张继红，江 宇，李晓洁

【中共河南省委党校（河南省人民政府发展研究中心）】

加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是把握未来发展主动权的战略性布局和先手棋。习近平总书记强调：“从根本上说，构建新发展格局是适应我国发展新阶段要求、塑造国际合作和竞争新优势的必然选择。”在全面推进中国式现代化建设河南实践的新征程上，河南积极探索县域经济提质增效的发展之路，持续推动县域经济“成高原”，有力服务了全国构建新发展格局。

一、河南县域经济提质增效的重大意义

（一）县域经济是河南经济增长的强大引擎

近年来，国际形势正在发生深刻复杂变化，地缘冲突加剧，经济复苏乏力，冷战思维回潮，贸易保护主义泛起，国际竞争白热化，全球经济周期呈现下行趋势，河南经济深受影响。海外市场中，出口对河南经济增长的贡献到达瓶颈期，河南“买全球、卖全球”的经济发展模式面临新的考验；国内市场中，居民普遍预期减弱，主动消费降级，房地产市场持续低迷，总体消费疲软。而县域的人均固定资产投资和人均消费均低于城市，市场潜力大、基础好，具有广阔的投资消费增长空间。同时，随着大中城市的极化效应减弱、扩散效应增强，技术外溢和人口回流促使大城市反哺县域，给县域经济发展带来了新机遇，县域经济成为挖掘新的增长点、扩大内需、构建国内国际双循环格局的重要一环。

（二）县域经济提质增效是加快新型城镇化的有效途径

城镇化既是经济发展的结果，又是经济发展的动力，是现代化的必由之路。推进新型城镇化是解决农业农村农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。县域作为我国经济社会发展的基本单元，是新型城镇化和农业现代化的耦合点。纵深发展县域经济，实现县域经济提质增效，是推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，促进城乡要素流动、产业协同发展的有效途径，是实施乡村振兴战略和以人为核心的新型城镇化战略的必然选择，也是全面推进中国式现代化河南实践的物质基础。

（三）县域经济高质量发展是实现共同富裕的必然选择

共同富裕是马克思主义的一个基本目标，是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，其最大难点和最艰巨任务在农村。河南作为人口大省和农业大省，农村人口稳居全国第一，“三农”始终是河南经济社会发展中绕不开、躲不过的关键问题。改革开放以来，河南经济社会发展在取得显著成就的同时，区域间、城乡间发展不平衡、不协调、不可持续现象依然存在，农村内部贫富差距扩大的趋势更加明显，并且差距仍有继续扩大的风险，直接影响着群众的获得感、幸福感和参与感。“治国之道，富民为始。”某种意义上，没有农村农民的富裕，实现全体人民共同富裕就是一句空话。实现共同富裕，就要坚持以人民为中心的发展思想，大力发展县域经济，优化城乡经济机构、推动国民经济增长、促进国民经济良性循环和社会协调，最终实现全体人民共同富裕。

二、河南县域经济发展现状

（一）县域经济规模持续扩大

主要经济指标快速增长，经济实力显著增强。2021 年河南县域经济的生产总值达24 167.39 亿元，2022 年县域规模以上工业增加值占全省的61.4%。县域消费总量上升，2021 年全省县域社会消费品零售总额约12 708 亿元，占全省社会消费品零售总额的52.55%。河南县域固定资产投资总额2020 年达35 241 亿元，占全省固定资产投资总额的65.9%。民营经济活力四射，截至2023 年6 月底，河南民营企业超260 万户，食品制造和装备制造产业突破万亿元大关。

（二）县域产业结构优化升级

三产结构由2012 年的12.4：51.9：35.7 调整为2022 年的9.5：41.5：49.0，第三产业占比接近50%。工业产业基础持续夯实，农业现代化快速推进，产业科技含量大幅提升，制造业与服务业、传统产业与战略性新兴产业融合发展程度加深。农业科技进步对生产的贡献率达64.1%，“中原农谷”助力河南的整个食品产业形成闭环发展，县域粮食年产量达6 000 万吨，扛起了粮食生产的重大责任。

（三）“一县一省级开发区”成效显著

开发区是县域产业发展的主平台。河南现有“一县一省级开发区”102 个，已经成为产业集聚、整合、共建的重要载体，也是产业最集中、经济最活跃的平台功能区。2022 年全省开发区工业增加值、工业投资和工业利润占全省的比重均超过60%，对全省工业增长的贡献率超过90%。其中河南长垣起重工业园区等4 个经济技术开发区进入2022 年中国省级开发区高质量发展百强。2023 年1—7 月，全省开发区工业增加值同比增长6.2%，超过全省工业增加值同比增长0.8个百分点，占全省工业增加值的比重达66.2%，为河南经济稳定向好、提质发展提供了有力保障。

