姚建龙

（上海社会科学院 法学研究所，上海 200020）

1899 年美国伊利诺伊州通过了世界上第一部《少年法院法》，同年该州的芝加哥库克郡成立了世界上第一个少年法院，标志着现代化少年司法制度从此诞生。在此后100 年的时间里，建立少年司法制度的各国的制度模式均是在福利原型和刑事原型[1]的基础上加以改革发展。特别是晚近①此处的“晚近”在本文中的时间跨度是指近20 年来，也即2000 年以后的时期。以来，国外一些代表性国家的少年司法制度改革经历了理念争议及其实践的转向或回归。当然，其中不乏始终坚持少年司法基本原则的践行者。与此同时，我国少年司法改革最近20 年尤其是进入新时代以来也取得了诸多成绩。鉴于此，有必要对晚近国外少年司法改革的新趋势加以梳理总结和总体评价，并对比我国少年司法改革的变化及其特色，最终提出逐步推动我国独立少年司法制度建立的改革发展建议。

一、代表性国家少年司法改革的最新动向

建立健全少年司法制度是一个国家司法体系改革发展的重要目标，其选择模式如何直接影响本国司法体系和关联社会制度体系的发展方向及其实施效果。为了更加直观地了解国外代表性国家少年司法改革的最新动向及其理念变化，在此主要选取了美国、德国、日本、法国四个国家。它们均具有悠久的少年司法传统基础，并围绕保护目的形成各自独特模式而又经历少年犯罪严重现实进而调整少年司法策略后产生不同的效果及其选择。中国少年司法当前也面临着严惩未成年人犯罪的呼声，因此，借鉴、反思前述各国应对少年犯罪严重的不同策略及其成效，对于完善我国少年司法改革路径具有重要启发作用。

（一）美国福利本位模式下的严惩政策终结

美国作为第一个建立独立现代化少年司法制度的国家，到1945 年其所有的州都通过了类似的《少年法院法》并建立起了独立的少年法院。实际上，在此之前的1938 年，美国联邦国会就已通过了《少年法院法案》。[2]可见，开展专门立法尤其是法典化已经成为美国少年司法体系制度化、专门化、独立化的重要保障。当然，同样也是对实践探索成果的立法化总结。在具体的立法内容上，各州《少年法院法》大致都涉及了少年法庭管辖的范围、少年法庭的审理程序、监护人、监护措施，对违法少年的处理、保护措施、教养和监护机构、收养、宗教选择以及少年法庭的权力等内容[3]，整体上都坚持了福利主义和国家亲权主义的少年司法基本理念，形成了少年司法与普通刑事司法完全分离的二元结构司法体制。

然而，20 世纪50 年代以来，少年司法的福利型模式开始逐渐遭受质疑，如美国1967 年的高尔特案（In Re Gault），标志着美国少年司法出现了与成人刑事司法趋同的“倒退”倾向。[4]尤其是在20 世纪70 年代后期，主流的美国少年司法刑事政策被严惩主义所逐步占据，使美国出现逐渐背弃少年司法福利传统的趋势。同时，也进一步激化了少年法院存废的争论。但值得一提的是，美国国会在1974 年通过的《少年司法与犯罪预防法》①分别是指：身份罪不应被认为是“违法犯罪”；把少年送入设施内只能作为最后的手段，身份罪少年不应被监禁，在成人监狱或矫正设施内的少年不应见到和听到成年罪犯；替代少年法庭的方法应得到考虑和运用；宪法赋予少年的合法权利应得到认可。（See Curt R.Bartol，Anne M.Bartol，Delinquency and Justice，Prentice－Hall，Inc.，1998.p275－280.）（Juvenile Justice and Delinquency Prevention Act）则体现出了保护性犯罪预防思路，具体提出了非犯罪化、非监禁化、转处和正当程序等四个方面的发展。由此可见，严惩刑事政策并未完全压缩少年司法的保障发展空间。

进入21 世纪后，美国少年司法再次走向轻缓化。②如强调对儿童教育和矫治的独特价值、扩张少年法院的管辖范围、减少对少年非暴力犯罪的刑事化与诉讼化审理。（详细内容参见田然、杨兴培：《我国少年司法改革的理念重塑与制度构建——以美国少年司法制度的借鉴为视角》，载《青少年犯罪问题》，2017 年第1 期。）一方面，美国联邦最高法院先后于2005 年、2012 年两次推翻了下级法院的判决，宣告“对未成年犯适用死刑”和“对未成年犯适用终身监禁不得假释”的法律违宪，应予废除。这意味着美国刑法中两项针对未成年人的严厉处罚条款失效。另一方面，美国自2011 年以后，诸多州都进行了综合性的少年司法改革，少年司法的价值被重新定位为对社会和儿童的双向保护，并倡导恢复性司法（Restorative justice）③联合国预防犯罪和刑事司法委员会于2000 年通过的《关于在刑事事项中采用恢复性司法方案的基本原则》将恢复性司法定义为：采用恢复性程序并寻求实现恢复性结果的任何司法方案。其中，恢复性程序是指在公正的第三方的帮助下，受害人和犯罪人及有些情形下受犯罪影响的其他个人或社区成员共同积极参与解决犯罪所造成问题的程序；恢复性结果是指经由恢复性程序达成的协议，包括旨在满足当事方的个别或共同需要以及当事方履行其责任并实现受害人重新融入社会的补偿、归还、社区服务等对策和方案。。美国至少有14 个州的少年法典规定了恢复性司法，且建立了大量的恢复性司法组织与机构。[5]相应地，美国的少年司法再次开始广泛适用转向处遇、缩短拘禁期限（平均不得超过15 日）、保护少年司法程序的正当性和扩大对少年犯的司法救济，对少年的犯罪记录采取广泛的封存及消灭制度。[6]这些都证明菲尔德对少年法院将在20 世纪终结的预言破产。

还应当重视的一个严惩标志是未成年人移送制度（由少年司法程序进入普通刑事程序）的运用④例如，2013 年约有4000 名少年被告被司法移送至成人刑事法庭，这代表着1000 个少年案件中就有4 个被移送。（See Furdella Julie，Charles Puzzanchera.Delinquency Cases in Juvenile Court，2013.Washington，DC：Office of Juvenile Justice and Delinquency Prevention，2015.），其运转机制包括三种：司法移送、检方移送和法定转移，适用该制度的理论基础乃是传统的报应刑论（恢复和威慑）和目的刑论（一般预防与特殊预防）。[7]就此而言，不仅忽视了未成年人与成年人在刑罚理论基础上的不同，前者犯罪的成因具有家庭社会化、非理性化，而后者是身心成熟基础上的理性选择。而且，若将未成年人施加成人化的监禁，其代价是巨大的，正如美国少年司法和犯罪预防办公室的说法，允许1 名青年因犯罪和吸毒的生活而辍学，每年要花费社会170 万至230 万美元。①Juvenile Justice and Delinquency Prevention Act Reauthorization 2018，URL：https：/ojjdp.ojp.gov/library/publications/juvenile－justice－and－delinquency－prevention－act－reauthorization－2018.（Accessed September 4，2022）.实际上，不仅进入少年司法程序的案件量相对有限，其中转交普通刑事司法程序的则更少。以2017 年为例，进入少年司法程序的案件数为818900 件。其中，57%的案件以正式的少年刑事司法程序继续进行（行为人被起诉），而不到1%的案件移送普通刑事法庭审理，也仅有53%的案件进入到正式审理程序。并且，判决也呈现出非监禁化，具体而言，63%案件被判处缓刑，28%案件判决家庭外安置，其他禁令9%②Characteristics of delinquency cases handled in juvenile court in 2017，URL：https：/ojjdp.ojp.gov/library/publications/characteristics－delinquency－cases－handled－juvenile－court－2017.（Accessed September 4，2022）.，更加突出少年司法的矫正功能[8]而非惩罚报应功能。而在未成年人移送程序宽松（尽管移送量不大）的同时，美国在2018 年也对1974 年《少年司法与犯罪预防法》进行了修正，其目的在于扩大该法案的范围并促进其核心要求的实施。③Juvenile Justice and Delinquency Prevention Act Reauthorization 2018，URL：https：/ojjdp.ojp.gov/library/publications/juvenile－justice－and－delinquency－prevention－act－reauthorization－2018.（Accessed September 4，2022）.美国少年司法在反思严惩弊端，以神经科学、心理学等科学研究为基础下，还是趋向于轻刑化，强调预防、分流和恢复。因此，总体上来说，美国少年司法的严惩政策正在终结，重新回归到了福利本位的保护主义少年司法理念上。

