◎牛志勇

城乡融合发展需要城乡要素双向流动、平等交换，这是城乡融合发展的必然趋势，也是现实要求，面对世界百年未有之大变局，党中央高瞻远瞩，提出了双循环战略，其中城乡要素循环是国内大循环的一个重要方面。因而疏通城乡要素流动的堵点是促进城乡融合的一项重要任务，在众多要素中，人口要素是城乡融合发展的关键要素之一，双向流动的人口是城市和乡村发展的引擎。当前我国一些相对发达地区的人口流动开始由农村到城市为主导向农村城市双向流动的状态转变，但由于人口老龄化、农村教育医疗条件限制、出生人口规模缩减等因素的影响，人口双向流动还存在很大的不稳定性。而为了推动城乡人口的合理双向流动，则离不开融合制度的构建与保障。

一、城乡融合背景下人口双向流动面临“双梗阻”

经过改革开放四十多年，尽管我国正在逐步消除城乡二元结构，破解城乡二元体制，但在政策落实和措施实施过程中仍然面临诸多困境。城市与乡村要素单向流动的窘境依然存在，当前城乡融合双向流动还没有达到理想状态。城乡融合背景下，为构建要素自由交换与平等交流的新型城乡关系，就必须破解现有机制体制困境，理清城乡融合双向流通存在的障碍，并寻求突破。特别是在人口流动方面，长期以来的基本公共服务非均等化，使农村剩余劳动力由农业领域向城市工业领域流动，这种单向的流通方式非常不利于人力资源的合理配置和利用。一方面，由于农村经济社会发展相对滞后，无法满足农民对于美好生活的多元化追求，导致了农村人口向城市的大规模流动。另一方面，国家针对人口双向流动出台的政策措施还不够系统完善，难以支持城市人才向农村合理流动。

（一）农村人口市民化的阻力

当前阻碍农村人口市民化的主要因素是户籍制度创新滞后，农村劳动力要素在向城镇流动过程中无法实现农村人口市民化。从整体看，农村转移人口市民化总体进程相对缓慢，城乡二元体制成为农村劳动力进城的主要障碍。从农村转移人口视角看，当前户籍身份仍然承载着基本公共服务部分职能，农村转移人口在城镇生活，却不能享受当地城市居民的基本公共服务，特别是在住房、医疗、子女上学、社会管理等方面，由于享受不到相应的服务，就难以从心理上真正融入城市之中，不利于农村劳动力资源的合理配置。在新型城镇化进程中人口城镇化速度要落后于土地城镇化速度，这就导致了城乡资源配置出现了不平衡、不充分问题。加之户籍制度和农村集体产权制度的叠加，进一步提升了农村转移人口进城的成本。从城市接纳视角看，城市户籍制度与公共服务相挂钩，导致城市在接纳农村转移人口方面出现了制度障碍。城市公共服务以地方财政作为主要支持，如果城市接纳过多的农村转移人口，势必会增加地方政府的财政压力，进而演变成为地方政府并不愿意过多的接收农村转移人口，成了农村人口市民化的主要阻力。

（二）城市人才村民化的障碍

从城镇人口向农村流动角度看，目前国家制定的户籍政策更支持农村人口向城镇流动，而对于城镇人口入户农村则基本无望。这就导致了一些优秀的城市人才即使有能力、有意愿到农村落户，支持农村经济社会发展，但由于户籍制度的限制，这一目标根本无法实现，劳动力只能从农村向城镇单向流动。从农村对城市人才的拉力角度看，目前城乡在生活条件、就业、医疗等多个方面存在着明显差异，特别是农村产业基础设施建设相对薄弱，难以为城市人才提供全面服务，加之工资收入差距的不断加大，致使很多优秀人才并不愿意到农村就业创业。虽然近年来随着新农村建设和乡村振兴战略的落实，农村基础设施建设和公共服务供给得到了有效改善，但从整体看，农村基础设施建设规模和水平远远落后于城市。特别是政府在公共资源配置和基础设施服务方面偏向城镇，农村的公共服务和社会福利与城市相比仍然存在着较大差距，相应的农村优秀人才在支持乡村振兴选择时也会面临一系列的挣扎与考量。

（三）城乡角色转变的制约因素

从土地制度的角度看，在新型城镇化推进过程中，很多农村土地都是在政府的推动之下变成了工业用地或商业用地，进而为新型城镇化建设作出贡献。相应的，城镇在就业机会、公共服务、政治地位、配套措施等方面具有先天优势，对于农村人口特别是青壮年人口具有巨大的吸引力，城镇人口向农村流通的空间十分狭窄。加之只有一部分年龄较大或渴望回归农村田园生活的城镇人口才愿意到农村地区生活消费。但由于户籍制度限制，城乡角色转变困难，有能力消费的人群也很难实现魂牵梦绕的乡村生活，也无法将城镇户籍转变为农村户籍，这在很大程度上限制了城市反哺乡村的优质消费群体回归乡村。这些具有一定消费能力的人群被角色转换和户籍制度限制，无法释放自身的消费潜力，也无法助力乡村经济发展。城乡角色的转变困境，必然会对人口双向流动产生一定的影响，同时对城乡融合的深入构成挑战。