（四）人民生活水平稳步提升

2021 年县域常住人口城镇化率达46.7%，县域内城镇人均可支配收入为33 459 元，农村人均可支配收入为17 590 元，城乡居民可支配收入比由2015年的2.11：1 下降到2021 年的1.9：1。交通、水利、通信、绿化等基础设施配套完善，全省县域内的道路总长度、人均道路面积、人均住房建筑面积、公共供水普及率、建成区绿化覆盖率等多项指标不断提升。生活污水和垃圾处理厂（站）实现县域全覆盖。城乡居民基本养老保险参保率达76%，基本医疗保险参保率达95%，城乡最低生活保障人数显著减少。持续实施百城建设提质工程和城市更新行动，大力推进科教文卫事业，公共资源配置优化提升，公共服务能力显著增强。

三、河南县域经济发展面临的困境

（一）产业支撑不足

产业经济是县域经济的命脉所在。河南县域经济潜力尚未充分激发，县域的土地规模、人口数量和经济贡献程度不成正比。2021 年河南县域常住人口占全省总人口的70.3%，土地面积占全省总面积的85%，但县域经济产值仅占全省总产值的61%。一是产业基础薄弱。河南县域经济历史上一直以农业为主，工业化起步较晚，工业产业积累不足。大量革命老区县、重点生态功能区县、粮食保障功能县等存在保护和发展的矛盾，经济发展受到诸多限制。县域产业位于各种产业链的中低端，传统产业多，转型升级任务比较艰巨，现代服务业和战略性新兴产业发展不足，县域创新体系不健全、不完善问题突出。二是产业结构不优。当前，河南县域经济产业结构大多是“二三一”，呈现出一些结构性矛盾。第一产业占比较大，且发展方式比较传统、粗放，高附加值农业产业发展不足，不能充分释放现代农业的经济价值。第二产业为主导，但传统型二产占比较大，新型二产培育不足，多处于产业链前端和价值链低端，且优质企业数量少、带动能力不强。第三产业发展相对滞后，现代属性较弱且企业规模偏小，缺乏龙头企业，品牌塑造能力不强，生产性服务业潜力未得到充分释放，对第二产业的支撑功能较弱。三是创新引领不足。部分县域产业存在跟风发展的现象，忽视自身规模和资源禀赋，盲目追求大而全的发展模式，上马超出自身能力范围的“高精尖”项目，导致脱离实际、贪大求洋、脱实向虚、闭门造车。部分县域产业发展定位不准，规划急于求成，没有深挖自身特色和优势，发展思路雷同，产业同质化严重，品质不高，如在农业资源、自然生态资源、旅游度假、民宿等项目的开发上重复建设，产品和服务单一，服务配套滞后，难以形成品牌效应，人气不足、气场不够。有的开发区之间产业规划协调机制有所欠缺，出现了一些资源内耗、利用效率不高的问题。

（二）县城集聚承载人口能力不足

综合来看，河南同全国其他省（区、市）一样，人口发展进入少子化、老龄化、区域人口增减分化的新常态。河南部分县城作为县域城镇化重要载体的集聚效应不足，吸纳辐射能力不强，在创造就业岗位，提供基础医疗、教育、养老等公共服务方面作用发挥有限，导致县域对人口的保有能力下降，人口流失严重。从省级层面看，2021 年河南县域人口相较于上一年减少89.8 万，102 个县（市）中仅有19 个县（市）常住人口实现净增长，其他83 个县（市）陷入负增长的困境。从户籍人口的流动看，仅有省会郑州周边的中牟、荥阳和新郑3 个县（市）是人口流入地，而南阳、商丘、信阳、周口、驻马店等地的县（市）人口流出率为20%～40%。

（三）城乡发展不平衡

城乡融合发展不足，城乡二元结构持续存在，城乡间要素流动的壁垒没有完全破除，县域经济对乡村振兴的带动不足，推动城乡要素双向自由流动的作用发挥不充分，导致人口、土地、资金等要素不断从乡村向城市单向流动，且流动路径持续增加。由于城乡公共资源配置不均衡，农村土地增值收益分配机制不够健全，农村生产建设的资金缺口较大，农村基础设施建设、公共服务水平、文化娱乐配套等方面存在明显短板。在“城市买房定居”的观念引导下，大量农村资金随着住房投资单向转移到城市。