时至今日，美国少年司法依旧保持着少年司法与刑事司法的二元结构，福利主义本位一直是美国少年司法的本色。而作为英美法系重要代表国家的英国，同样也形成了少年司法法典化的发展路径，先后通过了《儿童法》（1908 年）、《儿童和青少年法》（1933 年）、《儿童和青少年法》（1969 年）及《少年犯罪和失序法案》（1998 年），这也使得英国的少年司法由福利模式走向以YOT（少年犯工作组）为主要组织保障的协作模式。[9]这对于我国少年司法改革过程中如何更好地引入社会资源具有重要的借鉴价值。同时，还可以结合恢复性司法措施的体系性、全流程完善以充分保障少年司法的福利性。此外，作为典型的不成文法国家，美国、英国针对少年司法的专门法典化立法足见其对于罪错未成年人保护性司法的重视及其落实力度。对于我国少年司法改革而言，在实践探索已经形成中国特色模式的基础上，通过专门立法推动独立少年司法制度形成已经迫在眉睫。

（二）德国教育刑模式下的福利性体系融入

德国同样是较早建立独立少年司法制度的国家之一，柏林、法兰克福、科隆等城市在1908 年就已先后成立了少年法庭，专门处理少年案件；到了1912 年，维特里希仿效美国模式，创立了德国第一所少年监狱，将少年犯与成年犯分管分押，对少年犯注重教育感化；在1922 年时，德国又制定了《儿童福利法》，该法规定了监护管教和教养院教养等教育措施。[1]到了1923 年，德国正式公布了《少年法院法》，其主要内容包括：其一，确立了教育原则和教育处分措施；其二，赋予检察官对少年案件的起诉裁量权；其三，在地方法院或州法院内部设置独立“少年法庭”。④应当明确的是，德国的少年法院是理论上的术语，实际上其是设置在不同法院的特别内设机构，与我国法院内部的少年法庭类似。（参见刘灿华：《德国、日本少年司法制度的变迁及其启示》，载《时代法学》，2011 年第6 期。）至1953 年时，《少年法院法》已经过3 次修改，⑤1953 年德国将《帝国少年法院法》重新修订为《少年法院法》，将刑事责任年龄恢复为14 周岁，缓刑制度得以重新确立。而最重要的创新是将少年法院法扩展适用于甫成年人（也称年长少年），即已满18 周岁不满21 周岁的成年人。使德国少年司法制度呈现出向成人刑事司法制度靠拢的趋势，从而逐步脱离了《少年福利法》；二战后的1963 年至1975 年《少年法院法》又经历多次修改，总体上朝着教育刑法的方向发展。[1]到20 世纪末期的1990 年之时，德国通过了《少年法院法之第一修正法》，在内容修改上包括废除了不定期刑、扩大转处程序和刑事和解的适用及限制审前羁押的适用等[10]，从而进一步强化了教育刑法理念落实的制度保障措施。

进入21 世纪以来，德国同美国一样也经历了所谓“少年犯罪日益严重需要严惩”的立法修改。例如，德国于2012 年通过的《少年法院司法处遇手段拓展法》[11]规定，允许在少年刑罚的缓科或缓刑（考验）之外处以少年拘禁。具体情形包括：其一，为使少年清楚认识其罪责与再犯罪的后果所必要，告知、指示和义务都不能起到同样作用。其二，为在一定期间内使少年脱离有害环境并助其为缓科或缓刑（考验）做好准备所必要。其三，为在当下实现更好的教育效果或者为增进今后缓科、缓刑（考验）期间教育的成功所必要。该制度的目的在于将之前的非法羁押合法化。当然，如果少年此前已经历过长期拘禁或者较长期限羁押的，原则上不得在少年刑罚外课以少年拘禁。再如，德国在2013 年设置了“警告式拘禁”制度，即如果法院决定对少年犯罪人判处少年刑罚缓刑时，可以附加判处最长可以达到4 周的少年拘禁，从而提升少年犯罪人对自己罪行的感知度，避免少年刑罚缓刑因震慑力不足，沦为间接的无罪释放。[12]对此，从理论上来看，少年刑法与成人刑法的侧重点不同，即前者注重根据未成年人的身心特点采取不同的矫正措施以实现特殊预防，而后者尽管也强调特殊预防，但却同样有着通过惩罚来开展一般预防的浓厚威慑色彩。再从少年再犯预防效果的实证数据来看，德国的“警告式拘禁”制度的存在并没有起到太大作用。并且，正如德国学者所言：“无论是从总体数量还是从严重的暴力犯罪的数量上来看，我们都无法得出近年来德国青少年犯罪数量上升的结论。”[12]由此可见，我国同样也要警惕新闻媒体对未成年人犯罪个案的过度渲染性报道影响社会安全感知进而形成舆论回应型立法。

在罗马法关于“儿童不能预谋犯罪”的古典学说以及由此形成的“少年宜教不宜罚”的理念指导下[13]，德国少年刑事司法坚持将防止少年再犯作为首要目的，其少年刑事程序和法律后果的设计乃是以教育为根本导向。具体而言，当前德国少年刑事司法体系涵盖以下几个方面的内容[11]：（1）参与主体除了传统刑事司法人员外，还包括由福利局工作人员担任的少年法院助理①少年法院助理的职责包括四个方面：一是调查少年的性格、家庭和社会关系、成长经历等可能影响定罪量刑的情况，制作调查报告提交给检察官或法官，为其作出决定提供支持。二是促进程序中止、避免羁押和监禁。三是在少年法院没有另外指派人员的情况下监督少年完成指示和义务的情况。四是少年法院助理在整个刑事程序中以及程序结束后都要肩负起照料少年的职责。、教育权人和法定代理人，以确保刑事司法过程中教育思想和再社会化的贯彻实现。（2）刑事程序为了给教育少年留下空间，一方面赋予检察官和法官非正式程序中止权，即符合特定情形②检察官中止程序的情形是：少年罪责轻微且无追诉犯罪的公共利益；适合少年的教育措施已经实施完毕或者已经开始适用，或者少年致力于刑事和解；对少年进行训诫、作出某些指示或课以某些义务就足够；检察官撤回起诉。而法官中止程序的情形是：终局性中止，即少年罪责轻微且无追诉犯罪的公共利益或少年尚不成熟而不负刑责；暂时性中止，即如有教育措施可用因此判决变得多余，或作出指示、课以义务即可，那么可以先作出暂时性的中止决定，待少年在规定时间内遵循了指示、完成了义务等才作出终局决定。之时，检察官不起诉或者法官不判决结案；另一方面，为了尽早教育少年，赋予法官采取临时措施的权利：首先是轻缓的教育命令，其次是将少年安置到帮教机构，最后是不得已的羁押③命令羁押必须同时满足：一是嫌疑条件；二是一切可罚条件与追诉条件；三是具备特定的羁押理由比如逃跑的危险；四是符合比例原则。以作为少年拘禁的替代品。（3）原则上依次适用的三类刑事处分，即教育处分（包括指示和教育帮助）、惩戒措施（包括训诫、义务和少年拘禁）和少年刑罚（包括缓科、缓行和假释）。但一方面，这些措施对少年本身的干预并不一定是由轻到重的，换言之教育处分的干预可能不亚于少年刑罚；另一方面，这三类处分还可以结合适用，但也容易使得不同目的的措施结合而产生不好的矫正效果。（4）前科封存与消灭。一方面，被登记的只有少年刑罚，缓科少年刑罚的有罪判决以及保安处分。少年案件受到特别优待，大部分记载都只有五年的勾销期限，个别例外是十年。另一方面，如果少年被判处的刑罚不超过两年，缓刑或者假释都成功，除涉及部分性犯罪外，法官应该在决定免予执行（剩余）刑罚的同时宣告污点消灭。从以上内容可见，德国少年司法独立于普通（成人）刑事司法，但还是在刑事司法的框架内，并且教育刑法理念贯穿始终。

