刘 姗, 叶 强

(1. 华中科技大学 马克思主义学院, 湖北 武汉 430072; 2. 中南财经政法大学 国家治理学院, 湖北 武汉 430073)

《中华人民共和国家庭教育促进法》(以下简称《家庭教育促进法》)作为一部横跨教育法、儿童法和家庭法领域的法律,在处理父母、未成年子女和国家三者之间的关系上提供了有益探索。它遵循儿童优先原则,将“父母承担对未成年人实施家庭教育的主体责任”①的要求以法律规范的形式确定下来,并科以相应的法律责任。在我国社会主义法律体系中,这还是第一次单独地将“家庭教育责任”在法律文本中呈现出来。在现有的文献中,还较少看到学术界针对“家庭教育责任”展开专门研究[1],特别是对它的实践样态和实现路径进行具体分析。由此可见,这是一个有待发掘的理论问题。

不同于一般的教育责任,家庭教育责任的刚性更弱。这是因为家庭教育责任的核心在于日常养育,即道德教养教育、生活基本技能教育、行为规范养成教育以及温馨家庭氛围的营造等等。一方面,在实践中有关机构对于这些责任的执法监督和司法认定都存在操作技术上的困难;另一方面,在理论上是否应将行政执法监督引入父母的日常养育行为也存在过度干预家庭生活的嫌疑。为此,本文的重心不是父母的日常养育行为,而是父母“不履行或者怠于履行家庭教育责任”等较为严重的违法行为。从目前的司法实践来看,关于家庭教育责任的法律追究大多与父母的离婚(分居)诉讼案件,未成年人违法犯罪案件,以及父母实施遗弃、家庭暴力等违法行为有关。本文正是从这些案件反映的问题出发,探究家庭教育责任落实的法律困境及完善路径。

一、父母履行家庭教育责任面临的法律困境

自从湖南省长沙市天心区人民法院根据《家庭教育促进法》发出全国首份《家庭教育令》以来[2],各地人民法院审判的父母承担家庭教育责任的案件日益增多。如何让父母履行家庭教育责任成为一个颇为棘手的问题。最近发生的“江西某家长不履行抚养监护责任案”更凸显了这一问题的复杂性。在前后两年多的时间里,该案的当事人先后被江西省定南县人民检察院施以督促监护令的司法措施,被定南县公安局处以行政拘留的处罚,被定南县人民法院作出撤销监护人资格的民事制裁和作出拒不执行判决罪的刑事制裁[3]。换言之,在各有关部门穷尽现有法律对该当事人的制裁手段后,其履行家庭教育责任的内容才被确定下来。虽然该案是一个极端案例,但也说明了家庭教育责任落实的难度。究其原因,可能与《家庭教育促进法》自身的规定有关。

1. 家庭教育责任的内容缺乏可操作性

本来,《家庭教育促进法》在立法时就应该将家庭教育责任的内容作为规范重点。但是,其第二章“家庭责任”的规定更多是原则性要求,并不能给父母在实际的育儿实践中提供具体的行为指引,为此父母还需要相应的家庭教育指导大纲或者家庭教育指导手册的指示。问题是,尽管全国妇联联合其他部门在2019年5月修订出台了《全国家庭教育指导大纲(修订)》,并于2022年4月发布了《关于印发〈关于指导推进家庭教育的五年规划(2021—2025 年)〉的通知》,但是这两份文件对于父母而言并没有法律约束力。从立法的角度看,《家庭教育促进法》应该起一个广而告之的效果,即通过一种权威的方式告知父母如何育儿。据此,立法应该通过给家庭教育主管部门设定义务的方式,给每一个父母或者准父母提供一套完整的、科学的、具体的家庭教育指南。

