● 王 迈

中国共产党成立后，逐步建立起一支强大的人民武装力量。为扩大部队、巩固部队、加强军民团结以及提高部队战斗力，中共制定了一系列安置措施及政策，对复员军人、退伍军人进行精神上和物质上的优待。1927至1949 年，中国共产党的政权在不稳定的社会环境中生存和发展，退役军人的安置制度在战争状态下不断完善。退役军人安置工作大致经历了萌芽阶段（1927—1937）、发展阶段 （1937—1945） 和强化阶段 （1945—1949），在具体实践中形成退役军人安置体系的基本框架，不仅为我国建立科学合理的编制体制、提高军队质量打下基础，还为中国特色退役军人安置制度的形成提供经验。

萌芽阶段：红军时期退役军人安置工作

第二次国内革命战争时期，红军的历史就是一部反“围剿”的历史。要想取得斗争的不断胜利，需要不断地扩充红军队伍，解决红军的安置问题就是解决红军战士的后顾之忧，才能更好地扩充红军队伍，各苏维埃政府在扩大红军队伍的过程中将退伍红军的安置待遇问题作为重大主张与决策。

1924 年，中共发布第四次对于时局的主张，向国民政府及国民会议提出“失业入伍的兵士们所受压迫与困苦，与其他一切平民等……应改良现役兵士之生活及教育；兵士退伍，须给以土地及农具或他种确实可靠的生活”的要求（中共中央党校党史教研室：《中共党史参考资料》），这是中共安置军人思想的初次提出，该安置思想一经确立，即伴随着中共各项工作的始终。1927 年4 月，在土地委员会第五次扩大会议上，陈独秀提出“无土地之革命兵士，退伍时，必须给以土地”的土地分配意见（中国革命博物馆，湖南省博物馆：《湖南农民运动资料选编》）。同年5 月，颁发的《土地委员会决议案》第五章规定了革命军人的土地保障条件的决议：

1.革命军人因从事于革命战争，不能耕种土地，政府对于革命军人现有土地，应予以特别保障。

2.革命军人现有土地应由省政府、省党部、省农民协会组织登记局登记之。经登记后之土地，政府应予以切实之保障。

3.革命军人之无土地者，于革命战争终了时，由政府给以土地，资其耕作。

中共还将军人安置思想落实到政治宣传与政治纲领中。1928 年8 月11 日发布的《中央通告第六十二号——目前党的根本策略与政治宣传鼓动》提到，要以“发清兵士欠饷，抚恤救济死伤兵士之家属；退伍兵回到农村中去分配土地”为政治上的中心口号（中共中央宣传部办公厅，中央档案馆编研部：《中国共产党宣传工作文献选编（1915—1937）》）。1929 年1 月，朱德、毛泽东自井冈山向赣南闽西进军途中发出《红军第四军司令部布告》，宣传“军队待遇，亟须改定，发给田地，士兵有份。敌方官兵，准其投顺，以前行为，可以不问”的军人安置思想（中共中央文献研究室：《毛泽东文集》）。

随着各苏区的建立，各地区苏维埃政府在实施安置工作过程中先后颁发有关优待退役红军军人的文件，推动退役军人安置工作与安置制度的进一步开展与深化。1929 年10月，湘鄂赣边革命委员会颁布的革命纲领提出，“没收一切地主阶级的土地财产，没收的土地归当地苏维埃政府处理，分配给无地或少地的农民及退伍的红军士兵使用”（湖南省档案馆等：《湘鄂赣革命根据地文献资料》）。1929 年12 月，中国红军第七军政治部在出版的《土地革命》一书中指出，“士兵是工农的化身，他为了破产失业而来当兵，老弱退伍仍要回到田间或工厂，但地主资本家不打倒，士兵回家不能生活，必要土地革命成功，保障退伍士兵的生活——有田耕，有工做，有衣食——士兵才有出路……”（陆仰渊等：《左右江革命根据地资料选辑》）。1930 年2月，中国红军第八军发布政治纲领，表明“官兵待遇一律平等；优待俘虏的敌军士兵，退伍兵士应分给土地耕种；在军士兵亦分配土地给其家属”。1931 年8 月，中共鄂东南特委第一次执委扩大会通过的《中共鄂东南特委目前工作计划决议案》中指出，要“将没收的一切土地，分配给雇农、苦力、贫农、工人家属及失业工人、红军官兵与残废兵……红军是工农革命的先锋队伍，无论是本地或他地的退伍士兵均须分得土地”（湖南省档案馆等：《湘鄂赣革命根据地文献资料》），但由于红军军队规模尚小，军人安置工作未能大规模开展。这些优待退伍士兵及分发土地的政策与措施对红军队伍的扩充起到很大作用，在民间流传着这样的歌谣：“当兵就要当红军，背起枪炮打敌人；不分官兵都一样，没有人来压迫人；当兵就要当红军，退伍下来不愁贫；会做工的有工作，会耕田的有田耕……”（湘鄂赣革命根据地文献资料编选组：《湘鄂赣革命根据地回忆录》）

