罗文凯

时隔8 年，立法法再次进行修正完善，是党中央带领全国各族人民为全面实现中国式现代化新征程上进行谋篇布局的重要一环。立法法是规范国家立法制度和立法活动、维护社会主义法治统一的基本法律。“如果说宪法是其他法律的母法，立法法就是‘助产法’，生出很多健康活泼的孩子。”［1］新中国的建设史、特别是新时期十年的全面依法治国历程已经证明了法治在国家治理体系和治理能力现代化中的极其重要作用。习近平总书记指出“要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。”全国人大在全国迈上新征程的开局之年与时俱进及时完成了立法法的修改，就是要求立法工作为全面建成社会主义现代化强国调校音准、用好规矩。

一、明确了习近平法治思想的指导地位

新时代立法工作离不开正确的思想引领［2］。习近平法治思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的组成部分，修改后的立法法第三条“ 立法应当坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，推进中国特色社会主义法治体系建设，保障在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”新加入了习近平新时代中国特色社会主义思想为指导的内容，是马克思主义中国化的最新成果。习近平法治思想是马克思主义理论与中国法治建设实际相结合的科学理论，是新时代全面依法治国的行动纲领。坚持以科学的理论指导立法实践工作，实现了中国特色社会主义法治实践的新突破和新飞跃。

二、落实了党对立法工作的全面领导

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。没有共产党，就没有新中国，就没有新中国的繁荣富强。坚持中国共产党的坚强领导，是中华民族的命运所系。在国家运行层面，无论是立法、行政、司法机关，还是人民团体、社会组织的活动都围绕坚持党的领导来进行，都要求与党的政治纲领和大政方针相一致。毛泽东同志用“鱼水关系论”生动刻画了党和人民群众的关系［3］。习近平总书记用“党执政后的最大危险是脱离群众”为党群关系进行警示［4］。中国共产党代表中国最广大人民的根本利益，党通过领导立法工作，使人民群众的集体意志通过法定程序成为国家意志，并保证党的路线方针政策和决策部署在全国范围内得到全面贯彻和有效执行，从根本上维护的是人民群众的利益。新修改的立法法将原第三条中“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心”单独分列为第四条，修改后的第三条开宗明义“立法应当坚持中国共产党的领导”，具有重大政治意义和深远历史意义。

三、贯彻了全过程人民民主的具体要求

2019 年11 月2 日，习近平总书记在上海虹桥街道考察全国人大常委会法工委基层立法联系点时，首次提出“人民民主是一种全过程的民主”［5］。此次修改后的立法法第六条增加一款：“立法应当坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义。”第一次从立法层面提出贯彻全过程人民民主。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民民主是社会主义的生命，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，就没有中华民族伟大复兴。人民代表大会制度基础上的民主立法就是贯彻全过程人民民主的具体体现。本次立法法修改的亮点就是将基层立法联系点制度写进法律，也是全过程人民民主的直观和鲜明体现。目前全国人大常委会法工委在全国31 个省（区、市）设立了32 个基层立法联系点，辐射带动全国各地设立5500 多个基层立法联系点，形成了国家级、省级、市级联系点三级联动的工作格局［6］。基层立法联系点是基层群众反馈意见建议的渠道，可以将人民群众对于立法工作中“急、难、愁、盼”的具体需求直接传达至国家立法机关，切实在立法工作中实现人民当家作主的主体地位。

四、完善了科学立法的机制保障

立法法的修改把重点放到了健全立法体制、完善立法程序、释放立法效能的内容上，新增多项立法技术性规范，科学立法、高质量立法跨上新的台阶。修改后的条文进一步完善了全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会法定职权，扩大授权立法范围，增加紧急立法程序，完善法律案终止审议程序，为建设更高水平的法治中国拓展了空间。细化了草案审议制度，配套系统的立法论证咨询机制，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。新增区域协同立法工作机制，因地制宜解决地方立法过程中的具体问题。根据需要进一步完善备案审查制度的主体和程序，完善主动审查制度，新增专项审查制度，建立衔接联动机制，确保上位法和下位法的系统性、整体性、协同性，把“有件必备、有备必审、有错必纠”落实落细。新增编制立法技术规范条款，针对高质量立法工作提供技术支持。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人大立法工作，强调“要通过人民代表大会制度，弘扬社会主义法治精神，依照人民代表大会及其常委会制定的法律法规来展开和推进国家各项事业和各项工作，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，尊重和保障人权，实现国家各项工作法治化。”青海省立法工作一以贯之、毫不松劲地紧紧围绕习近平总书记两次视察青海和对青海指示批示精神，精准服务于全省“四地”建设和高质量发展。