二、城乡融合背景下人口融合制度体系的内容

城乡融合背景下，需要各类资源和要素实现双向流通，才能够更好地促进城乡发展，弥补农村短板[1]。但从目前看，农村人口更多是单向向城镇转移，这种有去无回的单向流动缺乏弹性，既不利于农村经济发展，也不利于新型城镇化建设。因此，在城乡融合背景下需要充分考虑城乡之间人口的相互流动，使农村愿意到城镇生活的人口能够在城市有生活空间，并获得相应的户籍以及附着在户籍上的隐性福利待遇。而对于愿意从城镇回归农村生活的群体，也应该给予一定的支持和照顾，特别是要打破当前户籍制度的限制，为这部分人群在农村谋取一定的空间，进一步增强城乡之间人口自由流动的便利性，使城乡人口流动更富有弹性和生机。这种有回路、合理持续的人口流动，既符合人类社会发展规律，也能够有效地避免大城市化问题和农村人口断崖式流出问题。特别是对于一些年龄较大或退休以后的老年人，他们更渴望回乡养老，享受田园生活，而农村生活成本非常廉价又符合国人情怀，应该成为重要养老去处。在农村既能够享受到美好的田园风光，也能够过上相对恬静的生活，避免城市拥挤和环境污染，这种弹性的城乡互补式的人口流动，有助于实现城乡融合的可持续发展，减轻老龄化压力，进而为国民经济发展增强适度弹性。

（一）创新土地制度改革：以双向城镇化为导向推动农村土地流转与退出

城乡融合背景下，土地制度是限制城乡人口自由流动的重要影响因素，因此，有必要从土地制度改革入手，以双向城镇化为导向加速推进土地流转与退出，构建更为完善系统的土地制度，既能够切实保障农村土地资源的合理利用，也能够为城乡人口合理流动创造有利条件。双向城镇化就是让有意愿的部分城镇人口可以回到农村生活，在农村体验田活，从事养老创业等项目，通过双向城镇化有利于打破当前城乡融合背景下人口流动梗阻，实现城镇人口回流。

首先，积极推动土地流转。各级地方政府要从城乡融合发展的角度出发，支持土地流转，并构建各层级的土地流转交易平台，通过交易平台既可以对农民流转土地信息进行收集，也可以为种粮大户和新型农业经营主体提供相应流转信息，打破土地流转信息不对称问题，尽量减少土地交易成本。同时要制定更为规范的土地交易规则，确保土地流转交易秩序，实现农村土地资源的合理利用，切实增加农民的资产性收入。一方面，积极创新土地全能流转金融方式。积极开展农地证券化、土地信托形式，以土地承包经营权作为未来收益担保，在不丧失承包权前提下，将土地承包经营权转变成可以融通的金融产品，进一步增强土地资产的变现能力，为农村人口转移到城市增加底气[2]。另一方面，继续推进农地集体经营性建设用地入市流转试点，各级地方政府要从宏观层面制定和完善相关政策，实现城乡建设用地同权同价，允许农村集体经营性建设用地使用权以入股、租赁、转让等形式融入其他产业发展之中，进一步增加城乡建设土地有效供给，推进城乡人口融合。

其次，创新土地退出与取得机制。地方政府要结合城乡融合实际，建立健全城乡人口双向融合机制，探索农村人口进城落户土地退出机制，创新农村人口进城相关权益退出机制，探索城市人口回流农村地区的机制以及土地获得机制。在具体实施过程中，一方面，构建更为科学的农民闲置宅基地处置制度，要结合当前乡村振兴实际逐步的放开农民住户流转限制，将宅基地和农民用房使用权推向市场，吸引更多资本向农村流动，将农村闲置房打造成为农村养老、旅游、文化等各个产业的有效载体。有条件的地方政府可以尝试探索宅基地财产权抵押贷款用于支付城市商品房购买的部分资金，尝试建立农民住房财产权抵押贷款补偿基金，免除银行后顾之忧。对于刚入城农民可以允许其将闲置宅基地或农房以出租、转让等形式进行盘活，将闲置的宅基地转让给回流下乡城市人口，实现宅基地的合理利用，缓解了城市人口压力。对于在城镇已经具有稳定职业和固定收入的农村人口，采取必要的引导措施，鼓励这部分人退出农村宅基地，使这部分宅基地重新回到农村集体经营组织之中，实现农村宅基地的灵活应用，进一步提升人口融合的经济能力。另一方面，构建更为完善的承包地与集体用地回收退出机制。将农户闲置的承包地和集体用地流转给种粮大户和新型农业经营主体，实现土地规模化经营。对于退出农地和其他集体土地的农户不仅要给予土地前期生产性投入补偿，还要按照未来市场价格对退出承包地和集体用地进行科学评估，将这部分财产价值与农户城镇购房相挂钩，为农户在城镇购房减轻压力，进一步增强农民向城镇流动的融合能力。