尤其值得强调的是，尽管德国的少年司法制度始终坚持了不同于美国福利模式的司法模式，但其中也融入了儿童福利理念与体系。比如，少年福利局有权参与少年刑事案件的审理，具体方式是承担少年法官诉讼助理职责，向法庭提供涉罪少年的背景资料（家庭、学校、社会环境等情况），且有权向法庭提交对犯罪少年的处理意见。[14]再如，对少年犯的帮教，根据《少年法院法》，由少年福利局和少年帮助协会来共同开展，这些机构的少年帮助代表须向少年法院提出具体的涉及教育方面、社会方面和帮助层面的具体参考观点。为此目的，该代表应该支持有关官署研究被告之少年的人格、发育状况以及生活环境，并提出应采取的措施。[15]

通过对德国少年司法制度的演变梳理，应当明确的是，尽管不同于美国少年司法的“去刑事司法化”，但两国少年司法在保护主义目的上都殊途同归，致力于未成年人的罪错矫治而非报应性惩罚。因而，对于未成年人犯罪，首先必须要摒弃报应刑的惩罚理念，要始终坚持教育刑理念。并且，重视少年司法运行过程中福利主义下专业化帮教人员及其帮教措施的跟进，这对于我国少年司法社工制度的改革发展具有重要借鉴意义。

（三）日本折衷主义模式下的严罚主义走势

早在1880 年日本旧刑法中，就显现出了少年犯罪与成年人犯罪区别对待的思想；1908 年日本新刑法实施后，制定《监狱法》并废除了惩戒场，继而在西方国家亲权理念影响下设立了感化院；1922 年日本制定了第一部《少年法》，形成了以《少年法》为依据应对少年非行行为（类似于我国适用的罪错行为概念）的保护处分和以《感化法》为依据应对其他需要保护少年的行政管辖的二元保护体制。[16]二战后，日本参照美国《少年法院法》设置了司法属性的家事法院，同时于1948 年对《少年法》进行全面修正，明确了保护处分优先、全案移送主义和人格主义。同1922 年的旧《少年法》相比，1948 年的新《少年法》主要有三个方面的改变[10]：第一，家事法院替代少年审判所（行政机关性质）成为少年保护处分的决定机关。第二，检察官先议制度被废止。第三，未满20 周岁成为《少年法》新的适用年龄（原来为未满8 周岁）。至此，日本形成了以保护处分为显著特点的“福利＋司法”二元模式的少年司法制度。

进入21 世纪，为了应对发生的一系列严重少年恶性犯罪案件，日本对《少年法》 又进行了多次修正（2000 年、2007 年、2008 年和2014 年）①《未成年人司法法》立法建议稿课题组.域外法律文件篇（下）[M].自编资料，2019.602－638.，所涉具体修正内容主要包括：其一，将刑事处分可能的年龄从16周岁降低为14 周岁；对于16 周岁以上少年故意至被害人死亡的案件，原则上逆送检察官。其二，将少年院的收容年龄从原来的“14 岁以上”修改为“大约12 岁以上”；而对于违反保护观察相关规定的少年可以处以设施内处遇。其三，缩限少年法的管辖范围，将危害少年福利的成年人刑事案件从少年法中删除。其四，对于18 岁以下少年，由原先最高监禁限制为15 年至20 年改为可以判处无期徒刑。二是对于不定期刑的判处期限由5 年至10 年提高到15 年。由此可见，日本《少年法》的修正在整体上体现出了严罚主义的趋势。而之所以出现这种转变，在于日本少年司法制度深受美国少年司法制度影响而福利主义走得过快、过重。当然，日本少年司法制度的“少年法”本质依旧存在。但不容忽视的是，在严罚主义下，日本的少年非行行为虽然绝对数量有所下降，但再犯率却始终保持上升趋势，到2016 年仍然高达37.1%。[16]这对于正处于通过降低刑事责任年龄来严惩低龄未成年人犯罪的我国而言，无疑具有重要的参考价值，再次证明寄希望通过降低刑事责任年龄来遏制未成年人犯罪既无理论科学依据，同样无法收到长远的良好效果。此外，值得关注的是，日本于2023 年6 月6 日表决通过的《刑法》修正案，将“性交同意年龄”从13 岁上调至16 岁，目的是防止初中生等受到性侵。②日本修改《刑法》，“性交同意年龄”从13 岁提高至16 岁[N].南方都市报，2023－06－16.这也引发了我国是否需要调整目前14 周岁的性同意年龄的思考。

总体上来说，日本少年司法体系形成了“福利＋司法”的折衷主义模式。即便是全世界建立少年司法制度，各国也并不存在单一化的少年司法模式[6]，但他们均吸收了福利理念或教育理念以消解刑事司法本来所具有的“戾气”，日本也不例外。而在处理程序上，除了需要判重刑的少年犯罪案件由家庭裁判所送交检察厅，再由检察厅向地方法院起诉外，其余涉未成年人案件违法犯罪及民事案件均由家庭裁判所处理。[17]在这一点上，我国台湾地区也有类似规定，根据“少年事件处理法”，少年法院管辖事务主要分为审判及调查保护两大类，审判包括少年保护事件③少年保护事件主要指少年虞犯事件和少年虽触犯刑法但尚不足以移送检察官按照刑事案件起诉的事件。、少年刑事案件两种，分别由保护庭及刑事庭办理；只有少年事件构成较重刑事案件的，才由法官移送检察官起诉。[18]而调查保护由调查保护处办理。由此可见，日本和我国台湾地区都带有较浓厚的福利色彩，与我国大陆少年司法制度存在重大区别，借鉴之时应当予以注意。[1]当然，日本和我国台湾地区少年司法制度中的专门观护制度及其机构设置，对于完善我国大陆的少年司法矫治措施体系具有重要参考价值。

（四）法国司法模式下教育优先传统的回归

法国最早关于少年司法的探索是涉及刑事责任方面的立法④即1810 年旧《刑法典》规定刑事成年年龄为16 岁，同时将辨别力作为判断未成年犯罪行为人应否承担刑事责任的标准；1912 年《关于少年法庭及监视自由制度的法律》取消了不满13 岁未成年人的“辨别力判断”问题，明确指出其无刑事责任。，到了1945 年颁布了独立的《少年刑事法案》[19]，该法案坚持了“教育优先”原则，通过多次修订⑤法国1945 年《少年刑事法案》先后经历了九次修订，即1958 年、1974 年、1993 年、2000 年、2002 年、2004 年、2007 年、2010 年和2011 年，在具体修订内容上涉及较多条文的调整。逐步形成了专门适用于少年犯罪的独立刑事司法制度：

（1）专门、独立的审判组织体系。包括初审法院的少年法官和少年法庭、上诉法院的特别法庭（有专门的未成年人保护法官）及未成年人罪重法庭，管辖范围涵盖由未成年人实施的第五级违警罪⑥法国刑法典将违警罪分为五级，涉及侵犯人身、侵犯财产、危害民族、国家或公共安宁及其他等犯罪类型。其中，各犯罪类型的前四级违警罪由违警罪法院管辖。（详细内容参见罗结珍译：《法国新刑法典》，中国法制出版社2005 年版，第219－246 页。）、轻罪和重罪，具体职权范围有两项：一是赋予少年法官发现真相没有困难案件的调查权和先决安置措施裁定权，但不得对未成年人判处刑罚。应当强调的是，法国形成的是以教育和保护目的为主的处遇措施体系①包括适用于轻微案件的教育措施、适用于13 周岁以上被定罪未成年人的刑罚（监禁和罚金刑）和介于教育措施与刑罚之间的教育处分。。二是赋予不同法庭不同职责。其中，少年法庭的受案范围包括：未满16 周岁的重罪案件；未满18 周岁实施的部分第五级违警罪案件和轻罪案件；裁定针对全体未成年人的保护、救助、监护和教育措施；针对10 周岁以上的教育处分；针对13 周岁以上的宣告刑罚（法定刑基础上的减轻处罚）。未成年人重罪的受案范围则是16 周岁至18 周岁未成年人实施的重罪。并且，可以审理前述案件中的成年人共犯。