就立法技术而言,虽然在法律正文中写入具体的育儿操作指南不合时宜,但是可以采用“法律正文+附件”的技术方式,将《全国家庭教育指导大纲(修订)》的实质性内容载入《家庭教育促进法》的附件中。在立法学上,立法附件的设置既可以对法律中的内容进行说明方便人们理解,又可以不占用立法篇幅避免结构不协调[4]。在立法实践中,设置附件的做法已经在《刑法》《个人所得税法》《国旗法》《国徽法》等法律中得到大量应用[5]。对于《家庭教育促进法》而言,由于其首要的立法目的就是督促父母履行家庭教育责任,如果在其附件中载明《全国家庭教育指导大纲(修订)》的主要内容可以对父母起到更好的警醒作用。

2. 家校社共育的责任边界尚未划定

20世纪50年代以来,不断发展的家校合作理论为家校社共育提供了理论基础。家校关系研究的代表性人物——约翰·霍普金斯大学的教授乔伊斯·爱泼斯坦(Joyce Epstein)在总结历史上家校关系的三种主要类型——家校的分离责任、家校的共享责任和家校的顺序责任——的基础上,结合自身在美国的实操经历提出了交叠影响域理论[6]。这一理论认为家庭和学校在儿童教育的各个阶段都可能是“重叠”(overlap)的[7]。《家庭教育促进法》顺应家校社共育的趋势规定了“建立健全家庭学校社会协同育人机制”的目标任务(第6条第1款),然而并未严格划定家校社共育的责任边界。如果说学校和社会对未成年人的生长发育和身心健康也有责任,那么如何认定父母在家庭教育中的具体责任或者按份责任?

目前,学术界在这个问题上提出了若干种方案,例如有学者认为应从责任意识到责任行动、家长教育和家长参与这两大方面来厘定中小学家校合作中家长的责任边界[8],但是这些方案仍然缺乏明确的指引。倘若真正要对家校社的责任边界进行划定,应从家校社承担家庭教育责任的性质和来源进行分析。换言之,父母承担的家庭教育责任不同于学校和社会。父母的家庭教育责任的来源是亲子关系的特殊性或者不可替代性,这种责任通过国家立法确认;即便国家立法不存在,这种责任也是存在的。与父母不同,学校和社会承担家庭教育责任是因为国家立法的创制。据此,立法应该对学校和社会承担家庭教育的责任进行明确列举;列举之外的事项,则不在学校和社会的责任范围内。从目前来看,学校和社会的责任主要是提供家庭教育指导。

就此可以认为,父母承担家庭教育责任的范围是无限的,而学校和社会的责任范围是有限的。只有在明确了这样“无限和有限”的关系上,才能让父母更自觉地履行家庭教育责任。《家庭教育促进法》在第二章、第三章和第四章分别列举了家庭、学校和社会的责任,这种尝试清晰化的做法可能适得其反,反而让家校社的责任边界更加模糊。

3. 家庭教育行政执法尚付阙如

一部好的法律应该配备一支专门化的执法队伍,然而颇为遗憾的是《家庭教育促进法》并未规定教育执法。法律这样规定的原因可能在于:家庭教育责任更多与父母的日常养育行为有关,如果立法贸然规定教育执法,可能对家庭生活造成过度干预。问题是家庭教育行政执法针对的并不是父母的日常养育行为,而是父母的严重违法行为。立法只要合理确定家庭教育行政执法的范围就能消除国家权力过度干预家庭的嫌疑。最近媒体曝光的一个案件就彰显了家庭教育行政执法的重要性。“5岁男童被亲生母亲虐待致双腿截肢案”的案件信息显示,虽然当地妇联组织曾经多次介入,但是并没有起到阻止男童母亲继续虐待的效果[9]。而家庭教育行政执法的缺乏和负责《家庭教育促进法》实施的主管部门不明晰有关。

在《家庭教育促进法》的立法过程中,围绕家庭教育事业的主管部门在学术界引发了较多的热议[10]。由于妇联组织在法律性质上属于人民团体,并不能像通常的行政机关那样具有广泛的行政管理权,而且从妇联组织的自身构成看,其并没有设置一支专业化的执法队伍。据此,最终通过的《家庭教育促进法》可能吸收了学术界的建议,在其第6条中规定“教育行政部门、妇女联合会统筹协调社会资源……”。

