乡村教师资源配置的底层逻辑、管理困境及其破解

2024-01-15崔民日侯佛钢

教学与管理(理论版) 2024年1期

崔民日侯佛钢

摘要人力资源合理配置不仅是化解资源稀缺性与需求无限性之间矛盾的有效途径，也是建设高质量教育发展体系的重要保障。人力资源合理配置涉及事、岗、人三个要素，存在着“依事设岗，以岗选人、人适其岗，用人治事、以事成人”的底层逻辑。然而，当前人力资源管理部门在教师资源配置管理实践中未完全理顺“事、岗、人”之间的基本逻辑关系，陷入岗位分类粗放，“事”与“岗”未实现相互映射，“因岗定编”与“依编定岗”的因果关系倒置，乡村教师资源区域性整体供给与学校具体需求相脱节等配置管理困境，乡村教师资源浪费、错配、低效等问题依然突出。为此，应遵循人力资源配置底层逻辑，因事设岗，构建精细化的专业技术岗位体系；按岗配人，基于学校岗位体系分类分步改革编制制度；技术更迭，探索信息技术支撑的区域教师资源配置机制。

关键词乡村学校；教师资源配置；教育高质量发展

乡村学校教师“数量不足、结构不合理、素质不高”等教师资源配置不合理是制约乡村教育高质量发展的重要因素。事实上，乡村教师资源配置符合一般人力资源配置的基本规律，实质是人与岗位的配置，离不开对设置多少个岗位、设置何种岗位，配备多少个人、配备什么样的人等问题的研究。因此，合理配置乡村教师资源需要遵循人力资源配置基本规律，探究乡村教师资源配置的底层逻辑，破除编制管理改革路径依赖困境，并在此基础上提出有效化解乡村教师资源配置不合理问题的措施。

一、乡村教师资源配置的底层逻辑

關于人力资源配置概念，学者们从不同的学科视角、立足不同的侧重点提出了各自的观点。概括而言，主要包括“过程说”“结果说”“结合说”三类概念[1，2]。通过进一步分析这三类概念，发现它们之间存在着一定的共性，即不管是人力资源配置活动过程，还是人力资源配置结果，都不同程度地关涉到事、岗、人这三个基本要素及其之间的关系。它们之间的关系可以归纳为“事-岗”“事-人”以及“岗-人”三对关系，这三对关系构成了一个完整的回路，并相互作用、相互影响，形成了“依事设岗，以岗选人、人适其岗，用人治事、以事成人”的人力资源配置管理的底层逻辑（如图1）[3]。

1.依事设岗：“事-岗”之间相互映射

人力资源配置分析中的“事”是指社会劳动过程中的工作对象或任务[4]。虽然不同领域中组织目标、功能不尽相同，所对应的具体工作对象或任务也各有差异，但从本质上来看，这些不同的工作对象或任务最初都是未经归类的或未结构化的具体工作内容，共同服务于组织目标和功能。“事”是组织为实现目标而进行的具体工作内容的集合，“岗位”则是对相似或相同的具体工作任务的结构化分类，是对不同“事”的具体承载和有序安排。按照工作的性质、难易程度以及责任大小，岗位包括横向上的岗位类别和纵向上的岗位等级。不同的“事”对应不同的岗位类别，同一“事”又具有不同的岗位等级，其中岗位类别由岗位序列、岗位类别、岗位系列和具体岗位四个层次构成。因此，“事”与“岗”是相互映射的关系。这种映射关系要求人力资源配置管理部门在配置管理过程中依事设岗，而非因人设岗。

学校中的“事”是指一切与学生培养活动有关的具体工作对象或工作任务。按照工作任务的相似性或相同性，学校中的“事”可以划分为三大类，即教学育人类、教育行政管理类和服务保障类。学校中的“岗位”是指工作性质、工作内容、工作难易程度相似或一致的“事”被结构化后的一系列职位或职务。横向上的教学育人类、教育行政管理类和服务保障类工作任务所对应的岗位序列是专业技术岗序、管理岗序和工勤技能岗序，其中教学育人类中的学科教学工作任务对应着相应的学科岗系，学科教学辅助工作任务与教学辅助岗系相对应；纵向上教学育人类工作任务的难易程度和责任大小也有所差异，工作任务难度越大、责任越大，同一项教学育人类工作任务所承载的岗位等级也应越高，反之，则越低。