（2）专门的刑事诉讼程序。法国适用于未成年人的刑事诉讼程序体现出了宽和与保护主义的特征。在调查阶段：未满13 周岁未成年人不得被拘留；而针对应处以5 年以下监禁刑的轻罪的13 周岁至16 周岁未成年人，也不允许延长拘留措施；律师可以全程参与帮助，法定代理人也有权随时获悉案件程序进程通知；在没有进行公诉前，检察官有权对13 周岁以上未成年人适用和解程序，其间还有权提出教育培训、就学或日勤活动等措施。在预审阶段：首先是涵盖社会调查和医疗检查的人格调查，目的是有助于查明真相和充分了解未成年人，进而对其采取针对性的再教育手段。虽然允许对未成年人采取先行措施，但先行拘留被严格控制。而在预审完成后，预审法官根据情况作出侦查终结裁定。在审判阶段主要体现为：少年法官完成预审后，既有权在评议室亲自审判，还可以选择将案件移送到少年法庭。但若由少年法庭或未成年人重罪法庭审理，则审判程序应当简化，且限制公开。尤其是对未成年人被告人所宣告刑罚必须遵守减轻处罚原则。

进入21 世纪，法国未成年人司法制度开始从注重保障未成年人权利向犯罪预防、维护公众利益和保障未成年人权利并重的方向转变。2002 年的《司法指导与规划法》放宽了对10－13 岁儿童进行司法留置的条件，并设立了教育性惩戒措施，确立了不遵守规定或履行义务时的先行羁押制度、所犯罪可能被判处5 年以上徒刑时可拘留12 小时；还增加了对13－16 周岁未成年人的临时居留制度、未成年人累犯尽快审判制度；此外，还建立了封闭式教育中心，其接收对象为13 周岁至18 周岁接受司法监管或者缓刑假释考验的未成年人。在2004 年通过的《关于与犯罪变化相适应的司法调整的2004－204 法》的主要调整内容是：（1）创设出庭受审程序。其适用条件是未成年人最高可被判处5 年监禁刑轻罪，且承认有罪。（2）新增“公民资格实习”作为刑罚。其适用对象是13 周岁至18 周岁的未成年人。此外，还提高假释考验，提出监禁替代措施，如戴电子手铐、参加公益劳动等。2006 年的《关于预防犯罪的法律》则设立了向成人制度靠拢的未成年人立即报到程序，并完善新增了禁止令、人格调查和后续强制教育等教育性惩戒措施；2007 年规定了未成年人累犯的最低刑期。[20]此后法国少年司法又逐渐再次回到重视未成年人教育矫治和社会化回归上来。2015 年针对未成年人犯罪嫌疑人创设了正式处理前的见面沟通制度，让检察官和法院内的未成年人教育者与未成年人监护人进行沟通，内容包括涉罪前表现和下一步教育引导，从而保障未成年犯罪人将来能够更好地成长和生活。[21]至2019 年，《少年刑事司法改革方案》②该方案的出台是根据2019 年3 月23 日通过的《2018－2022 年司法规划和改革法》的要求。标志着新一轮少年司法改革启动。其重点内容包括：（1）明确刑事责任年龄（不满13 岁可免刑事责任），加强公安机关说明责任；（2）缩短定罪判决作出的期限，兼顾犯罪预防与被害人保障；（3）增设教育性考察程序，提升惩罚个别化水平；（4）整合形成单一化司法教育措施，强化教育工作针对性和效果；（5）减少对未成年人的审前羁押，规范提升司法管制条件；（6）增强对有罪少年惩罚措施的针对性，突出刑罚教育属性以促进有罪少年回归社会；（7）增加父母协助处遇义务，追究父母缺席法庭责任。[22]从以上新的改革内容来看，法国少年司法重新回到了突出保护和教育的教育优先传统，更加强调教育优先于制裁（而非报应主义）、个体化与个性化教育矫治和强化父母在司法与矫治过程中的作用。尤其是之前已经确立的未成年人作为嫌疑人期间的“见面沟通制度”值得我国公安机关加以借鉴，以及法院在对未成年人实施教育性惩戒措施和送入专门教养机构中的监督作用[23]，对于我国专门教育的完善同样重要。

与此同时，国际社会也逐渐达成越来越多的共识。即除了在1990 年《儿童权利公约》确立了全世界儿童保护工作的最高原则——儿童最大利益原则，在具体领域，1985 年通过的《联合国少年司法最低限度标准规则》（简称《北京规则》）确立了双向保护原则①其基本精神是少年司法应视为是在对所有少年实行社会正义的全面范围内的各国发展进程的一个组成部分，同时还应视为有助于保护青少年和维护社会的安宁秩序。双向保护还要求会员国总的社会政策应努力促进少年福利、尽量减少司法干预，对触法少年给予有效、公平、合乎人道的待遇。，以平衡保护与惩罚之间的关系。其后于1990 年通过的《联合国预防少年犯罪准则》（简称《利雅得准则》）也明确了预防少年违法犯罪的六项基本原则②即突出关键部分原则、社会共同责任原则、积极参与原则、注重福利原则、非严重危害避免定罪量刑原则、社区服务防止优先原则。，这些原则所遵循的基本理念乃是通过尊重未成年人身心发展规律和福利主义的保护本位来预防未成年人违法犯罪，并非通过定罪量刑来威慑少年犯罪。在2004 年召开的21 世纪首次国际刑法大会决议同样坚持了未成年人特殊保护的坚定立场。③该《决议》明确提出：第一，未成年人需要社会的特殊保护，尤其需要立法者、社会制度及司法制度的特殊保护，对年轻人需要适用特别的法律规则，社会对未成年人的干涉应始终把他们的最主要利益考虑在内；第二，完全刑事责任年龄应该设定在18周岁，这种刑事司法制度不应适用于犯罪时不满14 周岁的人；第三，针对18 周岁以上的人所实施的犯罪，对未成年人适用的特殊条款可以扩大适用于25 周岁以下的人，针对有关个人的需要，可将教育措施或者对个人有矫正作用的替代性制裁措施所适用主体的年龄延长至25 周岁。我国作为负责任的大国，少年司法制度的建立必须始终践行国际社会未成年人保护共识。

综上可见，在美德日法等较早建立独立少年司法制度的国家经历了面对所谓“少年犯罪严重需要严惩”的呼声并作出一定调整后（或收效甚微）又相继回到了保护主义和福利主义的少年司法基本理念上。从整体上和本质上来看，这些国家的少年司法制度依旧存在以下共同特点：（1）独立于普通（刑事）司法体系的少年司法体系。（2）以未成年人罪错控制和预防为中心，且存在着向未成年人权益保护专门司法制度转变发展的扩大化趋向，但仍然以未成年人罪错为中心。（3）坚持福利主义和儿童最大利益原则，始终坚持保护主义优先。（4）特殊立法、机构、程序、人员是少年司法制度的核心要素。（5）以审判为中心，专门审判机构（少年家事法院）为运行中心。这些少年司法的共同特点和国际社会的保护共识是我国少年司法改革过程中必须借鉴的实践模式和始终坚持的根本理念。

二、晚近以来我国少年司法改革的成就与特征

上海市长宁区人民法院在1984 年建立了新中国第一个少年法庭，将未成年人刑事案件程序与普通刑事程序进行分离，标志着新中国少年司法制度的诞生。时隔两年之后的1986 年，上海市长宁区人民检察院成立全国第一个少年起诉组，从而与少年法庭形成了职能对接的组织架构，使得中国少年司法制度的组织架构得以初步形成。此后至20 世纪末，我国以审判先行为特征的少年司法制度先后经历了初步推广期、黄金发展期和低谷困境期，但总体上还是呈现出从实践促进立法、从依附走向独立、从单一走向立体的发展趋势。[1]自21 世纪以来，党和国家更加重视包括罪错未成年人在内的未成年人保护工作，尤其是党的十八大以来，习近平总书记多次强调：“全社会都要了解少年儿童、尊重少年儿童、关心少年儿童、服务少年儿童，为少年儿童提供良好的社会环境。”[24]我国少年司法改革进一步实现了中国式的快速发展，特点突出、成绩斐然。进入新时代，中国独立少年司法制度的建立也迎来更加良好的发展突破机遇期。