在教育行政部门、妇女联合会协同推进家庭教育事业发展的过程中,家庭教育行政执法的推进还存在较多痛点。目前,单就教育行政执法而言,尚存在短板,表现在执法专业化程度偏低等多方面[11]。在教育行政执法勉为其难的条件约束下,教育行政部门能投入家庭教育领域的资源就更少了。根据《教育部关于加强教育行政执法工作的意见》(教政法〔2019〕17号)第1部分“明确执法范畴”和《家庭教育促进法》第五章“法律责任”的规定,教育行政执法的范围只是延伸到“查处父母未依法送适龄儿童、少年入学接受义务教育的行为”,并不包括“父母拒绝、怠于履行家庭教育责任的行为”和“父母非法阻碍其他监护人实施家庭教育的行为”。不仅如此,《家庭教育促进法》第五章“法律责任”没有规定教育行政部门对父母的以上两种行为有作出罚款或者行政拘留的权力。如果没有家庭教育行政执法,一旦案件进入公安机关、人民检察院、人民法院,就意味着父母拒绝、怠于履行家庭教育责任的行为后果很严重,这不利于对未成年人的保护。

由于《家庭教育促进法》本身并未创设新的家庭教育责任承担方式,其主要关注点在家庭教育指导的供给。在目前家庭教育资源相对分散的大环境下,需借助合作治理的机理破解以上法律难题。

二、破解父母履行家庭教育责任法律困境的合作机理

从《家庭教育促进法》第五章“法律责任”的规定以及上文的分析看,目前在违法者(父母)和救济(国家机关对未成年人的教育保护)之间并不能建立直接的联系,需引入一个中间变量——多元救济主体之间的合作。合作治理可能是破解父母履行家庭教育责任法律困境的应变之道,而这一合作机理正是蕴含于《家庭教育促进法》之中。

1. 《家庭教育促进法》作为“促进型法”的内在性要求

作为“促进型法”大家庭的一员,《家庭教育促进法》具有促进型立法的一般特点。相对于传统立法,促进型立法不以约束、义务、强制、处罚为主要内容,而将重心放在提倡、权利、鼓励、奖励[12]。促进型立法在目前中央和地方的立法活动中得到了广泛应用,但也遭到了批评。原因在于促进型法是一种体现较强政策性手段运用的法律样式,在法律条文上运用较多的软法条款,对法律主体的权利义务关系并没有明确的设置[13]。即便如此,促进型立法也有较大价值,体现出政府的兜底性责任和公民的义务自愿履行之间的互动。

《家庭教育促进法》第4条第2款规定:“国家和社会为家庭教育提供指导、支持和服务。”这一条款需从法理层面回答以下问题:第一,国家和社会为家庭教育提供指导、支持和服务是否以父母不履行家庭教育责任为前提?第二,国家和社会为家庭教育提供指导、支持和服务是一种针对所有人的普遍化服务还是针对部分群体的特殊服务?第三,国家和社会为家庭教育提供指导、支持和服务是否有一个最低程度的底线要求?第四,国家和社会为家庭教育提供指导、支持和服务是否应遵循一套严格的程序和标准?

就《家庭教育促进法》在立法前的研究而言,人们期待的国家和社会支持是以父母不履行家庭教育责任为前提的,是针对所有人的,是有最低限度要求的,是应该遵循一套严格的程序和标准的。因为只有这样的国家和社会支持才较为符合“促进型法”的内在性要求。然而,从目前的现实来看,不论是从事家庭教育事业管理还是提供家庭教育指导服务,政府方面的力量都较为薄弱和分散,还无法满足家庭教育事业高质量发展的要求。

