关可基于预防目的对不特定对象大规模收集个人信息，难免招致批评。

3 警察法中警察犯罪预防职权的规范评析

3.1 形式合法性要件的不足

第一，警察任务概括授权条款授权不足。犯罪预防职权可以《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《警察法》）及相关规章规范性文件作为其授权基础。但就《警察法》而言，其主要以第2条和第6条作为其任务概括条款，对比《德国联邦与各州统一警察法标准草案》与《日本警察法》中关于警察任务的规定，我国《警察法》仅第6条内就有14项规定。但看似十分详尽，作为犯罪预防职权的授权依据却内涵单薄。对比三国警察组织结构，可知我国警察体制相较德国、日本经除权化演进后的警察体制不同，我国警察仍保留有卫生、消防等职权，警察体制更为庞大。这些条款涉及内容庞杂，且第6条既包含权力启动要件，也包含职权范围规定。若认为第6条各项均可作为犯罪预防职权的授权基础，但相关条款外延不够清晰，内涵交叉易发生冲突，则等同授权拥有交通、卫生、消防、户政、出入境事务等相关领域职权的警察，均可为预防不法行使犯罪预防职权而利用各种技术大规模收集个人信息。若认为上述诸多条款不都能授权犯罪预防职权，则只能依据第2条、第6条第1项及第2项相关条款的“预防”二字作为警察犯罪预防职权的授权基础，推导警察犯罪预防的行为方式、目的、职权等内容，如此规定显然过于概括。与德日警察法中概括授权详细规定警察权行使的各法律要件相比，我国《警察法》任务概括条款难以满足犯罪预防职权下各种科技化预防手段的授权需要。

第二，警察法特别授权条款不足。根据法律保留原则，警察必须在任务概括条款和特别授权条款规定下才可对公民采取一定行为。任务概括条款主要规范行政机关内部运作，以抽象性、组织性条款居多；特别授权条款主要规范对外的具有实践性质的行为，常具有干预公民权利的性质。一般的公权力机关不一定需要专门、明确的特别授权条款授权，仅依《中华人民共和国行政强制法》等通用法律法规的授权即可实行一定行为。但警察行为易过度干预公民权利，一般而言，合法的警察行为不仅依据任务概括条款，还须特别授权条款予以规定，保障法律的明确性、度量性、可信赖性，如《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》《中华人民共和国治安管理处罚法》等。就警察的干预性权力而言，并不是以其任务概括条款为依据，而是另外依据特别授权条款的授权才能取得权能[16]。

信息化时代，公安机关顺应电子信息技术发展趋势、回应风险激增下保护社会安全稳定的需要，常直接或间接收集公民个人信息。公安机关利用犯罪预防职权收集公民个人信息主要呈现两个特征，即收集范围的泛化和收集方式的任意化。大数据环境下，有罪、无罪、罪轻信息与案件事实的相关性被冲淡[17]。公安机关收集电子数据的方式缺少具体明确的法律规制，任意性措施与强制性措施的界限模糊。总之，警察可在犯罪预防职权下采取多种手段收集公民个人信息，且这些手段可严重干预公民权利，然而现状是缺少特别授权条款予以明确规定。

3.2 实质合法性要件的不足

第一，警察权启动要件的缺失。传统大陆法系警察法学理论认为，警察启动权力进行行政危害防止或刑事犯罪侦查，必须在存有具体的危险或嫌疑的前提下才被允许，尚未存在危险或嫌疑，不能发动警察权。现代社会风险因素激增，若不允许警察于危险、嫌疑出现前采取必要措施，只允许警察于案事件发生后行动，未免难以保障社会秩序和公民权利。但传统警察法学理论以具体的危害、嫌疑作为警察权发动门槛，防止警察滥权侵犯公民权利。若允许警察于具体危害、嫌疑出现前采取犯罪预防职权，警察只需凭经验推测未来可能有危险或犯罪发生，即可启动警察权，警察法又应如何规范警察权的发动？我国《警察法》并未有效解决该问题，并由此问题衍生出行政执法措施与刑事侦查措施相互渗透的问题。在警察采取犯罪预防的行动时，往往难以确定措施对象是否涉案，若涉案，是关联行政案件还是刑事案件。对此，目前仅《公安机关办理行政案件程序规定》第65条规定，“对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序办理。”根据该条款，初查中公安机关拥有行政执法程序和刑事侦查程序的选择权。但初查前，亦即尚未存在具体危险、嫌疑前，犯罪预防职权又该采取哪种程序尚无法律规定。部分学者认为不仅犯罪预备、犯罪实行阶段的警察行为属于侦查行为，大数据侦查还可拓展到犯罪发生之前[18]。此外，若认为犯罪预防职权中警察仍存在程序选择权，既然尚未存在犯罪嫌疑，警察就可随意采取刑事措施，是否会导致警察权力无限扩张？