（一）形成了检察中心的少年司法改革特色

福利作为少年司法起源与建立的根本理念，为世界各国少年司法制度构建起自身独特模式奠定了重要基础，不论是福利原型抑或是刑事原型，为了回应社会防卫需求，经过多年调整发展大多形成了平衡惩罚与保护之间关系的带有折中色彩的循环发展特征。[25]尤其是，不同国家少年司法的制度本位均是以审判制度为中心。相比而言，我国少年司法则形成“审判先行、检察凸显”[26]演变发展特点下的检察中心模式。具体表现为以下几个方面：

其一，未成年人检察机构呈现出高位阶自上而下的独立化繁荣发展。在上海市长宁区人民检察院于1986 年率先成立少年起诉组的6 年后，最高检即在刑事检察厅成立了少年犯罪检察工作指导处，再到2015年成立了未成年人检察工作办公室，在2019 年更是成立了独立的未成年人检察厅（第九厅）。[27]而在未成年人检察专门机构的地方建设上，至2021 年12 月，全国共有255 个市级检察院和536 个县级检察院设立了独立建制的未成年人检察机构，1385 个市县级检察院设立未成年人检察办案组。①最高人民检察院.未成年人检察白皮书（2021）.https：/www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202206/t20220601＿558766.shtml＃2.截至2022 年底，全国四级检察机关共有2207 个检察院设立未成年人检察机构（含办案组）。②最高人民检察院.未成年人检察白皮书（2022）.https：/www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202306/t20230601＿615967.shtml＃2.由此可见，进入新时代后，我国未成年人检察机构的专门化、独立化发展势头强劲，为我国少年司法改革发展提供了坚实的组织机构保障。

其二，未成年人检察职能围绕未成年人司法核心职能之一的保护权使未成年人检察权能实现了综合性、立体化的伸展式强化。未成年人保护权乃是坚持儿童最大利益原则和最有利于未成年人原则对包括检察机关在内所有未成年人司法关联机关的应然要求，其目的是实现罪错未成年人在内的所有未成年人群体的安全、健康成长。当前，我国未成年人检察已经形成了肩负“主业”与“正业”相结合的少年司法职能，前者即办案，评价指标是结案，而后者则是涉案未成年人的教育、保护、预防和救助工作，即“功夫在案外”。[27]当然，未成年人检察并非无限扩张，未成年人检察官也并非“全能检察官”，而是在更多地发挥作为法律监督者在监督其他主体（涵盖司法、行政和社会领域）涉未成年人司法保护职责履行上的“守夜人”。概括来说，未成年人检察具有“国家公诉人”“国家监护人”“儿童权利监察官”[27]的三重保护角色。

其三，各层级检察机关在未成年人检察实践探索过程中发挥着“领头羊”“促制度化”的作用，制度创新明显，保护成效显著。比如：早在2004 年上海的长宁区检察院等诸多基层院、福建厦门的同安区检察院、浙江杭州和宁波的一些基层检察院、江苏的常州和南京的基层检察院率先在本省（市）司法机关系统内试点未成年人刑事诉讼检察环节中的合适成年人参与制度，其后也有上海地区基层检察院牵头将试点该制度引入侦查阶段和审判阶段。[28]引自但超越英国合适成年人参与制度呈现出全面覆盖公检法的中国特色。最高人民检察院更是在2015 年发布《检察机关加强未成年人司法保护八项措施》，提出构建内部联动、衔接政法机关、跨政府部门及未保组织的未成年人检察社会支持体系建设[29]；尤其是在2018 年与共青团中央签署《关于构建未成年人检察工作社会支持体系合作框架协议》基础之上，并于2021 年11 月同共青团中央在全国80 个地区开展未成年人检察社会支持体系示范建设。[27]再如：积极探索全面综合未成年人司法保护，由单一办理未成年人犯罪案件扩展至突出打击侵害未成年人违法犯罪案件，尤其是主导构建了强制报告和入职查询制度，通过强制报告办理侵害未成年人案件2800 多件，推动密切接触未成年人行业入职查询740 多万人次，解聘了2900 多名有前科劣迹的人员。[30]通过强有力的预防性制度，检察机关将“大灰狼”挡在墙外，全面、切实为未成年人创造了安全成长学习环境。

相较于未成年人审判由于“吃不饱”曾一度面临“关停转并”的发展困境，未成年人检察则紧扣未成年人司法的三项核心权能——诊治权、教育权和保护权，形成了“五位一体”的职能体系，即未成年人检察一体化。[27]而之所以能够如此，得益于检察机关居于诉讼监督主体地位及其享有多样化诉讼职能，能够全流程参与包括罪错未成年人在内的未成年人保护，因而在我国少年司法改革过程中凸显了重要作用。一方面，通过自上而下的专门化未成年人检察部门的系统性构建，适应了少年司法改革中专门机构只能强化不能弱化的发展趋势；另一方面，检察机关通过刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察，进而通过未成年人检察制度能够实现对未成年人尤其是罪错未成年人的全面性、综合性司法保护。此外，检察机关的未成年人检察部门及其全面性职能在社会支持体系发展上也具有重要优势。正是基于以上原因，我国少年司法改革经历了审判先行到检察凸显的发展演变，形成了以检察为中心的中国特色少年司法改革发展模式。至于最终趋势是否要设置独立的专门少年法院并不影响我国当前以检察为中心的改革特征及其成效，专门立法才是形成我国独立少年司法制度体系的当务之急。并且，未成年人检察在我国当前及今后一段时期内少年司法改革当中的重要作用依旧举足轻重、大有可为。

（二）实质内容由刑事司法拓展至综合保护

现代化专门少年司法制度从美国起源，最初是为了解决普通刑事司法在犯罪未成年人上的应对弊端，其贯彻的是“为了少年福利”的福利本位，形成了区别、独立于成人刑事司法程序的保护主义司法模式。与此相对应，行政主导福利模式则是将罪错未成年人看作“困境儿童”，[31]因而其保障内容更加具有全面性、综合性特征。而具体到我国的少年司法改革，经历了检察中心的特色演变之后，其实质内容已经由单一化、阶段化走向综合性、全面性的发展阶段。

一方面，从少年司法组织体系来看，尽管少年审判组织没有未成年人检察机构从始至终强劲的发展势头，但其机构的调整也反映出少年审判内容的多元化尝试。在1988 年5 月召开的首次人民法院审理少年刑事案件经验交流会上，少年法庭的职能内容被定位于刑事审判；到1994 年末，部分少年法庭受案范围扩展至涉未成年人民事、行政案件；10 年后的2005 年，最高法提出完善涉及刑事、民事、行政案件的组织机构，尤其是明确在具备条件的大城市，可以开展少年法院的设立试点；次年，在少年审判工作会议上明确了未成年人综合审判庭试点；再到2010 年，最高法明确重申了对违法和犯罪未成年人的“教育、感化、挽救”方针和“教育为主、惩罚为辅”的原则①但最高法发布的《关于进一步加强少年法庭工作的意见》当中，针对“违法未成年人”，少年审判并没有实质性的改革内容，因而，地方法院也无法具体贯彻执行。；在2016 年最高法则提出少年家事审判改革试点。②少年法庭的“前世今生”[N].新京报，2021－03－18.进入2021 年，少年审判机构再次焕发生机，最高法“以上率先”，首先成立少年法庭办公室，推动少年法庭“王者归来”，其后各地先后成立独立建制的少年法庭。③姚建龙.期待少年法庭王者归来.https：/mp.weixin.qq.com/s/uFpKZyVLX9FgeqllwWvj2g.而在未成年人检察领域，由最初的少年起诉组到2015 年12 月最高人民检察院未成年人检察工作办公室成立后，全国各地未成年人检察部门迅速发展，总体上构建起了四级检察机关未成年人检察工作专门机构。在其后2018 年的检察机构内部改革中也并未对未成年人检察部门进行撤并减，反而得到了地位强化，条块化机构对接更加系统完善。从以上机构设置的综合性发展来看，其承接的职责更加综合化、全面化，突出未成年人保护目的，从刑事色彩浓厚的“小未成年人司法”走向统筹三大核心权能（诊治权、教育权和保护权）的“大未成年人司法”。