随着各苏区的巩固与发展，1931 年，中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会召开，总结了各苏区的军人安置工作经验与教训，制定和通过了《中国工农红军优待条例》（以下简称《条例》），进一步推动军人安置工作的开展。《条例》中规定了退伍红军的安置待遇：

第三条，红军中退伍士兵不能服务，准给长假的，准由红军公田内分配他耕种，如有在苏区安家的，其家属仍分得土地。

第十三条，在红军服务五年以上年龄满四十五岁者，可退职修养，国家补助其终身生活，本人不愿退伍继续服务者，应得特别优待。

第十四条，国家设立残废院，凡因战争或在红军服务中而残废者入院修养，一切生活费用由国家供给，不愿居残废院者，按年给终身优恤费，由各县苏维埃政府按当地生活情形而定，但现在每年至少五十元大洋。

（江西省档案馆，中共江西省委党校党史教研室：《中央革命根据地史料选编》）

《条例》虽然对退伍红军军人的优待在政策和文件上有所体现，但在具体落实上仍存在不足。1932 年5 月，《江西省工农兵苏维埃第一次代表大会对扩大红军的决议》提到，“各地对正式退伍及残废红军军人未加以特别注意……由于当地政府不懂得去教育及分配以适当工作”。针对此种现象，该决议指出要立即“动员群众施行优待红军条律，不断地对工作加以检查，不能实行或困难的，地方应向上级报告，做进一步的解决……对残废退伍的红军同志地方政府要特别优待，能工作者分配工作，并经常不断地教育，如发现不好行为，须加以说服纠正”。

陕甘宁边区一经建立，便积极借鉴各苏区军人安置经验，落实《条例》精神。1932年8 月，中共中央给陕西省委的指示信中强调，“红军士兵必须分配给土地，按照《中国工农红军优待条例》，给予特别待遇，绝不能借口特殊情形而忽略这一真正改造的实施”，确保《条例》的落实。1935 年8 月，陕北省苏维埃政府发布《关于扩红工作的通令》，再次提到要“提高红军战士的社会地位……广泛地宣传《中国工农优待红军条例》，使每一条（件）都彻底实行”，纠正过去对于红军号召怠工、不实行《条例》、负责人优待自己亲戚朋友而不顾一般红军战士的错误。同年10月，中央红军到达陕北，11 月，中华苏维埃共和国中央执行委员会在陕甘晋苏区设立中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处（以下简称“西北办事处”）。西北办事处接替中央内务部职权，直接领导西北内务工作，规定“各省县市设内务部长一人，区设内务科长一人，乡设优红委员、内务委员各一人”（胡民新，李忠全，阎树声，等：《陕甘宁边区民政工作史》）。

红军时期的退役军人安置工作在十分艰苦的条件下进行，各苏区贯彻执行有关规定，对中国工农红军的建设起到重要作用，但受到各种条件的限制，尚未形成系统的政策规范。

发展阶段：抗战时期退役军人安置工作

抗日战争全面爆发后，中共中央召开的洛川会议通过了《抗日救国十大纲领》，明确提出提高抗日军人待遇的主张，各抗日根据地依据此纲领先后制定相关条例与政策。1937 年12 月，陕甘宁边区政府颁布《抗日军人优待条例》，具体规定抗日军人的退役要求、待遇标准以及伤残士兵的安置措施：

第四条，抗日军人服务五年以上，年满四十五岁者可退职修养，公家补助其终身生活，本人不愿退伍，愿继续服务者，应得特殊优待，由民政厅发给特别优待证书。

第八条，抗日军人因战争受伤残废得入残废院修养，一切生活费用由国家供给，不愿居残废院者由政府按年给终身抚恤费，其详细办法由特区政府民政厅以命令定之。（陕西省档案，陕西省社会科学院：《陕甘宁边区政府文件选编》）