当前,政府方面和家庭教育事业紧密相关的部门主要是妇儿工委、教育行政部门、民政部门和妇联组织。虽然妇儿工委作为县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构负责家庭教育工作,但作为议事协调机构,它的具体工作由组成单位承担。教育行政部门主要负责的是学校、幼儿园的家庭教育指导工作,民政部门主要负责的是儿童福利与社会救助工作,而妇联组织主要负责的是“维护妇女儿童合法权益,倾听妇女意见,反映妇女诉求”工作[14]。据此,要能实现《家庭教育促进法》规定的“引导全社会注重家庭、家教、家风,增进家庭幸福与社会和谐”的立法目的,各有关部门应该发挥自己的优势,按照《教育部等十三部门关于健全学校家庭社会协同育人机制的意见》(教基〔2022〕7号)的要求进行协同。

2. 家庭教育责任归结的特殊性要求

在《家庭教育促进法》中,家庭教育责任有两种含义:一是作为法律义务的家庭教育责任(见该法第二章);二是作为法律责任的家庭教育责任(见该法第五章),这两种责任的内容是不同的。借鉴某学者研究教育法律责任的观点,可以认为前者是通过规范家庭教育法律关系主体的行为以建立家庭教育法律秩序,后者是通过惩罚、补偿或强制的方式使违法主体承担不利后果,以此消除违法行为对家庭教育法律秩序造成的侵害[15]。从责任认定的角度看,我们应从第二种含义来理解家庭教育责任。在这种意义上,家庭教育责任有着不同于一般的教育责任的特点。

有学者指出,在教育责任的设置中,目前存在着责任虚置和责任分配不当等诸多问题,导致教育责任制度尚不成熟[16]。但是教育责任也不同于一般的法律责任,这是因为教育法律责任背后的教育法律关系具有教育性的特点。也正是如此,在教育惩戒的问题上,司法审查才变得尤其慎重[17]。回到家庭教育责任上,其除了具有教育性的特点外,还具有家庭生活的特点。

在目前的司法实践中,还较少因为家庭教育本身引发的家庭教育责任,更多的是父母不履行抚养义务伴随而来的家庭教育责任问题。如,在“王某遗弃罪一案”中,被告有抚养能力,但多次将新生儿遗弃,上海市长宁区人民法院在对其作出刑事制裁的同时要求其接受家庭教育指导②。在全国首份家庭教育令案中,长沙市天心区人民法院在受理原告胡某与被告陈某的抚养权变更纠纷一案时,发现被告并未积极履行其应尽的监护义务,于是发出了《家庭教育令》[18]。之所以是在其他案件中附带解决家庭教育问题,是因为父母不履行家庭教育责任的行为已经外化成较为严重的后果,或者是对未成年人的身心健康造成了严重影响,或者是未成年人的违法犯罪行为产生了严重后果,但此时对于未成人的保护可能为时已晚。

由于家庭教育责任的归结涉及夫妻关系和亲子关系的修复、未成年人身心健康的归位和法律责任的实现等诸方面的内容,人民法院在日益复杂的家事审判工作中已经无力独自面对。为此,党的十八大以来,完善家事审判多元化纠纷解决机制,积极构建司法、行政和社会力量相结合的新型家事纠纷综合协调解决模式已经成为社会发展趋势[19]。家庭教育责任的归结理应置于家事审判多元化的大背景下,实现多元救济主体的互动。

3. 家庭教育司法审判和行政执法的协同性要求

在最高人民法院2020年5月发布的依法严惩侵害未成年人权益典型案例中, “镇人民政府申请执行义务教育行政处罚决定书案”③深刻揭示了司法审判和教育行政执法的协同性要求。目前,虽然妇联组织没有行政执法权,但和其他多个部门联合发布了协作文件,如和最高人民法院发布了《关于进一步加强合作建立健全妇女儿童权益保护工作机制的通知》(2019年8月16日),和最高人民检察院发布了《关于建立共同推动保护妇女儿童权益工作合作机制的通知》(2019年12月27日),和最高人民检察院、中国关心下一代工作委员会发布了《关于在办理涉未成年人案件中全面开展家庭教育指导工作的意见》(2021年5月31日),等等。2023年1月,教育部和其他十二个部门联合发布了《教育部等十三部门关于健全学校家庭社会协同育人机制的意见》,开创了《家庭教育促进法》配套制度构建的新局面。这些文件的制定表明,深化家庭教育相关部门的协作已经成为共识。