第二，受干预人的界定模糊。犯罪预防职权突破了传统警察权启动关于具体危险、嫌疑的门槛要求，这也导致犯罪预防职权中相对人身份难以界定，更难以救济其权利。在具体危险、嫌疑形成前，警察就假定被采取措施对象存在不法可能性，将一般民众当成犯罪嫌疑人对待，则广大民众群体都可能成为被过早干预的对象，进而会动摇无罪推定的司法理念[19]。这些被采取措施的人可能根本未着手犯罪行为，甚至内心尚未形成犯意。警察虽然知道具体犯罪的人数极少，但为了确认具体的犯罪嫌疑人，仍然将广大民众当作采取措施的对象，那么警察犯罪预防职权的行使，无疑是以无辜的大多数人权利无端受到公权力侵犯为代价的。我国《警察法》并未明确限定犯罪预防职权的相对人范围，这种无限范围的权利代价是否可与社会安定、人民美好生活的目标相协调，我国《警察法》亦未有效协调。与传统警察措施不同，犯罪预防职权下的各警察措施，其受干预人的范围未明确界定，故其实施授权需相应法律要件予以补足。

第三，比例原则失调。比例原则滥觞于19世纪德国的警察法学。当时的司法实践中，比例原则是高级行政法院在行政诉讼中审查警察采取的措施是否超出必要限度的重要准则之一[20]。根据比例原则的涵义要求，警察权力的行使必须符合公共利益需要目的，警察权力行使采取的措施必须与结果存在正当性，当多种措施均可达到目的时应采取对权益损害最小的方式。比例原则要求警察手段与行为目的具有一致性、正当性。警察犯罪预防职权的主要目的是预防犯罪，但犯罪预防职权下的各种警察活动多为秘密性的信息调查措施，以便发现或发生危险、犯罪后积极开展压制行为。秘密性的调查行为下，被调查者往往并不知情，不应认为这些调查措施具有直接的震慑和预防目的。此外，实践中仅凭抽象性、经验性、盖然性判断而发启的警察干预性行为，常严重干预如个人信息权、隐私权等公民基本权利。由于缺乏详细的法律要件规定，犯罪预防职权下的警察措施，其手段与目的往往难以达到比例原则的基本要求。

4 警察犯罪预防职权的法律规制路径

4.1 以嫌疑为标准的权力属性界定

犯罪预防职权主要存在于具体危险、嫌疑前的阶段，对传统警察法学、行政法学、刑事诉讼理论均构成冲击。部分学者认为犯罪预防职权仍应归入警察行政执法权中，认为没有具体危险或嫌疑不能仅凭抽象性、经验性、盖然性的判断启动警察权[21]。且犯罪预防职权包含危险的前阶段，该阶段更与刑事法中犯罪嫌疑概念相差甚远。部分学者认为犯罪预防职权属于刑事侦查措施范畴，认为若警察将运用犯罪预防职权收集的个人信息用于将来的刑事追诉，则该类职权在目的上具有了刑事司法权的外观[22]。虽然犯罪预防职权具有行政执法权与刑事侦查权的双重特征，但为了防止权力混用、滥用，仍应通过具体标准划定犯罪预防职权的行为边界。通过我国现行法律体系整体判断，警察犯罪预防职权应属于一种行政执法权。