该条例的颁布，为陕甘宁边区开展退役军人安置工作提供了政策依据，但由于条例第八条的实施存在问题，造成200 余名来自延长、延川、宜川的伤病员要求去延安“请愿”事件的发生。毛泽东指示，“一定要力改过去错误方针”，并要求将“残废院”这种对伤员人格不尊重的名称改为“荣誉军人教导院”（《何长工传》编写组：《何长工传》）。为弥补政策上的缺陷与不足，1940 年，陕甘宁边区政府颁布《抚恤暂行办法》，该办法详细规定了抗日军人的服务期限、安置标准与伤残军人的残废标准与补助额度。抗日将士“服务五年以上，年满四十岁者（后方工作人员八年以上），由该主管部属首长填具详细证明表，转所属优待抚恤委员会发给抗日战士年老优待书，在职者每年发给优待金十元，退伍者每年发给优待金五元”，并将残废标准划为四等，分别每年发给三十元、二十元、十二元、十元优待金，且规定“持有优待证之年老战士、荣誉将士退伍，而家在边区以外者，除给路费外，还须给予相当优待费”。（陕西省档案，陕西省社会科学院：《陕甘宁边区政府文件选编》）

1941 年11 月，李鼎铭等人在陕甘宁边区第二届参议会上提出精兵简政的议案，认为要“在财政经济力量范围内和不妨碍抗战力量条件下，对于军事应实行精兵主义加强战斗力……避免老弱残废滥竽充数等现象”，开展大规模的精兵简政（《陕甘宁边区政权建设》编辑组：《陕甘宁边区的精兵简政》）。为妥善安置老弱伤残兵士，1942 年，陕甘宁边区政府发布《抗日军人退伍条例（草案）》，该条例的颁布标志着抗战时期的退役军人安置工作进入全面发展的阶段，其明确提出退伍对象、条件、方法以及待遇等问题；强调退伍对象“系指现在或曾经直接参加抗日武装部队之将士，因于战争中致成残废或年老力衰不能继续工作，请政府登记退伍者”，且必须要满足“身体残废不能工作者、身患慢性病不能参加工作者以及年满45 岁以上，精力衰弱，不能继续工作者”三项条件其中之一才准退伍。该条例所规定的退伍对象与退伍条件多次强调，必须是因各类因素造成“不能继续工作”的现役军人才能退伍。为避免“过去无原则的发给退伍证，如非抗日军人及意识落后不愿工作者，皆一律准其退伍和给予退伍证，以致弊端丛生，各地政府困难处理”等状况，慎重处理退伍军人问题，“必须通过团级和县级以上之主要负责人批准”才能发给退伍证。此外，该条例将安置对象分为四类，依规明确落实退伍军人的安置：“家住边区者，由主办机关（指抚恤委员会或抚委会委托之分区专员公署）发给路费并介绍回家，自谋生计”“家住边区外，有劳动（力）者，由地方政府安置农村生产”“有技能或愿学职业者，由地方政府设法介绍职业”“无家可归之重残废稍能谋生者，由地方政府适当安置”（中共陕西省委党校：《陕甘宁边区民政工作资料选编》）。陕甘宁边区政府已注意到退伍军人的安置问题不能以“发钱走人”的方式简单处理，在退役军人安置制度的演进中迈出重要的一步。

为使退役军人安置制度更加具体化，陕甘宁边区政府又发布了《抗日军人退伍及安置暂行办法》。该办法划定退役军人安置区域为“陇东分区之华池、曲子；关中分区之新宁、淳耀；三边分区之吴旗、定边；延安分区之甘泉、安塞、志丹等县”，并“限定每人3 至5 垧”进行土地分配。对于家住边区外的贫苦退伍军人，所需的“住址、耕牛、农具、籽种等，由地方政府发动群众适当调济与互助之”，此外，每人还发放6 斗细粮，按5 个月分发，每月发1 斗2 升。有劳动力者“由地方政府安置农村生产”，劳动力不足谋生者“由退伍军人自由合作，或与群众换工调济”，愿意经商者“每人除发给资本500 元至1000元外，并发给1 月粮食，但二者不能超出6 斗粮之范围”，愿以揽工为生者“由地方政府帮助介绍，如替群众放牛、放羊、打柴、打盐及其他轻劳动等”，有技能或愿学职业者“由地方政府设法介绍入工厂生产，或入商店当学徒等”，愿意参加集体生产者“由主管机关安置于生产部门工作（如南泥湾农村及同性质之手工业工厂等）”。除此之外，“退伍军人得免除3 年内之地方一切义务负担”，务农者3 年后可纳公粮，经商者可纳商业税。该办法较之《抗日军人退伍条例（草案）》更详细，可以调济劳动力，解决劳动力不足的退伍军人的困难，但解决退伍军人的住房、耕牛等生活生产必需品的财政开支巨大，在实施过程中经济支持不足（中共陕西省委党校：《陕甘宁边区民政工作资料选编》）。