另一方面，从少年司法具体机制的实践探索来看，在具体工作内容上也具有综合保护的特征。如在未成年人刑事检察与审判领域，社会调查、审前帮教帮扶、审后回访等机制得到推广，尤其是检察机关积极发挥检察监督职能，针对食药安全、校园安全、文化领域等易侵害未成年人权益领域，通过检察建议、公益诉讼等举措，为未成年人保驾护航。[26]又如，紧紧把握“案结事不了、功夫在案外”的少年司法福利主义保护理念，推动民事案件诉前调解、诉前调查等非诉程序。再如，在检医合作、检校合作基础上，刑事案件“一站式”询问机制、密切接触未成年人行业的入职查询与从业禁止制度，为未成年被害人提供司法救助、法律援助，未成年人社会安置帮教、心理测评等一系列机制制度成效显著。[26]这些都充分体现出我国少年司法机关在未成年被害人保护、社会支持体系建设等方面的日趋完善。

综上可见，我国已由传统的狭义刑事司法进而走向囊括被害人救助、特殊教育矫治措施、民事及行政案件等的综合性未成年人司法。尤其是坚持恢复性司法理念，充分发挥社会支持体系的作用，构建起了广义的未成年人司法模式。

（三）基本构建起初步独立的少年司法制度

少年司法制度作为从根本上区别并独立于普通（成人）刑事司法的未成年人特殊保护理念的产物，其是由概念系统（理念原则认可）、组织系统（专门机构保障）、规则系统（包括司法组织规则和司法活动规则）和设备系统（物质设施保障）所构成的“软”“硬”兼备的大系统。[32]简而言之，可将前述子系统的核心评价指标归纳为“专门立法、专门机构、专门程序、专门人员”，只有具备这些基本要素，也才能够将所构建的少年司法制度评价为完全独立的专业化少年司法制度。

以上述指标来评价我国当前少年司法改革的进展成效，可以说我国已经初步构建起少年司法制度：（1）在法律层面，我国的未成年人司法立法，具有典型的“专章”特征。比如，《刑事诉讼法》设置了专门的未成年人司法特色的“未成年人刑事案件诉讼程序”，而《监狱法》《社区矫正法》同样有关于未成年人的专章规定。前述法律及配套措施在内容上，不仅有程序规范，也涉及组织性规范。[26]尤其是《未成年人保护法》与《预防未成年人犯罪法》的同步修订，使得我国未成年人法律体系显现出突出的司法属性与福利属性，为今后少年司法专门立法奠定了重要基础。（2）在专门机构及其人员层面，不仅我国的未成年人检察机构专业化建设成就突出，而且少年审判机构也再次迎来黄金发展期。同时，未成年人犯管教所、专门学校等机构也早已形成或迎来新改革。此外，公安机关也接受了一定的少年司法理念和形成了一定的专门工作机制。尤其是北京市公安局海淀分局和广西钦州市公安局在积极推进未成年人警务改革。[27]整体而言，我国经过多年的少年司法改革发展，在机构专门化建设和人员配备上取得了长足进展。（3）在专门程序层面，我国也形成了诸多专业化、专门性的具体制度机制，且不亚于其他少年司法发展较早的国家。如合适成年人参与制度、未成年人附条件不起诉制度、专门教育制度、未成年人检察社会支持体系等等。尤其是专门教育制度的确立，使得我国少年司法能够更加有效地实现对全部罪错未成年人的教育矫治，避免“一罚了之、一放了之”而影响少年司法的改革发展效果。

必须承认的是，我国并未构建起完全独立的少年司法制度，具体表现为：其一，没有制定独立的少年法（至于具体名称各国并不完全一致）。其二，作为独立少年司法体系核心内容的“先议权”归属并未得到相关法律明确或实务部门一致意见。其三，司法制度的少年司法与普通刑事司法并列的二元结构长期没有形成。其四，作为少年福利重要表现的社会支持体系有发展但还不完善，使得少年司法事务体量无法支撑起各环节少年司法专门机构的常态化运行。

我国之所以尚未形成完全独立的少年司法体系，主要包括以下几个方面原因：第一，没有出台专门的少年法，使少年司法无法形成涵盖未成年人警务、未成年人检察和未成年人审判全覆盖的独立少年司法体系所要求的专门机构、专门程序和专门人员。第二，国家对于未成年人“先议权”①“先议权”是指未成年人罪错行为应当由哪一机关享有优先审查及实质决定权，这是少年司法的根基性问题。“先议权”的归属问题，实质上是少年司法的理念差异。具体而言，先议权的归属有两种基本模式：一种是福利模式，即主张由福利行政机关享有“先议权”。另一种是司法模式，即主张由专门少年审判机构享有“先议权”，排斥控方（警察和检察机关）的实质参与。尽管如此，两种模式均奉行保护主义，主张对罪错未成年人的教育矫治而非报应惩罚，只是在路径上存在不同，殊途同归于保护主义。（参见姚建龙：《未成年人违警行为的提出与立法辨证》，载《中国法学》，2022 年第3 期。）归属尚未明确，使得少年司法体系中的各部门、各事项无法形成高度统一、最大效率的合作运行机制，难以形成少年司法的最佳合力。第三，受限于行政体制，部分少年司法部门缺乏专门人员编制和经费物质保障，使得这些部门力不从心，无法将本部门的少年司法职责长期坚持下去。第四，尚未形成专门的少年司法改革工作考核机制，使得少年司法改革过程中部分机关被撤并，少年司法职能被弱化，在一些地区得不到根本重视。从以上原因来看，最迫切应当解决的便是少年司法专门立法，明确各有关机关的工作职责，理顺部门之间的职能衔接，激发专门人员的使命感、责任感和工作积极性。

（四）未成年人法律体系凸显福利主义司法

当前，我国已形成了以《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》为核心的未成年人法律体系，因此，完全重新制定我国专门的少年法既不现实也无必要。全国人大于2020 年下半年先后通过了最新全面修订的《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》，使我国未成年人法律体系呈现出兼具保护型法律与司法型法律的发展特征，从而改变了原有“两法”均具有综合性且内容交叉、操作性差等弊端[1]，也为我国制定独立的专门“少年法”——《未成年人司法法》奠定了重要法律制度体系基础。

其一，福利主义司法保护是少年法区别于成人刑事法的根本之所在。纵观世界各建立少年司法制度的国家，哪怕是刑事原型少年司法，其也秉持着少年法的初衷定位乃是保护罪错未成年人而非报应主义的惩罚导向，否则，少年司法改革将失去根本价值理念支撑。从我国《预防未成年人犯罪法》的最新修订来看，其坚持了福利主义司法化的修改导向，使其可操作性大大增强。具体而言，有以下进步：（1）坚持贯彻“预防为主、提前干预”的指导思想，细化未成年人罪错分级制度体系，并相应健全分级干预的教育矫治措施，有利于避免“一罚了之”“一放了之”等简单化、成人化处理弊端。（2）丰富强化对未成年人的重新犯罪预防，引入一大批相对成熟或域外先进的制度机制，如社会调查、合适成年人、社区矫正、安置帮教、社会观护等等，做好与《刑事诉讼法》《社区矫正法》等法律相关内容的衔接。[33]（3）突出成人主体的法律责任，一方面，对实施严重不良行为未成年人的不称职父母或其他监护人依法追究法律责任；另一方面，也明确了承担职责的有关国家机关及其工作人员的多重法律责任，从而强化了家庭亲权和国家亲权对罪错未成年人的保护责任，推动了未成年人司法领域福利理念的有效贯彻落实。

其二，福利主义社会保护②这里的“社会保护”是广义上的，即司法保护之外的其他未成年人保护主体所开展的保护，如《未成年人保护法》所规定的政府保护、社会保护、学校保护等。是少年法高效实施的外部环境衔接保障。相对完善的未成年人法律体系应当包含未成年人福利法、未成年人保护法和未成年人司法法。反观我国，当前未成年人法律体系主要由规定教育的《义务教育法》、规定保护机制的《未成年人保护法》和规定违法犯罪预防的《预防未成年人犯罪法》等三部法律构成。鉴于此，我国适宜将《预防未成年人犯罪法》司法法化，而将《未成年人保护法》福利法化[26]，如此一来，则可以理顺“两法”之间的关系，使《预防未成年人犯罪法》成为操作性强、适用效果好的中国“少年法”。与此同时，也可以将未成年人福利划分为发展型（含教育）福利和保护型福利而分别健全立法，不必等到单独制定专门的《未成年人福利法》来保障“少年法”的社会化衔接。此次最新修订的《未成年人保护法》坚持了“福利法化”的完善思路，即将立法内容聚焦于对未成年人健康成长的保障责任，通过政策规则、人财机构等具体支持措施，积极贯彻国家亲权理念，并监督其他未成年人保护主体切实履职[34]，为我国恢复性少年司法措施的完善和未成年人司法社会支持体系的健全提供了坚强的法律保障。尤其是明确规定了最有利于未成年人原则，成为我国涉未成年人一切领域包括少年司法领域的最高工作准则。由此可见，持续运用好最新修改的“两法”对于破解我国少年司法改革的困局具有重要推动作用。