第一，时间节点和法律授权上，犯罪预防职权应适用行政执法权。根据我国刑事诉讼法的规定，“认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案”。据此可知，“立案是刑事诉讼活动的开始和必经程序。”[23]可见我国刑事诉讼法为侦查程序的开启设置了“有犯罪事实需要追究刑事责任”的门槛。即便在初查阶段，根据《公安机关办理刑事案件程序规定》，也存在“发现案件事实或线索”的门槛。从时间节点上看，犯罪预防职权难以达到此要求，若将犯罪预防职权视作刑事侦查的延伸，有违现行立法本意。此外，根据我国刑事诉讼法的规定，只有立案后的活动才受刑事诉讼法约束。申言之，目前缺少规范犯罪预防职权的刑事诉讼法律依据。且部分犯罪预防职权具有强制性效果，可严重侵犯个人权利，若不将犯罪预防职权纳入行政执法权的范畴，将无法约束公权力。

第二，从警察权的现代化演变来看，将犯罪预防职权视为警察行政执法权符合世界范围内警察法转型潮流。作为不同于传统行政执法权和刑事侦查权的新型警察职权，其权力发动要件“应透过个别权限的立法来形成[3]37”，当然不应适用传统的限权要件，于具体危险、嫌疑形成前就可进行。随着经济犯罪、恐怖主义犯罪、有组织犯罪的兴起，警察任务介入时间提前体现了世界范围内警察权力的扩张趋势。如德国通过《联邦与各州统一警察法标准草案》授权警察为犯罪预防而收集、处理各类信息。通过立法形式将犯罪预防职权剥离并独立于传统警察职权，标志德国警察法开始转型，从古典自由主义思想下要求警察行为消极被动到要求警察行为积极主动应对不确定风险的转变趋势。一方面，该转变符合警察保护国家安全和社会治安秩序及公民合法权益的义务要求。另一方面，该转变出现的原始动力所蕴含的并非为扩张警察职权与减损公民权利的对抗关系，而是秩序、安全保障下警察与公民合作对抗犯罪的需要。

整体而言，应将警察犯罪预防职权视为要比规范一般行政机关的行政法范围更宽的警察行政执法权[24]。

4.2 以嫌疑为标准的行为边界划分

长期以来，我国警察行政权与侦查权相互渗透，时至今日仍未能得到有效解决。警察使用犯罪预防职权则进一步加剧了两者的错位。我国刑事诉讼法已为刑事侦查权的启动设置了具体门槛，因此，应明确以具体嫌疑为界限的犯罪预防职权的权力边界。

第一，明确犯罪预防职权下警察刑事侦查权的行为边界。刑事侦查权的使用须满足具体嫌疑或至少存在犯罪可能性的要求，否则警察权力极易被滥用。警察获取案件线索时，为立案的目的，进一步寻求立案证据而使用犯罪预防职权属于刑事初查范畴，其侦查权力启动受“犯罪可能性”限制；警察刑事立案后，为发现更多犯罪证据或缉捕犯罪嫌疑人而使用大数据工具等行使犯罪预防职权，属于刑事侦查范畴[25]，应以“初始嫌疑”为侦查权的启动门槛。犯罪预防职权不符合刑事初查、侦查阶段对犯罪嫌疑的门槛要求，不应允许侦查机关以预防犯罪、发现犯罪线索的目的，使用刑事侦查手段收集个人信息。

第二，从警种配置上充分授权智慧警务中心行使犯罪预防职权，赋予其基于犯罪预防目的主动收集各种信息的权力。我国已建立多种信息化智慧化的警务平台，包括情报中心、治安防控中心、反诈中心等。利用综合性电子信息技术收集个人信息，这些智慧警务中心可以提前预测不法和预防犯罪。我国现行公安职权主要分属治安行政部门、刑事侦查部门等执法类部门，犯罪预防职权出现前，这类部门主要通过被动性的权力启动方式行使职权。各类智慧警务中心在业务方面或附属两大部门，或仅“通过指引的方式”[26]行使职权为公安各部门提供情报。这意味着这些智慧警务中心行使的主动性犯罪预防职权，实质上仍归属治安行政部门、刑事侦查部门等。然而由于古典自由主义思想对治安行政部门、刑事侦查部门等部门的职权行使存在被动性要求，这些部门并不能充分有效介入犯罪预防阶段的社会治理活动。完全放弃执法部门职权行使的被动性要求，又易使警察职权失去约束。若将其他各警察执法部门的犯罪预防职能划归智慧警务中心，赋予其基于犯罪预防职权进行信息收集的权力，我国警察犯罪预防职权相关警种的空缺空间将得到有效填补。据此，应赋予各类智慧警务中心通过公开或秘密方式进行身份查验和交通工具拦检的权力，使警察可基于预防目的在交通要道、检查站等公共场所收集个人信息；赋予其公共场所设置监视器收集个人信息的权力；赋予其网络跟监的权力等，也应赋予智慧警务中心主动收集探查各类信息的权力，充分发挥公安工作的能动性以达至犯罪预防目的。与此同时，仍应坚持传统公安执法类部门如治安行政部门、刑事侦查部门等部门权力发动的被动性，防止警察公权力恣意干预公民权利。