根据《家庭教育促进法》第49条的规定,公安机关、人民检察院、人民法院在办理案件过程中有相应的处置权。这可能在实践中存在两个问题:第一,“在办理案件过程中”表明父母不履行家庭教育责任的行为已经造成了较为严重的后果,那么在父母日常家庭教育的过程中发生的行为该如何处理?第二,该条款没有规定教育行政部门和民政部门等相关部门的行政执法权。例如,就父母不履行抚养义务导致的家庭教育责任不履行问题,民政部门如何履行职责?父母没有实施家庭暴力而是使用了其他不恰当的教育方式履行家庭教育责任时,教育行政部门如何履行职责?此外,从行政法的一般原理出发,妇联组织作为人民团体可以作为法律法规授权的主体成为行政主体[20]而具有行政执法资格,当然前提是妇联组织具备行政执法能力。在当前教育行政执法呈现“综合转向”的大背景下[21],即便不要求教育行政部门、民政部门或者妇联组织进行单独执法,但仍需在教育行政部门的主导下,联合其他部门组建一支教育综合行政执法队伍。

《家庭教育促进法》第48条有关父母承担家庭教育责任的行为只有两种:一种是“拒绝、怠于履行家庭教育责任”,另一种是“非法阻碍其他监护人实施家庭教育”,对于父母其他不恰当的家庭教育行为则并未涉及。这一方面体现了《家庭教育促进法》作为“促进型法”并没有过多干预家庭生活的特点,另一方面可能也反映了某种社会现实,即“不恰当的家庭教育行为”是一个很难判断的问题。对于《家庭教育促进法》而言,其核心问题就是要帮助父母实施恰当的家庭教育行为。如果立法不能解决这个问题,那么家庭教育责任的实现也没有可能。在这方面,《德国刑法》第171条规定“严重违背对未满16岁之人所负监护和教养义务,致使被监护人身心法律受到重大损害,或致使该人进行犯罪或卖淫的,处3年以下自由刑或罚金”[22],就涵盖了与父母的家庭教育有关的各种行为。

在《家庭教育促进法》第48条和第49条的规定下,由于父母应承担家庭教育责任的行为类型较少,导致家庭教育执法缺乏制定法空间。正是缺乏家庭教育行政执法的前端保障,才让大量的案件挤入司法过程。通过司法程序来推动的家庭教育指导是否具有理想效果呢?未必。美国在这方面有着较为丰富的实证研究成果。截至2023年1月,美国有46个州制定了与法院相关的家庭教育项目。由于这些项目都是短期项目,虽然在部分程度上有助于改善父母的家庭教育行为,但是尚缺乏确信的证据表明这些项目能有助于儿童福利的增进[23]。目前国内这方面的实证研究还较为缺乏,类似的项目都比较短,例如《威海市人民检察院 威海市妇女联合会关于联合开展亲职教育工作的实施意见》(2020年7月2日)第8条规定的家庭教育时长是不少于32个小时。在这么短的时间内要达到根本上改善父母的家庭教育行为的效果,可能过于乐观。为此,将司法过程中的强制家庭教育指导前移到父母日常教养过程中的行政执法和家庭教育服务,推动建立家庭教育行政执法和服务过程中的协作就尤为重要。2019年以来,北京市关工委、教育系统关工委在全国率先启动家校社共育咨询室试点建设工作的经验就是例证[24]。