2.以岗选人，人适其岗：“岗-人”之间相互匹配

张洪满认为岗位具有三个特征，即岗位是客观的，岗位设置的原则是因事设岗而非因人设岗，任何一个岗位都需要合适的人担任[5]。倘若岗位的设置是科学合理的，那么依据岗位职责要求进行配置的人才也一定是匹配的。岗位相对于个人而言，是相对固定的，以岗选人需要建立职位素质能力指标体系，并根据岗位对人员素质能力的要求遴选或调配具有相应知识、技术和能力的人员；同时，人员要按照岗位变化要求，不断地提高胜任职位的能力水平，始终保证人员与岗位关系的一致性，实现岗位要求与人员能力的匹配[6]。学校中学科岗系进一步细化为语文教学岗、数学教学岗、英语教学岗、科学教学岗等与学科任务相应的岗位系列，每一个学科岗位系列包含了若干个具体的岗位。上述这些岗位一旦确定，学校就需要建立职位素质能力指标体系，根据岗位对人员素质能力的要求遴选或调配具有相应知识、技术和能力的教职员工；同时，教职员工也要随着岗位要求的变化，不断地提高教育教学、行政管理或服务的能力水平，从而实现教职员工能力与岗位要求的动态匹配。

3.用人治事，以事成人：“人-事”之间相互促动

人力资源管理学中把“人”看作是在社会劳动过程中，以业缘关系为纽带连接起来的管理者与被管理者的物质承担者，而管理者与被管理者的关系又是以职业或生产岗位为主要内容的雇佣关系[7]。乡村教师资源配置中的“人”指的是与学校签订了聘用合同的，被聘用在相应岗位上并从事相应工作任务的教职员工。在组织运行中，“事”和“人”相互统一，并在动态关系中相互促动。这种促动关系主要表现为用人治事和以事成人两个方面。用人治事，是指事由人来做。在现实社会生活中，人需要具备做事的态度、情感和能力，需要投入一定的时间和精力，并努力达成岗位以及组织所要求的成绩和结果，既通过做事完成组织任务，又通过做事重塑自身存在。以事成人，是指通过做事来成就人，并赋予人以多重存在规定。做事构成了人的意义的生成之源，人在做事中形成了多样的社会关系；事的展开，既基于人与人之间的相互交往，又使人的社会关系获得现实的品格[8]。

在乡村教师资源配置实践活动中，用人治事，要求人力资源管理者做到依事设岗，使教师和岗位相互匹配，唯有如此，学校中的工作任务和工作目标才能够得以完成。与此同时，工作任务和组织目标达成的结果又能够促进教师的专业发展和提升教师的生命自觉，实现“以事成人”。

二、乡村教师资源配置的管理困境

1.“事”与“岗”未实现相互映射

当前，义务教育学校岗位管理制度中对学校岗位类别结构划分过于粗放，导致义务教育学校在划分岗位類别结构时，更多地考虑了不同于行政管理和后勤服务等工作性质、工作任务的专业技术岗位类别的划分，对教学育人类岗位类别内部的不同学科性质的差异性考虑不足，对于专业技术岗位类别之下从事于不同学科教学任务的“岗系”以及每个教师岗系的工作性质、内容、要求等缺乏详细具体的分析，这直接影响乡村学校各类岗位设置数量和结构比例的科学划定。与此同时，岗位设置总量应在岗位的类别、序列、系列、工作任务量、职责和人员分工的基础上确定，但在实际岗位总量核定中，各地人力资源管理部门却根据中小学编制标准而非学校实际教育教学工作任务需要来核算学校岗位总量。学校编制按照师生比计算，学生数量或班级规模被看做为学校之“事”（工作任务），但事实上，学生数量或班级规模只是学校之“事”的对象而不是内容或仅是学校之“事”的一部分。教师资源配置管理部门未能完全做到依事设岗，“事”与“岗”也未完全实现相互映射，乡村学校各类岗位设置数量和比例失调，学校中的岗位和事也不同程度地出现混乱，这在很大程度上影响着教师资源的有效利用。