三、进一步推进中国特色少年司法改革之要义

通过晚近西方主要代表性国家少年司法发展历程及最新改革动向与我国少年司法改革的进展及其成效比较来看，我国少年司法改革要实现完全独立少年司法制度的建立，其当务之急、破局之策是制定中国特色的少年法——《未成年人司法法》，进而依法建立健全各有关少年司法机关及其专门职责，从而形成独立少年司法与普通刑事司法并列的二元结构。对于这一目标的实现，我国前期少年司法改革已经积累了一定经验和制度基础，如多部门协作能力、以检察为中心的自上而下实践探索和专章形式的未成年人司法制度等等。尤其是2020 年对《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》的全面修订，为我国少年法的尽快制定奠定了重要的法律基础。当然，这些都离不开我国的政治制度优势，尤其是党对未成年人保护的高度重视和坚强领导。

（一）加快制定独立中国特色司法法属性少年法

对于我国少年司法改革而言，成立专门法院属性的少年法院是最理想化的最终组织体系保障。[35]在当前较长时间内，我国少年司法改革过程中的最大困境是在于如何明确各机关专门职责，强化各部门之间专门协作，形成长效、有力的独立运行少年司法机制及其合力，而这些必须要通过少年司法专门立法才能够实现全面、统一的制度体系顶层设计。

如前所述，我国已经初步构建了少年司法制度，如专章形式的立法、专门的内设机构及其人员、阶段化的专门程序，对于形成二元化的完全独立少年司法体系问题的关键在于缺乏系统性的专门法律对未成年人司法的基本理念原则、涉未成年人司法各机关的专门职责及其措施保障、统一而高效衔接的程序机制等作出顶层设计，以有利于我国少年司法改革在专门立法的强有力保障下实现进一步的制度化、体系化、规范化、高效化发展。对于制定符合中国少年司法的专门法律——《未成年人司法法》，必须明确以下几点内容：

第一，福利是未成年人司法法所不可背弃的部分，也是未成年人司法法的旗帜。[26]在《未成年人司法法》中首先应当明确对罪错未成年人“宜教不宜刑”或“教育为主、惩罚为辅”的基本政策理念指导，以落实儿童最大利益原则和最有利于未成年人原则对少年司法的根本指导作用。只有将理念政策法定化，才能够引起国家、社会和所有少年司法部门的高度重视与责任落地，尤其是完善发展恢复性少年司法制度措施体系。

第二，需要明确《未成年人司法法》的司法法法律属性。世界各国的“少年法”无不在福利本位与刑事本位之间抉择，其中，美国坚持福利本位而形成司法法属性的“少年法”，而德国则坚持刑事本位，构建附带福利色彩的教育刑属性“少年法”，仅有极少数国家将本国的“少年法”直接命名为“福利法”。[26]对于我国而言，《未成年人保护法》具有福利属性及福利法化的天然优势，将《预防未成年人犯罪法》改造为司法性质的专门少年法具有合理性与现实可行性。当然，福利主义可以作为立法理念对立法内容形成良好的指导作用。

第三，明确《未成年人司法法》的内容应当具有综合性，囊括被害人救助、特殊教育矫治措施、民事及行政案件等本体内容。[27]与此同时，还应当就未成年人司法社会支持体系的系统性发展作出顶层设计，从而构建广义的中国特色少年司法法模式。否则，现有法律中的涉未成年人专章性法律规定便足以应对罪错未成年人教育矫治的基本需求。应当强调的是，少年司法改革并不是单纯脱离成年司法就大功告成，而是需要在二者分离之后拥有更加多样化的保障机制措施来实现罪错未成年人的有效教育矫治，这才是独立少年法制定的初衷与最佳效果。

第四，应当处理好《未成年人司法法》中未成年人刑事处罚与《刑法》《刑事诉讼法》之间的关系。当前处理未成年人刑事案件的总体依据主要是《刑法》与《刑事诉讼法》的一般规定及其中关于未成年人的特别规定或专章规定，这些都是制定《未成年人司法法》所必须遵循的，不能够作出比《刑法》和《刑事诉讼法》已有规定更严的规定适用于未成年人。概言之，《未成年人司法法》的制定目的是合法地、系统性地优先保护与特殊保护罪错未成年人，绝不能为了保护而实际上限制了罪错未成年人的更多权利或者适用的效果比成年人刑事诉讼程序更严厉。

而就当前我国少年司法改革的具体发展建议而言，秉持着为制定《未成年人司法法》积累有益经验的目的，以实践探索推动促进立法完善的检察视角，检察机关在少年司法改革过程过程中进一步探索创新的空间极大。一方面，有着西方主要代表性国家的有益制度借鉴。另一方面，在以检察为中心的改革探索当中，未成年人检察在新时代未成年人保护新格局下，围绕“司法一条龙”“社会一条龙”[27]构建“大未成年人司法”[26]，进一步作出未成年人检察的可为贡献。具体而言，则是要发挥作为未成年人保护领域国家公诉人、国家监护人和童权监察官的角色和作用[27]，推动有关主体健全机构制度和有关机制的全覆盖及高效衔接。

（二）助推公安机关探索独立专门未成年人警务

设置专门少年警务机构，把少年犯罪和不良行为阻止在少年司法的早期阶段，对于预防和治理少年罪错行为具有重要作用。在具体机构设置上，主要有美国的少年警官及少年警官协会、英国警察部门的“少年部”、德国专管少年案件的“分局或部”，以及日本的“少年警察课”或“少年警察股”。此外，我国台湾地区也设有“少年警察队”。这些人员或机构的职责主要是对少年犯罪的预防、侦查，以及对不良少年辅导或移送等。[35]而我国大陆地区对于未成年人警务的探索，其机构设置与职责定位主要是预审，具体涵盖立案、审前调查和审后监督考察。[36]由此可见，我国少年警务的探索不仅地域范围有限，而且职责内容单一，专门独立少年警务并未得到应有的重视，与未成年人检察和未成年人审判不相协调，影响完全独立少年司法制度的构建。

对于探索独立的专门化未成年人警务机构及其多样化职能，首先是要转变理念，即要转变警务活动核心仅是打击违法犯罪的传统理念，应当认识到现代化少年警务政策兼具治安防控和教育矫治。[37]相应地，除了惩罚措施外也需要采用多样化的少年警务职能保障手段，如风险监测防控、保护性监管、教育矫治等等。从“大未成年人司法”的理念出发，公安机关同样具有预防、处置、教育、处罚、保护等未成年人保护功能。[38]这对于未成年人警务全面性、综合化内容的形成具有举足轻重的推动作用，能够改善成人警务比未成年人警务更加受到重视的传统桎梏。

其次，为了避免案件量无法满足专门少年警务机构的长期运行，综合化的未成年人警务应当涵盖罪错未成年人教育矫治、犯罪预防、未成年被害人救助、未成年人社会性监管保护等。应当强调的是，未成年人警务的内容并非仅仅来自现行的《预防未成年人犯罪法》的预防和矫治教育职责，即便《未成年人司法法》制定后，未成年人警务的内容也应当扩展至《未成年人保护法》中所赋予其的保护职责，从而构建综合性的未成年人警务，促进广义少年司法制度发展，最终实现完全独立的中国少年司法制度体系。