4.3 犯罪预防职权的授权体系构建

门槛理论下，警察得以援引任务概括条款行使干预性行为。但警察若干预公民基本权利，其行为仍应符合特别授权条款的规定。基于此，应补足《警察法》任务概括条款犯罪预防职权授权的不足，明确限定犯罪预防职权的发动条件、目的、主体等，使犯罪预防职权的法律要件清晰具体。

第一，关于警察犯罪预防职权的规定过于概括且相互冲突。一方面，犯罪嫌疑的侦查权启动门槛不够明确。犯罪嫌疑并非指字面意义的犯罪盖然性，而需存在具体事实依据。对主动发现式侦查权启动标准，我国刑事诉讼法第109条将“犯罪事实”和“犯罪嫌疑人”并行列举，虽具有明确侦查启动条件的作用，但稍显重复累赘。因为通过犯罪嫌疑的内涵剖析可知“犯罪嫌疑人”的确定也需具有具体的事实依据。“犯罪事实”和“犯罪嫌疑人”两者概念内涵应为涵摄关系。我国刑事诉讼法第109条可更改为“公安机关发现犯罪嫌疑……”否则法律文本的重复规定易导致“犯罪嫌疑人”概念出现模糊。立法中使用“犯罪嫌疑”概念，一则仍可阐释侦查权的启动原因，二则可明确实施侦查权的“犯罪嫌疑”门槛，三则彰显了我国绝对主义的侦查法定原则，发现犯罪嫌疑后即立案侦查。另一方面，警察犯罪预防职权的法律授权不够明确。我国《警察法》第2条、第6条可作为警察犯罪预防职权的一般授权条款，但相关规定概括内容较为单薄，难以满足犯罪预防职权的授权需要。正如前文所言从警种上看，犯罪预防职权应划归智慧警务中心，并将任务概括条款予以类型化、具体化，明确规定各警察职权包括犯罪预防职权的权限范围、任务目标等法律要件，防止因授权过于概括导致的权属不清问题。

第二，组织法相关规定难以满足犯罪预防职权下各种技术手段的授权需求。随着犯罪风险增高，我国警察犯罪预防职权适应现代社会科技发展潮流与保障国家安全、社会秩序、公民权利的需要，为警察直接收集公民生物特征、社会身份、行为关联等个人信息赋能。信息化时代警察可运用犯罪预防职权采取多种手段收集到个人信息，警察可以通过物联网、电子监控设备等信息化基础设施记录特定个人信息，也可向网络服务提供商等第三方主体调取公民个人信息。但这些手段相较传统手段介入时间更为提前，措施对象更为广泛，易干预公民基本权利。而我国现行法律体系将警务中各种信息收集调取行为界定为任意侦查措施，仅于刑事侦查领域规定了警察调取措施的职权、行为方式等[27]。至于警察行政领域，我国《警察法》概括授权条款内容过于简略，仅可寻得“预防违法犯罪活动”作为犯罪预防职权的授权基础。一方面，警察犯罪预防职权本不应援引刑事诉讼法律规范。另一方面，我国《警察法》相关具体程序规则等内容缺失，任务概括条款难以满足各种科技化的犯罪预防手段的授权需要，故应制定更为具体、明确的警察任务概括性条款。

4.4 犯罪预防职权的程序规则构建

要为警察犯罪预防职权补足特别授权依据和实质性要件空缺，就应根据犯罪预防职权提前介入的特点，明确措施对象，给予犯罪预防职权以公开的压制效果，并赋予被调查对象相应的救济权利。可根据犯罪预防职权行政执法的权力属性，借鉴《中华人民共和国反洗钱法》《中华人民共和国禁毒法》等法律法规中相关的社会管控制度，实现对不法行为的源头治理、综合治理、依法治理。

