谷可灿，王必能，田东林

（1.云南农业大学经济管理学院，云南 昆明 650201；2.云南农业大学马克思主义学院，云南 昆明 650201）

土地托管是指不愿耕种或者无力承担耕种的农业生产经营者自愿将自己所承包经营的土地托付给社会化服务组织，由其代为耕种管理的方法，两者形成一种合约形式的委托—代理关系。2014 年中央一号文件首次提出农业“托管式”服务概念。2017年，农业部提出，农业生产托管有广泛的适应性和发展潜力[1]。2020 年，中央一号文件再次提出了统防统治、代耕代种、土地托管等农业服务模式。

1 农村土地托管的现状

本研究以农户作为农村土地托管的需求主体，供销社作为主要的供给主体，采用趋势分析法对近年来农村土地托管发展现状进行分析。

1.1 需求主体

国家统计局2017 年—2021 年数据显示，全国农民工总量保持在2.8×108~2.9×108的数值区间，基本处于正增长状态。其中大约75%是50 岁以下外来移徙人员，外来务工人员的月平均工资增长速度高于本地务工人员，在比较利益的驱动下，农民工外移趋势明显。大量的青年劳动力外出，导致农忙季节劳动力紧缺程度加剧，农村中出现大量耕地“无人耕种”和“撂荒”现象。

从供销社土地托管的数据来看，全国土地托管面积从2015 年333.33×104hm2上升到2019 年666.67×104hm2，总体在逐年增加；供销社的服务范围也在逐步扩大，其服务范围已经由最初简单的农机服务扩大到农资、农机、销售等方面。这说明农户对土地托管的需求在不断增加，而且将来还会有更多的农户参与其中。

1.2 供给主体

农村土地托管的主要供给主体是供销社，2015年—2020年，全国供销社成立的农民专业合作社由14.7×104上升到19.2×104个，为农服务中心由750上升到18 041个，土地托管的服务规模也在逐年扩大。各地供销社利用优势和区域特点，着力打造土地托管服务平台，依托于农民专业合作社和为农服务中心，对接小农户需求，全面推进服务创新、积极探索为农服务的范围和形式。

2 土地托管的优势

2.1 有效解决谁来种地问题

青壮年外出打工，老人在家务农的耕作模式使农村出现大量耕地“无人耕种”和“撂荒”的现象。土地托管服务对象是外出务工的人员、不愿意耕作或没有能力耕作的农民，以半托管、全托管的方式开展服务，统一管理分散土地，使农村种植向规模化、机械化、科学化发展，减少农村土地撂荒的现象，实现农户不在家土地有人耕，解决了“谁来种地、怎么种地”的问题。

2.2 实现土地规模化经营

土地规模化经营是对土地进行集中化管理，充分发挥各生产要素的作用，增加劳动生产率和土地产出率，减少生产成本，增加经济效益的一种经营方式。而土地托管按照农户的需求，实现农资集中采购、农机规模作业及农产品统一销售，在促进土地规模经营的同时使粮食产量和农民收入都得到了提高，在节本增收的同时还可以弥补小农户家庭经营的不足，解决土地碎片化、经营分散化的问题，是实现土地规模经营的有效形式。

2.3 推进农业现代化

农业现代化是指农业以现代科学技术、先进工业设备、科学管理为武器，造就高产、优质、高效的生产体系，还能做到充分使用资源的同时，有效保护生态环境。专业化的农业生产托管服务中心拥有机械化农机设备、先进生产技术及科学高效的生产管理方式，在不流转土地经营权的情况下，围绕粮食作物的“耕、种、防、收”等环节开展托管服务，在农业生产环节中融入深耕深松、病虫害防治、施用有机肥等集约化农业生产方式，从而有效解决土地生产效率低下的问题。

3 农村土地托管面临的困境

3.1 托管运行资金不足且筹备困难

我国农户面临土地经营规模普遍偏小且地块分布不均匀的问题，难以实现规模化经营。而土地托管要实现规模经营，是建立在大量农户参与且其经营的土地集中连片的基础上，需要被托管主体与小农户协商谈判，以足够高的诚意和价格说服他们分享经营权，但小农户数量多，谈判成本高，不易达成合作协议。托管农户拥有耕种的作物选择权，易出现多元化需求，而只有提供统一和同质服务，托管服务主体设备、经费、时间损失才会最小。在这种情况下，实现规模经营，要考虑如何降低交易费用以及提高交易效率。但在实际运行过程中，主体双方为了劝服彼此，解决两个不同主张的冲突，不可避免地会产生昂贵的缔约成本。由此，土地托管服务主体前期托管服务对接小农散户的交易成本高[2]。后续为保证农业生产的稳定性和持续性，农资和农机服务会花费大量的成本，服务环节也会有不同程度的损耗成本。

银行和各种金融机构提出助力乡村产业发展，推出了涉农贷款。但资金扶持具有局限性：一是抵押贷款，对于抵押物有着严格的审查程序和抵押条件，一些托管服务主体因缺乏固定资产抵押，而无法获取大额贷款以维持托管服务程序需要的流动资金；二是信用贷款，是根据借贷人征信进行放贷，无需抵押物。但农业信贷风险大，农业生产周期长，贷款额度不高，托管服务主体在贷款结束后资金流动不足，拖欠贷款。