进一步而言，仅凭公安机关自主探索构建专门未成年人警务，其速度和质量无法跟上已经发展多年的未成年人检察和未成年人审判的步伐。另一方面，公安机关繁重的成人化职能导致没有更多的精力投入到专业化少年司法职能上来，以及其现有成人司法属性的职能措施基本上能够满足违法犯罪未成年人案件的处置。鉴于此，在强化恢复性少年司法的“会面、补偿、转变”[5]理念及制度措施下，未成年人检察部门在助推公安机关独立的专门未成年人警务构建过程中，至少可以发挥以下三个方面的作用：（1）督促公安机关借鉴法国未成年人犯罪嫌疑人正式处理前的会面沟通制度，开展有未检部门、少审部门和监护人参与的涉罪前表现和下一步教育引导工作。当然，对于侦查阶段已存在的恢复性少年司法措施如调解、转处等，[39]也应当履行法律监督，以保障自愿性和有效性。（2）将未成年人检察社会支持体系建设向前延伸至公安机关（当然也要向后延伸至审判机关），增强公安机关在新修订《预防未成年人犯罪法》实施后的矫治教育能力，同时还可以促进全流程的未成年人司法社会支持体系的共建共享，节约司法成本，提高社会资源利用效率。（3）为了避免公安机关在行使专门教育决定权时的不当强制性[31]，在《预防未成年人犯罪法》对专门教育的司法化不足的前提下，未成年人检察部门可以通过行使法律监督权来监督公安机关专门教育决定权行使的正确性和合理性。以上建议乃是通过检察机关已有职权来强化公安机关未成年人警务工作的专业化工作的提升扩容工作量，以达到既保障专门机构拥有足够的案件量（业务量），同时也促使公安机关确保专门的、充足的人财物来保障运行。

（三）强化少年司法社工的专业化司法助理职能

社会工作与少年司法具有理念趋同、工作方法契合的天然结合优势[40]，使司法社工成为我国少年司法“社会一条龙”建设过程中的重要专业力量。而当前，整体上我国司法社工遭遇合法性、资源性和专业性三类困境[41]，而在具体的人才队伍建设上，也存在着系统规范化不足、专业化程度较低、区域化差异较大等现状。[42]要改善这些问题，必须要强化专业化的肩负司法助理职能的司法社工体系性、规范化建设，避免少年司法领域公检法机关的社会工作者化。[35]具体而言，应当从以下几个方面着手：

第一，未成年人检察机关应当依托未成年人检察社会支持体系建设，率先推动少年司法社工的规范化建设，内容涉及地位的明确性与独立性、职能的专业化与司法化、运行机制的规范化与制度化等等。而之所以要由检察机关来推动少年司法社工的专业化、体系化建设，一方面是由于未成年人检察的未成年人保护权能属性适合居于主导推动地位，且具有“社会一条龙”和“司法一条龙”的实施路径；另一方面则是因为检察机关与团中央已经就未成年人检察社会支持体系建立健全开展了系统性合作，在其中探索少年司法社工规范化、系统性建设拥有良好的各方面保障。

第二，少年司法社工规范化、体系化建设的关键在于突出其独立地位与司法助理职能。司法社工不同于其他一般社工，其是联结少年司法系统与少年福利系统的纽带，是将福利理念注入少年司法的实践手段，对于实现罪错未成年人的转介、分流与教育矫治具有重要的保障作用。对于国外经验，尤其要借鉴德国的少年法院助理制度[11]，将我国的少年司法社工的地位明确为少年司法助理，将其职责定位于：（1）社会调查少年的性格、家庭和社会关系、成长经历等可能影响定罪量刑的情况，制作调查报告提交给司法机关做参考。（2）制度化（如借鉴英国、德国、法国的被害人－加害人调解）[43]地尽早介入未成年人罪错案（事）件，促进公安机关、法院或检察院的程序中止，以尽可能减少未成年人被羁押和监禁。（3）配合司法机关监督未成年人对教育矫治措施的履行。（4）参与定罪判刑未成年人刑满释放后的社会化帮教。只有强化少年司法社工的专业性，才能够强化其独立少年司法地位和少年司法职能。

第三，在后续制定《未成年人司法法》之时，应当重视少年司法社工制度的规范化与法治化，具体则要重视以下几个方面的设计：（1）对于在《未成年人司法法》中的规定形式，必须要设置少年司法社工制度专门节款（隶属于社会支持体系专章），明确其属性和法律地位。（2）少年司法社工制度是公安、检察院、法院、司法行政等机关在未成年人司法上都需要倚靠的重要制度。因此，专门立法必须统一、畅通前述各部门之间的协作机制，形成少年司法运行的保障合力。（3）《未成年人司法法》应当明确重申检察机关的法律监督地位和职责，既发挥少年司法社会制度总体建设上的骨干作用，又要起到各部门在具体机制落实建设和具体案件办理过程中的法律监督职能，督促各有关涉未成年人司法的机关部门落实自身职责。

（四）探索少年观护制度体系化建设的检察模式

少年（社会）观护制度作为我国未成年人司法“社会一条龙”建设的重要内容，其目的是将涉罪未成年人从司法程序中分离，通过保护处分以实现涉罪未成年人的非犯罪化、非刑罚化、非监禁化的有效途径，有利于涉罪未成年人的社会化回归。尽管我国《预防未成年人犯罪法》第52 条确立了取保候审未成年人社会观护制度，也从基层法院和检察院进行了实践探索，但依旧存在突出问题，如缺乏层次性的非刑罚措施体系和帮教资源、观护主体不明确、观护基地类型单一且数量不均衡、观护程序缺乏统一衔接标准、观护手段不足、观护效果评价标准不科学等等。[44]可见，尽快建立体系化、专业化的少年观护制度对于罪错未成年人的实质性分流具有积极的保障作用。

在借鉴层面，虽然日本正在经历严罚主义倾向，但其历史悠久的少年观护制度[44]，对我国而言具有重要的借鉴价值：一是明确基本原则。包括处遇个别化原则、调查前置原则、处遇相称原则和正当程序原则。二是明确多样化的观护主体。既包括公检法各环节的分流决定主体，也包括具有公务员身份的观护执行人（未成年人观护官），还包括观护辅助人，其可以由少年司法社工担任。三是明确层次性、针对性的观护手段。主要是指导监督和辅导援助。而实施场所，根据我国的现状，可以以社区矫正为基础[45]，以探索未成年人社区保护[46]为契机，开展社区观护，此外还可以由专门的未成年人观护帮教基地实施，甚至还可以尝试家庭观护，如此则更加有利于涉罪未成年人在不脱离家庭环境的情况下得到帮教矫治。除了上述可以借鉴之处外，还需要强调的是，应当将少年观护制度与少年司法社工制度一起归入未成年人司法社会支持体系当中进行专门化、体系化详细设计。

至于具体的少年观护制度建设实施路径，建议采取未成年人检察部门主导的检察探索模式。一方面，少年观护制度隶属于未成年人司法社会支持体系的重要内容，而检察机关当前正在与共青团中央开始体系化的改革试点，有利于少年观护制度建设的高规格、系统性、多样化探索。另一方面，未成年人检察权能兼具普通检察与未成年人检察的多重属性，通过未成年人检察一体化，能够有效协调各部门之间的关系。另外，尤其需要明确的是，2012 年《刑事诉讼法》修改新增了未成年人附条件不起诉制度，为少年观护制度程序中的依法、有效分流提供了制度渠道，契合了当前以检察为中心的少年司法改革特色，有利于少年观护制度的尽早规范化、体系化和法治化。

四、结语

未成年人是国家、民族的希望和未来，建立起针对未成年人罪错行为矫治与预防的独立化少年司法制度是社会文明程度、国家司法现代化和人权保障程度的重要衡量标准之一。[35]与此同时，在推进少年司法改革进程中，儿童最大利益原则的贯彻落实也将促进整体国家制度体系和治理能力的不断优化、提升。建立健全本国少年司法制度已经成为世界各国司法制度发展的重要任务。

对于我国而言，在已经基本建立初步独立的少年司法制度的基础上，独立的专门立法已成为我国完全独立少年司法建立的突破口，而在专门少年法制定之前，未成年人检察部门依托“大未成年人司法”理念，发挥检察权能在“司法一条龙”和“社会一条龙”建设中的作用，提出通过“补”未成年人警务的专门化建设不足的“短板”，同时强化未成年人司法社会支持体系中的重要制度建设完善，以适度的步伐和边改革探索边完善为专门立法积累经验的思路来进一步推进中国特色少年司法改革事业的稳步发展。