三、父母履行家庭教育责任的合作治理路径

在《家庭教育促进法》出台前,《义务教育法》《民法典》《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《刑法》等法律涉及父母在家庭教育上的民事责任、行政责任和刑事责任。按理,《家庭教育促进法》的出台应该将之前立法中分散的家庭教育责任规范统合起来,形成逻辑严密的规范体系。但从以上分析可知,《家庭教育促进法》的法律文本并未做到这一点。诚然,立法不能过分干预家庭生活和家庭教育,但并不意味着立法不应当通过强有力的方式推动父母积极履行家庭教育责任。在合作治理已经成为破解父母履行家庭教育责任法律困境的思路下,探究父母履行家庭教育责任的合作治理具体化路径是可能且必需的。

1. 家庭教育责任能力评估的合作

目前,国家层面的《家庭教育指导师国家职业技能标准》和各地的《家庭教育服务规范》正在陆续制定中,和这些标准及规范相对应的家庭教育责任能力评估还没有得到应有的重视。如果家庭教育指导师的服务不能转化为父母的家庭教育能力,或者说父母不具有履行家庭教育责任的能力,那么该如何评价家庭教育指导师的贡献?在美国法院提供的各种家庭教育项目的运行中,就遇到这样的问题。有学者发现,由于每个家庭教育项目的目的、内容和策略都不一样,这就很难评价这些项目的实效。为此,他们提出了“公共健康”(public health)的研究视角。这种家庭教育项目的目的意在分析离婚或者分居案件中涉案父母和未成年子女的负面影响。为此,他们设计了一个基于循证的三层模型,即通用性的、选择性的和指示性的(universal, selective and indicated)三层次,且每个层次对应不同的公共健康目标和法律目标。在通用性层次,父母是服务的知情同意者,服务的内容是向父母提供科学的、准确的、及时的最新信息从而调适父母离婚的不利影响。在选择性层次,服务的内容是帮助那些志愿加入的父母培养他们解决亲子关系问题的能力,法律目标是帮助父母解决复杂的法律纠纷。在指示性层次,服务的内容是保护儿童福利,即通过减少父母的暴力行为、长期的夫妻冲突、重复诉讼维持家庭的稳定,从而减少对儿童福利的不利影响,法律目标是关注棘手的法律问题从而减少司法资源的耗用[25]。虽然这种三层模型主要适用于离婚案件中的家庭教育项目,但对于讨论我国的家庭教育责任能力评估建设仍具有积极意义,即在讨论家庭教育责任能力的问题时,应将教育问题与法律问题相结合。

按理,家庭教育责任能力评估的对象应该是全体父母。因为只有这样,才能准确判断每个父母需要接受什么样的家庭教育指导服务。但是囿于人力物力和出于尊重家庭生活的缘故,不论在美国还是我国的具体实践中,家庭教育责任的对象都是有限的。在美国,家庭教育责任评估的对象主要是离婚(分居)父母,而在我国的实践中,家庭教育责任评估的对象主要是涉案未成年人的父母。目前,我国的一些地方已经开展了家庭教育责任能力评估的合作,如浙江省丽水市人民检察院制定的《关于对涉案未成年人的法定监护人开展强制亲职教育实施意见》(丽检会〔2020〕13号)第16条(评估考察)规定:“公安机关、人民检察院、人民法院应当结合家庭教育指导的情况报告,对未成年人的父母或者其他监护人的监护能力进行考核,评估家庭教育指导效果,考核结果将作为是否对未成年人免于行政处罚、不批捕决定、不起诉决定或者宣告缓刑的参考依据。”陕西省汉中市宁强县人民检察院、宁强县妇女联合会联合制定的《关于联合开展涉案未成年人监护人亲职教育工作的实施意见》(2021年11月3日)第13条(评估考察)规定:“人民检察院、妇女联合会应当结合家庭教育指导实际情况,对未成年人的父母或其他监护人的监护能力进行考核,评估家庭教育指导效果。未成年人父母或其他监护人接受亲职教育的效果,可以作为检察机关处理案件的参考。”但是从推动各部门共同参与的精神来看,这些规定仍有待完善。