为解决上述问题，1943 年春，陕甘宁边区政府民政厅颁布《陕甘宁边区退伍与退职人员处理办法》，进一步优化退伍军人的限制条件以及安置的具体处理办法。该办法更加细致地规定退伍的对象为“直接参加抗日武装部队（如正规军，游击队，后方警备、保安、警卫等部队）之战士或前后方军事机关之工作人员，因不能继续工作而退伍者”，且将退伍人员的安置办法以有无劳动力作为划分依据。对于有劳动力却家境贫困者，“当地政府补助其三月至五月粮食与发动群众调剂生产资料”；边区内外均无家可归者，“由政府划定屯垦区或设各种手工业作坊，采取集体合作性之生产方式，进行生产。参加集体农业生产者，由政府派员协助领导屯垦事务，并补助每人六个月食粮与边币2000 元作为解决住屋、耕牛农具、种子、用具等资金。参加各种手工业生产者，由政府补助四个月食粮与边币3000 元，作为解决工坊、生产工具、原料等资金，并派专人教导与管理”，不愿集体生产者，“由政府发给二月米金，安置指定地区，听其自谋生计”。对于无劳动力家住边区且有经济基础者（中农以上），“介绍回家，生活费用由家中负责，但其义务负担由当地政府酌量减免”；经济困难者（贫雇佃农等），“介绍回家，生活费用由当地政府动员群众代耕解决”；边区内外均无家可归者，“由政府设法安置，生活费用政府负责供给（须加以限制）”。

此外，该办法还改良了退伍军人的优待办法。凡退伍军人“不论经营工农商业，均得酌情减免其本人劳役与纳税之义务负担”，将《抗日军人退伍及安置暂行办法》中的“退伍军人得免除三年内之地方一切义务负担”改为“参加工作在一年以上者，免除义务负担一年；参加工作在三年以上者，免除义务负担二年；参加工作在五年以上者，免除义务负担三年；凡因作战致成残废，或因公积劳成疾而丧失劳动力者，不论其参加工作历史长短与经营何业，均一律免除义务负担五年，在五年后，依据其营业发展情形酌量减免之”，对退伍军人优待标准进行细分，避免“一刀切”的情况发生，同时缩减财政支出（中国财政科学研究院：《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》）。

同时期的其他抗日民主根据地也制定退役军人安置政策。1942 年5 月，晋冀鲁豫边区政府颁布《关于荣誉军人之供给及退役军人退伍军人管理问题的决定》，同年12 月发布《冀南行署 冀南军区关于安置退伍荣誉军人补充办法的通令》，两份文件的内容和陕甘宁边区政府所颁布的退役军人安置条例大致相同。

陕甘宁边区作为中共中央和中共中央军委驻地，在整个抗战期间承担了八路军大部分重伤病员的医疗任务，安置退伍残废军人1.5 万余人，优待抗日军人家属8 万余人（军事科学院军事历史研究部：《中国抗日战争史》），为抗日战争的胜利稳固了后方基础，成为抗日民主模范根据地。

强化阶段：解放战争时期退役军人安置工作

抗战胜利后，国共两党签署停战协定，重庆政治协商会议通过了《关于军队整编及统编中共部队为国军之基本方案》，规定“本协定公布十二个月内，政府应将九十师以外各部队复员，中共应将十八师以外之各部队复员，复员应立即开始，并大致每月裁撤总复员人数十二分之一”（张治中：《张治中回忆录》）。中共认为“中国和平建设阶段业已开始，各解放区政府即努力进行军政人员之复员工作”（历史文献社：《整军复员文献》）。此后，中共积极推进整军复员工作，各边区政府纷纷响应，先后颁布各地的整军复员条例。