（二）深化户籍制度改革：破除城乡人员流动的户籍制度障碍

农村户籍制度改革不仅是城乡融合的重要前提，也是实现城乡人口流动的重要措施。通过农村户籍制度改革，将农村居民政治身份和经济身份区分开来，实现农民公民权利与财产权利脱钩。通过户籍制度改革有效地破解城乡人员流动户籍制度障碍，让下乡市民真正地实现村民化。在具体实施过程中，一是新村民不享有宅基地资格、集体收益分配权和承包经营权[3]。农村土地属于集体所有，宅基地资格权和集体收益分配权以及承包经营权均属于原集体成员资格配置。这些资格的获得具有先天因素，也有广大农村集体成员的历史贡献，因此对于宅基地资格权、承包经营权和集体收益分配权不能轻易剥夺。相应从城市回流的居民成为新农民之后，并不能直接获得相对权利。二是新村民享有居住权、选举权、被选举权、监督权等公民权利。随着户籍制度改革的不断深入，城市居民回流农村成为新村民，理应成为乡村治理的重要主体。因此，有必要向新村民放开同等的公民权利和权限，让新村民感受到农村对自身的欢迎，进一步提升新村民的归属感、幸福感和参与感，新村民才能够积极性参与到乡村治理之中，通过民主决策、民主选举、民主管理、民主监督，更好服务农村，并做出自身应有贡献。三是新村民享有宅基地使用权、土地经营权和房屋使用权以及其他财产性权利。“三权分置”背景下，无论是承包地还是宅基地均归集体所有。承包经营权和宅基地资格权属于集体原住民。但土地经营权、房屋使用权和宅基地使用权可以适当放活、放开。新农民可以通过市场化的形式获得上述权利，进而满足新农民日常的生产生活需求。在推动城乡人员流动进程中要将户籍制度改革作为重要方面。既要切实维护原住民宅基地资格权、集体收益分配权和承包经营权等基本权利，同时也要鼓励通过市场的方式让新村民依法获得其他公民权利。未来随着户籍制度改革不断深入，农村居民的经济权利将会更为开放、可交易，政治权利也会更为平等，更好地满足城市与农村人口的相互流动需求。

（三）深化农业经营制度改革：增强城乡人口双向流动的持久动力

农业经营制度改革本质上是要统筹考虑新型农业经营主体与小农户的发展，全力构建更为系统的农业发展体系，更好的推荐农业职业化进程，建立健全以家庭经营为主，多种经营方式并存的现代农业经营体系。通过农业经营制度改革，消除农民身份歧视，让农民成为社会重要职业，进一步提升农民对于本职业的归属感和幸福感。乡村如果出现产业支撑力度不足就会出现空心化问题，大量年轻劳动力外流，也难以信心村民进入。乡村振兴背景下，产业兴旺是乡村振兴的基础，如果没有产业兴旺，长期留人的目标就难以实现，农民由身份农民向职业农民的转变也会举步维艰。因此，有必要加快推进农业经营制度改革，进一步增强乡村与城市人口双向对流的持续力和持久力[4]。一是将小农户与新型农业经营主体纳入农业职业发展规划之中，让农民真正地成为国民经济发展中的重要职业。职业农民可以分为两类，一类是原住民，这部分农民本身就是集体经济组织，自动获得职业农民身份。另外一类是从城镇流入到农村的新农民，可以通过市场形式，以土地流转或入股的形式获得职业农民身份。二是构建更为系统科学的职业晋升规则和农民职业退出机制。要加大对农村地区社会养老保障支持力度，让职业农民等级与养老保障相挂钩。有条件的地方社会保障部门可以结合职业农民的特点和属性划分成若干等级，依据职业技能、职业培训、从业时间作为标准，对职业农民进行考核，并以此作为发放养老金的重要依据。三是顺应农业经营制度改革。一方面，积极推进小农户与现代农业有机衔接，利用现代信息技术搭建农业现代化平台，为小农户参与现代农业发展创造契机和载体，实现多种形式的农业经营类型。另一方面，推动合作经营、家庭经营、企业经营等多种形式农业生产经营组织创新，积极支持新型农业经营主体发展，通过多种形式的农业经营制度改革，进一步激活农业发展活力，容纳更多参与主体，为城乡人口双向流动提供持久动力。

总之，新形势下，城乡融合还面临着多重困境和问题，特别是在人口双向流动于融合方面还存在着诸多制度机制缺陷。因此，从未来城乡融合发展角度看，应充分认识到人口的双向流动对于城乡融合的现实意义和作用。并从制度机制入手，改变农村要素向城市单向流通的被动局面，打破城乡人口自由流动体制机制壁垒，充分发挥政府政策机制和市场对人口双向流动的促进作用，引导人口在城乡之间自由双向有序流动，实现人口资源在城乡之间的合理配置。