2.“因岗定编”与“依编定岗”的因果关系倒置

编制是我国计划经济时代的产物，具有法律效力，附有很强的刚性约束性，一旦确定，除主管部门外，任何单位和个人无权变更和突破[9]。人力资源配置的“事—岗—人”底层逻辑要求岗位设置与分析应以人员配置为基本前提，既然教师编制主要指学校中教师人员数量，那么岗位设置与分析也理应是教师编制核算的基本前提。从人力资源配置的整个过程可知，人员配置的顺序应是先设岗位而后确定编制，再选择适合的人员，遵循的是“事-岗-编-人”的“岗位式”配置逻辑，即“因岗定编”。“因岗定编”具体指教育行政部门首先按照学校教育教学工作任务的实际需求设置岗位，而后依据学生规模、班级数量、课程类别和数量、教师工作量等条件，通过科学的计算来确定教师岗位所需要的人员数量——编制。但是，我国学校教师资源配置的逻辑基本是按照一个规定的比例先确定编制或者先按照一个比例核算完编制数量，而后在编制总量控制内来设置岗位，践行的是“事-编-岗-人”的“行政式”配置逻辑，“依编定岗”则是这一逻辑的具体实践。“依编定岗”显然违背了人力资源配置的一般规律——因事设岗与因岗配人的先后因果关系。尽管人力资源社会保障部、教育部在2022年9年印发的《关于进一步完善中小学岗位设置管理的指导意见》的通知（人社部发〔2022〕58号）中明确提出了“因事设岗”基本原则，化解了义务教育学校岗位设置表述的矛盾性，但仍然没有完成解决义务教育学校岗位设置与编制限制之间的关系问题。

3.乡村教师资源区域性整体供给与学校具体需求相脱节

我国中小学教师资源主要由地方政府供给。地方政府在供给教师资源数量时，主要依据国家统一制定的编制标准，并逐层严格执行编制总量控制的规定。各省（区）根据中央编办、教育部、财政部《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》（中央编办发〔2014〕72号）中的方法和标准，由同级机构编制部门会同教育行政部门统一核定区域内的教师编制总量。省级层面确定了总体编制数量后，各地方编制部门按照学生规模对编制数量进行逐级核算，最后将核定的编制数额与义务教育学校进行捆绑，使编制具有机构属性而“不随人走”。义务教育学校编制供给是国家从宏观层面以学生数为依据进行的自上而下的“计划性”核算，并通过行政手段将核定后的编制数量定额分配给各个学校的过程。资源配置理论表明，宏观和中观层面的教师资源配置主要着眼于教师资源在不同地区、不同学校之间的数量分配问题，关注教师资源整体上、总量上的层次性，并不太考量编制体系的内部结构性和学校内部岗位类别结构的现实情况[10]。因此，现有教师资源供给（编制）政策整体设计的逻辑是在学生总量相同的区域，核定总量相等的教师编制，一定程度上回避了有的学校师多生少，有的学校生多师少的现实，致使最低管理层级的县域内乡村教师资源整体供给数量与乡村学校具体的教师资源数量需求相脱节。