1946 年3 月，晋察冀边区行政委员会颁布《晋察冀边区复员条例》，该条例规定“凡复员军人均由本会或其所属省政府、行署、专署分别等次发给生产补助费，县区村政府须积极帮助复员人员组织生产、建立家务，使复员人员成为和平民主建设的模范公民”，还规定“为减除复员还乡行路之困难，专署以上各级政府须负责组织招待站……凡复员人员还乡时，专区村政府须组织欢迎会，以慰抗日有功人员及其家属”。同月还颁布了《晋察冀边区复员人员费用发给办法》，该办法规定“不论军人与地方人员均以本办法之规定发给生产补助费及路费、衣服、鞋子，病弱残疾人员车马费”，其生产补助费标准分为四等，即抗战前入伍参加工作者为第一等；自1937 年7 月7 日至1941 年年底入伍或参加工作者为第二等；自1942 年至1945 年8 月侵华日军投降前入伍或参加工作者为第三等；自1945 年8 月侵华日军投降后入伍或参加工作者为第四等，各等级按照复员人员的抗战历史、工作地位、家庭经济状况、年龄大小、体格强弱等条件分别给予生产补助费（小米）不等。

1946 年4 月，山东军区发布《中共华东中央局 山东省政府 山东军区为复员告全体党政军民书》，指出：为贯彻实现《关于军队整编及统编中共部队为国军之基本方案》，以适应和平民主建设的新阶段，作出“在全省范围内，开始进行大规模的复员工作，并在第一期达到复员十万人”的决定，并颁布《山东省政府 山东军区复员工作条例》与《复员委员会之组织及工作细则》（山东省档案馆，山东社会科学院历史研究所：《山东革命历史档案资料选编》），明确了复员步骤，提出“复员计划，包括企业化精简、转业、改业等，交上级复委综合研究作出全盘计划”，在有了相当准备之后才开始全面动员实施复员，并充分说明复员军人的应尽义务，即“应以革命军人之荣誉，为国家各种建设事业积极服务到底”，除恪守民主法令外，复员军人在“国家遭受任何严重危害时，除老弱残疾退伍者外，应立即响应民主政府的号召归队服役”。复员步骤与复员军人义务的提出，进一步完善了军人退役安置制度。

同年4 月23 日，陕甘宁边区政府通过《陕甘宁边区复员方案》，该方案回答了“为什么要复员？如何进行复员？复员人员如何处理？”等问题。边区政府认为复员工作的开展“一方面，就可以增加农村劳动力……另一方面，就可以减少脱离生产人员，从而就可以积蓄财力，减轻人民负担，以便人民获得休养生息的机会，发展经济与文化建设事业”，并指出此次“复员必须保证复员人员百分之百的就业”。边区政府拟定复员计划，于6 月1 日前“裁减现有脱离生产人员总额的三分之一”，陕甘宁边区政府系统与地方部队的脱离生产人员总额共计35000 人，拟复员11600 人。其中边区各地保安团、保卫团及警卫队共20000 人，拟复员6600 人，占原额的33%；政府系统共15000 人，拟复员5000 人，占原数超33%。在复员人员的待遇上，“按革命经历与功绩，身体强弱，家庭经济状况，复员地区之不同，发给七斗至十三斗小米的生产补助金，按路途远近发给足够的路费”（甘肃省社会科学院历史研究室：《陕甘宁革命根据地史料选辑》）。5 月，晋绥边区政府颁布《晋绥边区抗日军人及抗日工作人员复员条例》《复员人员物质待遇办法》等文件，其内容与上述陕甘宁边区政府所颁布文件大致相同。

6 月，国民政府悍然撕毁停战协定，全面内战爆发。此时各边区政府正在进行复员工作，大部分地方或军区已经完成复员任务的三分之一左右，有的甚至更多。如陕甘宁边区政府计划复员16000 余人，已正式复员5600 余人，完成复员任务的35%；晋察冀军区总兵力由257271 人（不含冀热辽军区机关及直属部队）减少到207774 人，规模压缩了19.2%，特别是能担负机动作战任务的野战军由116895 人锐减到51650 人，规模压缩了55.8%（李华：《抗日战争胜利后晋察冀军区的整军复员》）。由于战争影响，各解放区的军队复员工作被迫停止，人民军队重新回归扩张状态。

自1927 年人民军队成立至1949 年中华人民共和国成立，人民军队的退役安置制度在战争状态下不断完善，尽管受战争影响较大，但在具体实践中形成了退役军人安置体系的基本框架，确立了退伍安置的基本原则、工作流程与较为具体的安置办法，形成了比较系统的退役军人安置政策制度，为中华人民共和国成立后的退役军人安置制度体系的建立奠定基础，并留下许多宝贵经验。文