3.2 农户组织化程度不高，托管意愿不强

在我国，“大国小农”现象突出，由于农户拥有的耕地有限，土地碎片化，种植结构不统一，农户意愿分化的现象存在，难以协调统一。在推动分散小农户组织化方面，托管服务主体面临着人口老龄化突出、农户年龄偏大、思想观念保守、主动接受服务的意识淡薄等问题，参与性的集体活动难以组织起来[3]，影响了农户组织化程度的发展。分散的农户在参与集体性活动时，容易受文化水平和生产环境的影响，农户的思想普遍保守，对新鲜事物接受程度低。土地托管一般需要农户先交纳一定的费用，之后获得增产才能增收，这种预先支付费用后获得高收益的方式对农户也是一种新事物，会造成农户持观望态度，托管意愿不高。此外，大多数专业服务组织不是内植于农村，有实力的服务组织多数是工商资本下乡组建的公司，这些公司在与农户对接方面存在着“先天不足”，难以融入农村和获得农户信任，在破除田垄、成方连片提供服务、推动服务规模化上仍面临很大阻碍[4]。

3.3 缺乏人才，托管主体服务能力不强

一方面，土地托管需要专业的农业人才，但多数土地托管服务组织缺乏农业技术部门人员和专业的农机作业者，其中大部分成员不具备专业的农业技能素质，也不具备相关的农业教育背景。另一方面，缺乏高素质的管理人才。现有农业生产托管组织中的成员管理水平不高，成员多数是由农民转变而来，这种成员结构将产生农务劳动很熟悉与团队经营管理知识欠缺之间的矛盾，成员不了解农业未来发展方向，组织决策缺乏科学性，影响农业生产托管组织的健康发展。

农业生产托管服务主体呈现“小而散”的状态，总体数量较少，类型单一，多元化发展程度较低。拥有雄厚的资金实力、先进的生产技术、成熟的管理经验、服务能力更强的龙头企业或专业服务公司的数量更少，目前我国农业生产托管整体上还处于一个较低的发展阶段[5]。由于受到人才、机械设备和资金等因素的制约，大多数服务主体的产业链只停留在种植和销售的初级环节，缺乏粮食烘干仓储、精深加工的服务，特别是提高农产品附加价值的托管服务组织并不多。

3.4 风险保障能力不强，托管双方易出纠纷

一是农村土地托管合同的不规范。土地托管多为民间行为，托管双方之间常常只凭信任和中间人的证词，形成口头协议，缺乏规范性书面合同。由于缺乏法律约束，托管过程中一旦发生纠纷，只根据已有证据，不能厘清双方责权，很容易引发经济纠纷。另外，农村集体经济组织和农民专业合作经济组织没有设立专门的法律部门，土地托管过程中缺乏有效的监督，导致一些违法行为时有发生；二是农业保险的作用没有充分发挥。政策性农业保险赔付限额较低，农业生产抵御自然灾害的能力差，不能保证灾后农民种粮收益；三是托管主体内部管理不规范。部分托管机构和农户之间存在利益冲突，特别是价格问题、利益分配问题如不及时解决，则无法保障农户的权益。

4 进一步推进农村土地托管的对策

4.1 加强财政、金融扶持力度

一是政府需加大政策资金支持，扩大农业补贴的范围，对土地托管服务主体进行奖补和其他政策扶持。二是完善农业贷款服务体系，鼓励金融主体拓宽农业贷款抵押物范围，在部分土地托管服务发展成熟的地区进行农机、农具以及土地所有权抵押贷款试点，政府为其担保，减少金融主体的风险，打通托管主体融资新途径，有效解决贷款产品单一、周期短的问题。

4.2 推动提高农户组织化程度

鼓励地方设立“合作社+农户”“村集体+合作社+农户”等生产形式，把小农户团结在一起，实现分散小农户和农业社会化服务市场的有效衔接。通过土地托管来解决农村中出现的小规模经营和现代农业发展之间矛盾的问题，符合我国目前的国情。政府可对土地托管的典型案例进行推广，让农民意识到土地托管切实可行，从而形成农民参与土地管理的内生长效机制，激发农户参与土地管理的内在动机。

4.3 科技引领农业，引进技术型人才

充分发挥科技的引领支撑作用。面向市场需求，政府技术部门及时调整农业科技创新的方向，推进优质、高产、多抗农作物新品种选育，强化农产品精深加工技术的研发，促进农业科技成果在农业生产托管中的有效运用。同时通过引进专业的农业技术人员和成熟的管理手段，提高农民的综合生产力和经营水平，增强农民对农业生产的积极性和应对市场的抗风险能力。

4.4 完善农业保险制度，兜底保障农业生产

一是保险公司可根据其自身的特性，设立一种特殊的、差别化的农业保险，协调与土地托管供给主体之间的衔接，在产品和服务模式上进行创新，进而使农业保险体系更加健全；二是要制定相关政策，鼓励保险公司推出适合规模经营主体的大灾保险，合理提高理赔标准，扩大涉农保险覆盖面，提高土地托管主体的抗风险能力，为土地托管服务的稳定发展保驾护航。