三、破解乡村教师资源配置管理困境的路径

1.因事设岗，构建精细化的专业技术岗位体系

（1）开展科学的岗位分析，合理设置专业技术岗位序列

岗位分析是指系统、全面地对一项具体工作或具体职务的内容、活动及完成这项工作的岗位主持人所必须具备的知识、技能、方法等方面进行了解的技术和过程[11]。其中关于具体工作或具体职务内容和活动的了解和分析指向工作本身，要求人力资源管理部门研究组织中各个岗位类别和每一个工作岗位的设置目的、岗位本身所附着的工作职责和具体工作任务以及各岗位类别之间、每一个岗位与其他岗位之间的关系等；关于完成这项工作的岗位主持人所必须具备的知识、技能和方法等的了解和分析指向人的特征，要求人力资源管理部门研究胜任这项工作和完成岗位职责要求的任职者所需具备的专业背景、学历水平、能力特征等[12，13]。岗位分析解决的核心问题是“应该设置哪些岗位”“某一个岗位应该做什么”以及“什么样的人在这个岗位更合适”等。岗位体系以岗位分析为基础，是组织中所有岗位在纵向和横向上的一种结构关系，是一个由粗到细的岗位分类的过程和结果，是基于工作、职务内容或活动性质的分析所形成的横向岗位序列（岗序）、岗位类别（岗类）、岗位系列（岗系）和基于工作、职务内容或活动责任轻重、繁简难易程度以及所需具备的专业知识和技能的高低分析所形成的纵向上岗位等级（岗级）的横纵交错的岗位管理系统。岗位分析和岗位体系建立都以“事”为中心，教师资源配置管理部门对“事”进行结构化归类后形成不同的岗位序列，每一个岗位序列又可以分为若干个类别，然后再进一步细分为若干个系列，每一个系列都由若干个具体岗位所构成。

（2）深入研究岗位工作职责，科学确定专业技术岗位等级

岗位等级是依据工作任务的责任大小、繁简难易程度以及对应的人员能力高低等进行划分的岗位级别，主要包括岗位等级和岗位档级。其中岗位等级是指在工作岗位序列、类别、系列等不同层级上，工作任务的责任大小、难易程度、任职条件等因素相同或相似的岗位处于同一个级别，并且处于同一个级别上的所有岗位的岗位价值和工资报酬等相同；岗位档级则是指在同一个岗位等级上，由于岗位人员能力素质、绩效等存在差异所形成的分别对应于不同素质的人的档次状态。乡村学校中的岗位等级和档级也应基于岗位工作职责所对应的岗位价值、岗位工资结构斜线率以及晋升条件等多方面因素予以确定。乡村教师资源配置管理部门应遵循岗位等级和档级分析的普遍规律，深入研究乡村学校不同岗位之间和岗位内部的工作职责要求，重新划分岗位等级，制定具有一定跨度和区分度的专业技术岗位等级标准和条件，详细描述不同专业技术岗位等级和档级上的教师胜任资格。科学的岗位等级划分不仅能够从根本上保证乡村教师的同工同酬，也能够使乡村教师明确岗位职责要求、岗位所要达到的标准以及今后要努力的方向，更能够通过有针对性地培训来提高教师与工作岗位的匹配程度，从而极大地满足教师的成就感，有效地调动教师的积极性和主动性，更好地实现学校育人目标。

2.按岗配人，基于岗位体系分类分步改革编制制度

（1）设计刚性与弹性相结合的编制标准

合理的人员数量、结构和比例，可以使各类人员、每个人员充分配合协作，既有利于个人作用发挥，又能够形成组织的整体合力。反之，则会由于人员数量不足、结构和比例不合理造成忙乱、失误、互相干扰、掣肘而使各自力量产生抵消，造成人员水平发挥受限，成效较低[14]。因此，乡村教师资源配置管理部门应突破传统单一的、以追求规模效益为主的编制设计路径依赖，遵循“事-岗-编-人”逻辑，以乡村学校岗位实际需求为基础，考虑乡村学校的特殊性，综合考量教师的岗位序列、学校规模、班额标准、生员比、生师比、校级领导职数、教师工作量、工作饱和度、工作负荷率等因素的影响和权重，结合定性和定量的客观分析与评定，制定刚性与弹性相结合的教师编制标准，而非只对编制总额与人工成本进行控制[15] 。