为此,县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构可以召集教育行政部门、民政部门、公安机关、人民法院、人民检察院、妇联组织、关工委等部门以及高等院校、家庭教育机构、村(居)民委员会等社会力量针对涉案未成年人父母共同研制《家庭教育责任能力评估量表》,在确定教育行政部门作为责任部门的前提下,运用数字技术通过线上采集和线下调查相结合的方式,每年度或者每半年定期收集所在辖区涉案未成年人父母履行家庭教育责任的数据,进而便利有关机关及时提供家庭教育指导服务。

2. 家庭教育指导供给的合作

父母履行家庭教育责任的前提是父母已得到较为充分的家庭教育指导。法理上,《家庭教育促进法》作为促进型法的主要目标就是提供家庭教育指导服务,但实现这个目标不论在立法前还是在立法后都是棘手问题。有学者以全国九省的家庭教育指导服务现状为基础,对比《家庭教育促进法》的具体要求,分析了“实然”与“应然”的差距,发现:(1)父母主体责任意识不强,选择专业渠道解决家庭教育问题的主动性不够;(2)家庭教育指导服务人员数量不足、人才缺口大,尚未建立专业化、规范化的队伍和培养体系;(3)家庭教育指导服务的“最后一公里”尚未彻底打通;(4)政府有关部门在组织领导上有待完善[26]。它一方面说明我国的家庭教育指导服务仍然薄弱,另一方面也说明了部门之间在家庭教育指导服务上的合作仍然有较大的提升空间。

目前,国外的育儿市场逐步朝着科学化的方向发展。自20世纪70年代以来,以提升教养技能为目的的各种课程和项目被开发出来,形成了各种以科学研究为主导或者以政府资助为主导的家庭教育项目(Parent Education Programs)。美国卫生与人类服务部儿童事务局的报告显示:目前在州和地方层面都有不同类型的财政资助项目,以华盛顿州的“父母互助计划项目”(the Parents for Parents program)为例。它是一项以法院的父母参与、辅导和教育计划为基础促进儿童与父母安全及时地团聚的项目。目标是为父母在他们人生最艰难的时候提供信息、支持和希望。最早由华盛顿州皮尔斯县初等法院推出,意在帮助涉案父母在最初72个小时的收容护理听证(Shelter Care Hearing)中提供一个独立性的课程(Dependency 101 Class)。2009年,华盛顿大学的合作团队介入该项目,评估其对儿童的影响。基于华盛顿大学循证实践研究所(University of Washington’s Evidence Based Practice Institute)的研究成果,该项目被认为前景广阔。2015年,华盛顿州立法机关通过“参议院5486议案”(Senate Bill 5486)使该项目载入州法从而成为一个州级项目[27]。2021年,该项目被推广到全州,涵盖三个层次的内容,分别是收容护理扩展(Shelter Care Outreach)、独立性课程(Dependency 101 Class)和持续支持(On-going Support),并由华盛顿州法院行政办公室和华盛顿儿童之家协会提供技术支持。从美国华盛顿州的经验可知,一个适当的家庭教育项目是政府部门、研究机构和社会工作机构通力协作反复实验之后方能确立的。

在国内,围绕家庭教育指导供给的合作也有了初步进展。例如,最高人民检察院与全国妇联、中国关工委联合下发的《关于在办理涉未成年人案件中全面开展家庭教育指导工作的意见》(高检发〔2021〕7号)规定,各级检察机关、妇联、关工委要加强协作配合,充分发挥各自职能作用,建立家庭教育工作联动机制,共同做好家庭教育指导工作。《江苏省教育厅关于加强与改进中小学幼儿园家庭教育指导工作的意见》(苏教基〔2020〕19号)规定,各级教育行政部门应建立中小学、幼儿园家庭教育指导工作机制,推动形成政府主导、部门协作、家长参与、学校组织、社会支持的家庭教育指导工作格局。今后,家庭教育指导供给的合作应该在保障家庭教育指导经费的基础上,朝着合作制度化和规范化的方向发展,抓实家庭教育指导服务的绩效。