一是国家公园立法全国领先。《三江源国家公园条例（试行）》的施行在国内创下多个“首次”，是我国第一个由地方立法国家公园法律［7］，是充分发挥立法引领作用的一次有益实践。此次立法法修改加入的区域协同立法工作机制，对于祁连山国家公园相关的立法工作有重要意义。新修改后的立法法规定“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。”自2017 年开展祁连山国家公园体制试点以来，青海、甘肃两省在创新管理体制机制、加强生态系统恢复、强化科技支撑等方面取得了积极成效［8］。从实践看，国家公园管理最大的难度在于“九龙治水”和执法监管“碎片化”的问题。区域协同立法工作机制为两省协同立法排除了障碍、指明了道路，能够有效克服政出多门、各自为政、分散管理的弊端。两省可以在总结众多成功经验的基础上，加快祁连山国家公园相关的立法工作，将祁连山国家公园建成为“协同立法”“依法建园”的典范。

二是民族团结立法意义深远。青海省是有54 个少数民族的多民族省份，少数民族人口2930423 人，占全省人口总数5923957 人的49.47%［9］。有6 个自治州、7 个自治县、28 个民族乡，民族区域自治面积占全省总面积的98%［10］，民族团结工作即是全省重点工作之一。习近平总书记在青海考察时指出“在青海不谋民族工作，不足以谋全局。”2019 年出台的《青海省促进民族团结进步条例》是对青海长期以来促进民族团结进步事业实践的高度总结，充分体现了中央关于民族团结进步工作的重要精神和总体要求，贯彻落实了青海省委关于民族团结进步大省建设的战略部署，为推动青海民族团结进步创建、加强民族团结进步大省建设、促进民族团结进步事业提供了有力的法治保障。青海的发展是各民族群众共同的发展，青海的成绩也是各民族群众共享的成绩。地方立法工作中充分征求少数民族群众的意愿符合省情，也是青海省做好民族工作的重要途径。此次立法法修改明确了基层立法联系点的重要作用，为今后全省地方立法工作指出正确的方向。特别是在《青海省促进民族团结进步条例》修改完善或者涉及民族团结进步相关立法工作中，应当按照《青海省人大常委会基层立法联系点工作规定》要求，充分发挥好基层立法联系点的作用，及时准确收集到少数民族群众的意见、汇集少数民族群众的智慧，将全过程人民民主在民族群众中开出实践之花。

三是营商环境立法卓有成效。青海省在立法工作中始终以习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议时提出的“法治是最好的营商环境”这一重要论断为指导，从立法层面持续推进“放管服”改革，加快转变政府职能，维护好公平竞争的市场环境，助力高质量发展。出台《青海省优化营商环境条例》，积极回应市场主体和社会各方面期盼。在推进营商环境建设过程中，建立“1+N”政策体系，通过实施营商环境“建设年”“优化年”“攻坚年”行动，梯次推进营商环境改革1.0 版、2.0版、3.0 版［11］。把青海省有关优化营商环境的政策措施、经验做法变成具有法律约束力的制度规范，结合行政执法方面示范性的实践经验，厘清监管界限，明确监管对象和范围，充分激发了市场活力。自2021 年颁布施行后充分发挥了保障市场主体合法权益的作用，2022 年面对内外部环境复杂多变、疫情延宕反复、历史罕见的极端天气等超预期因素影响，全省经济运行持续回稳向上，高质量发展稳步提升。2022年青海省GDP 达3610.1 亿元，比上年增长2.3%［12］，规上工业增加值增速更是取得全国第一的成绩［13］。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对拓宽各方参与立法提出了明确要求：“ 健全立法机关和社会公众沟通机制, 开展立法协商,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用, 探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径,健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制, 广泛凝聚社会共识”。优化营商环境是系统工程，在行政许可、行政执法、行政监督、知识产权、破产清算等领域均需要共同发力。这次立法法的修改，在草案审议阶段、立法论证咨询等方面进一步扩展渠道和方式，今后在营商环境配套立法工作中可以充分纳入市场主体的立法意见，可以让立法工作切合市场实际、回应企业需求，立法实现“接地气”，同时为加快营造市场化、法治化、国际化一流营商环境作出积极贡献。