（2）探索制定编制分步分类管理办法

编制分类管理主要是指依据地区经济发展程度、教育类别和层次、学校规模等所实施的差异化编制管理办法。一是依据地区经济发展程度对编制进行分类管理。对于经济发达的地区来说，不论是城镇还是乡村，都具有较强的竞争优势，只要它们的财政实力足够，就可以淡化编制的约束作用；对于经济欠发达的地区来说，编制本身附带着弥补经济欠发达地区竞争劣势的价值，需要强化编制供给并通过编制来增加岗位吸引力。二是依据教育系统特点，试点探索义务教育学校教师编制单列办法。编制单列是指对某类部门或系统的人员编制进行单独核定，并在编制具体管理上不与其他部门或系統的编制进行平衡、调剂的一种编制管理办法，其作用是能够保证部门或系统的编制数量和编制的相对稳定。三是依据学校规模大小对编制进行分类管理，现行的核编标准只有在学校的平均班额为40～50人时才比较有效，对于班额大于或小于40～50人的学校来说，这一标准并不适用[16]。分布在城区的学校多数班额都控制在40～50人，而乡村学校的班额多数都小于40人。对于班容量少的乡村学校来说，其对教师资源的需求并没有降低。从现行编制标准下的班额规定来看，乡村学校教师的工作饱和度和工作负荷率必然处于非正常水平，这不仅会影响学校开足开齐国家规定的课程，也会影响学校教育质量的提高。因此，不同规模学校的编制标准也需要实行差异化。

3.技术迭代，探索信息技术支撑的区域教师资源配置机制

（1）明确区域教师资源配置机制构建的总目标

区域是指以地理空间为基础的一定空间范围。区域教师资源配置机制的构建以实现区域内教师资源供给配置与需求配置的一体化管理为总目标，其关键在于对区域内所有教师资源进行有效整合、合理布局、科学规划和精准管理，从而实现教师资源的互补、互动和共享，进而解决区域内教师资源相对封闭的资源割据状态，使宏观、中观和微观层面的教师资源均实现有效配置。

（2）搭建基于地理信息系统（GIS）的区域教师资源信息管理平台

区域内教育发展信息及学校教师资源信息是教师资源配置管理部门合理配置教师资源的必要依据。GIS是由计算机硬件、计算机软件和各种运算方法构成的空间信息系统，具有采集、管理、处理、分析、建模和显示空间数据信息的重要功能，善于挖掘和利用空间信息处理区域内复杂的规划和管理问题[17，18]。乡村教师资源配置管理部门可以借助GIS技术搭建区域教师资源信息管理平台，以基础的地理信息定位为载体，整合地方政府、各职能部门及义务教育学校所拥有的资源分布信息，通过地图查询、统计分析、量测等功能[19]，对义务教育学校的空间位置和属性数据，对每所义务教育学校所在区域的学龄人口数、教学班数、教师资源数以及区域间和区域内城乡学校教师资源差异等情况进行预测和监测。同时，结合教育资源、教师资源空间数据分析，从整体上把握宏观和微观层面的教师资源空间分配情况，挖掘现有教师资源所处的地理环境、学校空间分布、学生规模、区域内人口、区域经济发展差异等相关因素的关系，进而合理规划教师资源宏观、中观和微观配置，科学调整教师资源的空间分布，从而实现区域内义务教育学校教师资源的合理配置。

（3）开发建设区域教师资源数据库

教师资源数据库是构建区域教师资源配置机制的最基础的要素。教师资源配置管理部门在建立和设计教师资源信息系统时需要考虑到所搜集数据的类型和层次、区域的义务教育规模情况、配置管理部门对数据库的运用及期望程度、数据库系统的可扩展性和可修改性以及数据存储等计算机的技术问题。从数据类型来看，按照与教育信息相关程度标准，可以将数据划分为义务教育数据库或义务教育综合信息数据库和义务教育学校所在的经济社会发展的数据库两类，这两类数据又可以划分为基本信息和信息分析。其中，义务教育数据库或义务教育综合信息数据库包括义务教育阶段各学校的基本信息数据和以岗位体系为依据的教师相关指标数据，旨在快速、准确地掌握区域内总体的教师资源及其配置情况和每所学校的教师资源及其配置情况。经济社会发展数据库包含经济、人口、居民点、乡镇边界、道路网络等数据，主要为教师资源的分配、调整提供可行性依据。在此基础上，教师资源配置管理部门可以根据教师资源的服务范围、可达性、服务可用性等分析结果，合理安排教师资源的流动与共享[20]。

参考文献

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