实现警察犯罪预防职权合法化，首先应解决以下问题：一是介入时间提前，警察犯罪预防职权不是在具体危险、嫌疑出现后，而是在形成前就采取措施；二是措施对象泛化，针对广泛不特定的对象，而非与危害或嫌疑相关的人；三是以预防危害、犯罪为目的，但多采用不公开方式进行，不具有压制公民行为的作用，目的与手段错位，不符合比例原则；四是信息被收集对象难以参与程序表达意见，权利难以救济，不符合正当程序原则。这些问题的解决无外乎需要在警察提前介入的情况下，明确权力行为对象，给予犯罪预防职权下的警察行为以公开的压制效果，并赋予信息被收集对象相应的救济权利。这就要求完善我国警察行政法中行为法特别授权条款，特别是对各类新兴技术手段收集个人信息行为的特别授权，使犯罪预防中干预公民基本权力的行为也能符合法律保留原则。

具体而言，从职权性质上公安机关可调整智慧警务中心职权，也可于公安机关内部设置专门的行政执法部门，授权该部门通过专门的行政执法程序使用犯罪预防职权，如该部门可基于预防目的，使用技术手段收集个人信息、跟监或进行阵地控制。该部门采取犯罪预防行为前，应通过行政程序指定一定条件，警察仅可就符合条件的公民个人采取秘密性的犯罪预防措施。指定的条件可包括特定行为、特定地域、特定场所等，这些条件须满足与国家、社会重大利益的关联性要求，保障比例原则得以贯彻。而特定的条件划定了社会风险因素的范围，出于社会公益考虑，进入该风险范围的公民个人即被施加一定的行政负担。若公民个人认为该行政负担不具正当性、合法性，则可通过行政诉讼救济权利。如此一来，风险范围内的公民个人也与普通大众区分开来，有效避免警察借助犯罪预防职权侵犯无辜者权利。另外，公开指定风险条件划定风险范围，相比完全的秘密行动更具震慑性，使犯罪预防职权的目的与行为方式具有一致性，更符合比例原则和程序正当的要求。在证据制度上，通过指定后收集的个人信息，经过一定的转化程序，可作为品格证据甚至一般刑事证据使用；而未经合法指定后收集的个人信息，则不能作为刑事裁判的依据。通过犯罪预防职权下警察措施秘密性的退让，警察权发动要件更加具体、明确，措施对象不再泛化，警察行为具有了一定震慑、预防的效果而符合任务目的，被指定者也可通过行政诉讼救济权利。

5 结语

自20世纪50年代至今，日益增高的社会安全风险驱使警察职权发生了彻底性转变。我国警察职权的发展与大陆法系国家警察职权发展潮流一致。为预防将来犯罪的发生，警察必须采取必要措施提前应对，这势必扩充了警察犯罪预防职权。传统警察法学理论认为警察职权仅限保护国家、社会秩序及公民权利免受具体、迫切的危害，但当前警察通过犯罪预防职权不断收集、处理个人信息，突破了传统警察职权的法律限制。警察犯罪预防职权虽然可以为社会秩序和公民权利带来更多安全保障，但也容易因公权力过度扩张而侵犯公民权利。

党的二十大报告将完善维护社会稳定的社会治理体系纳入推进国家安全体系和能力现代化的总体部署中，要求推进国家安全体系和能力现代化，强化社会治安整体防控。这为警察犯罪预防职权提供了理论支持和实践要求。但目前我国警务实践中，警察犯罪预防职权的形式合法性要件和实质合法性要件均不够完善。我国警察法学与相关警察法律体系、刑事诉讼法律体系、警察行政法律体系均应作出相应调整，以满足犯罪预防职权的授权需求。只有清晰界定犯罪预防职权的法律性质，明确各警种的职权分工及行为边界，将概括性的警察授权予以具体化以满足各种技术手段的授权需求，并制定具体的犯罪预防职权的程序规则，才能在我国国家安全体系和能力现代化进程中，使警察维护社会秩序和保障公民权利双重价值重新达致平衡。