3. 家庭教育令裁定执行的合作

自《家庭教育促进法》实施以来,长沙、上海、北京、武汉等多地人民法院在办理民事案件中,河北省威县、云南省红河县、天津和平区等多地人民法院在办理未成年人刑事案件中根据《家庭教育促进法》发出了《家庭教育令》,要求父母接受家庭教育指导。在家庭教育令适用的具体过程中,除了家庭教育令本身的法律问题外,例如家庭教育令适用的法律类型以及家庭教育令的法律格式——目前主要适用于抚养关系纠纷和离婚纠纷等民事案件中,也有涉未成年人违法犯罪案件的[28],还有大量与家庭教育令的执行和实施效果相关的问题。解决好这些问题迫切需要司法机关和教育行政部门、妇联组织等部门联合起来,并充分调动当地的家庭教育社会资源。

从前文的案件分析和相关叙述可知,与家庭教育令的执行和实施效果相关的问题表现为:(1)家庭教育令的威慑性不足,不足以督促父母履行家庭教育责任;(2)家庭教育指导项目的实效性不足,无法从根本上修复婚姻关系和亲子关系;(3)家庭教育令的平权性不足,难以平衡父、母和未成年人三方的需求;(4)家庭教育令的覆盖面不足,难以照顾所有需要的父母和未成年人。这些问题的存在可能导致父母参与家庭教育指导的积极性不高,或者干脆不履行家庭教育令裁定。从美国的司法经验看,经费的缺乏是影响法院的家庭教育项目成为长期项目的最主要原因[29]。在我国,司法机关除了要解决家庭教育经费问题外,更重要的可能是要解决家庭教育指导项目的实效性问题,避免父母因为家庭教育责任履行问题再次涉案或者反复涉案。

在我国的家事审判中,单纯依靠法官并不足以解决家庭教育问题[30]。司法机关在作出家庭教育令裁定的过程中,迫切需要其他机关和部门的参与。这方面,美国印第安纳州约翰逊县的《家庭法法官——律师家庭教育指南》(Johnson County Family Law Bench-Bar Parenting Guidelines)值得参考。该指南建议,法院在家事案件中应重点考虑下列因素:夫妻离婚前后各自的角色以及参与子女家庭教育的情况;监护人对子女的监护或者住所的态度;儿童的心智对其被监护或者居住的影响;儿童与父母,以及其他从儿童最大利益原则出发与对其影响最大的人的互动关系;儿童在家庭、学校和社区中的适应情况;父母之间交流、合作和处理父母责任的能力;子女的学校活动安排;父母的工作安排;父母的居住地和工作地的情况;子女就读学校的情况;父母是否有违法犯罪记录的情况;父母是否有过虐待子女的情况;父母是否曾经与有过虐待子女的他人同居的情况;等等。这提示我们,要加强家庭教育行政执法过程中日常数据的获取,而这在我国当下又是一个短板。

为此,《家庭教育促进法》实施后督促父母落实家庭教育责任应以家庭教育令裁定的执行为契机,建立司法机关与公安机关、教育行政部门、民政部门、妇联组织、关工委等部门的协作机制,依照循证研究的理路,在家庭教育信息收集、共享和分析,家庭教育指导项目研制、家庭教育责任能力评估、婚姻关系和亲子关系修复、家庭教育惩戒和制裁等事项上通力合作,保障未成年人健康成长。

注 释：

① 为了讨论便利的需要,本文暂不讨论父母以外的监护人,因为《家庭教育促进法》出台的初衷就是加强父母的家庭教育责任。

② 上海市长宁区人民法院(2018)沪0105刑初1175号(刑事判决书)。

③ 青海省化隆回族自治县人民法院(2019)青0224行审9号(行政裁定书)。