（四）县域消费潜力释放不足

尽管县域拥有作为农产品上行和消费品下行的流通基础的先天优势，消费市场潜力巨大，但其发展过程中还存在总量不足、结构不优、质量不高，特别是农村消费偏冷等问题，阻碍县域消费扩容升级。一是消费基础设施配套滞后。农产品上行和消费品下行的末梢循环尚未完全打通，村一级在县、乡、村三级物流体系中尚处于薄弱环节，农村商贸中心、集贸市场、乡镇大集和新型便利店等配套设施建设不足，农村电子商务与物流配送体系和农业发展融合程度不深。二是消费领域供给不足。随着交通物流的改造升级，县域消费和城市消费的界限逐渐消弭，数字化信息化时代催生了新的消费习惯和需求，但县域消费供给的产品和服务较为单一，品质不高，“特色”商业街和商品缺乏特色，消费场景创新滞后，群众多元化高质量的消费需求难以满足，叠加电商发展对县域消费造成的冲击，导致中高端消费群体大量外流。三是消费金融支撑不足。传统金融机构在县域的布局较少，农村消费信贷产品和服务种类少、手续繁杂，对农村商贸流通和居民消费的金融支持力度偏小。信贷规模较小，截至2021 年年末，河南涉农贷款余额2.45 万亿元，占各项贷款比重35.28%，其中农户消费贷款余额约占3%。农村信用建设体系不够完善，村镇居民征信记录偏少，合格抵质押物匮乏，风险管理难度较大，导致消费金融规模难以扩大。

（五）要素供给不足

一方面，县域建设资金缺口大。河南县域金融机构存贷比较低，县域存贷总额占全省存贷总额的34.6%，县域贷款余额仅占全省的27.4%。公共基础设施建设高度依赖财政投入，2021 年河南县城公共设施投资中财政资金占实际到位资金的比重高达97.34%。县（市）一般公共预算收入远低于支出，县级政府债务负担较重，社会民间资本投资低迷。另一方面，项目建设用地紧张。由于前期发展方式粗放，许多地方的土地开发强度小、利用效率低，存在项目建设用地紧张情况，一些县（市）存在“项目等地”现象，也有一些县（市）存在土地承载能力不足与用地指标缺乏并存现象等。

四、河南县域经济提质增效的对策建议

（一）纵深推进县域经济“三项改革”

县域经济“三项改革”，是河南的成功实践，要认真总结，纵深推进，不断巩固、深化、提高改革成效，持续激活力、强支撑、增动力，最大限度释放改革红利。一是放权赋能改革要巩固成果。坚持应放尽放、收放结合、放权不放责，推动职权、资源、服务下沉，落实事前、事中、事后监管，确保权限放得下、接得住、用得好。二是开发区“三化三制”改革要深化成效。坚持问题导向，发挥政策激励作用，树立鲜明用人导向，引导开发区聚焦主责主业，强化项目建设、招商引资、投资服务等职能，大力发展先进制造业和高新技术产业，着力解决开发区发展不均衡、不充分等问题，使之成为县域经济的主阵地、主战场、主引擎。三是省直管县财政体制改革要提高效益。充分释放政策红利，落实好“三保”要求，加强对创新、教育、人才等方面投入，推动政策向县域集成、要素向县域集聚。

（二）夯实支撑县域经济的产业基础

一是打造“产业名城”。要立足县域实际，放大比较优势，巩固传统优势产业领先地位，加强传统产业升级改造，提升传统产业的劳动生产率和附加值，巩固核心竞争力，做优做大做强传统产业。同时积极创造新的竞争优势，围绕新兴产业开辟新领域、制胜新赛道、抢占制高点，布局重点领域，积极培育各种类型的专业功能县城，推进县城与邻近中心城市的一体化或差异化发展，通过市与城相互贯通、功能互补、合作共赢，打造更多、更新、更强的“产业名城”。二是加快产业转型升级。充分发挥县域经济要素成本低、交通通信物流便捷流动、产品市场消费潜力巨大等优势，创新构建产业研发和展销在中心城市、生产加工和仓储物流配送在县域的发展模式，积极承接生产制造、服务行业转移，积极引导和推进县域内的服装产业、食品加工业、家居办公产业、汽车装饰品及零部件、信息硬件零配件等产业数字化转型，推广先进适用技术，着力提升产业数字化、绿色化、智能化、高端化水平。三是构建现代化产业体系。打好产业基础高级化、产业链现代化的攻坚战，加快产业链、价值链、利益链同步建设，完善产业链链长机制，全面推进县域优势主导产业全产业链深度融合发展。推动构建“链主+配套”生产组织体系，把企业、科研机构、金融、市场紧密结合起来，贯通产学研金服用，培育壮大龙头企业、链主企业，打造地标产业集群。提高中小企业竞争力，培育专精特新企业、单项冠军企业、隐形冠军企业等实力强劲的经营主体，以知名品牌引领产业升级，打造特色产业集群，提高县域产业集群的综合实力和影响力。

（三）着力提升开发区能级

一是完善开发区管理机制。全面推行“管委会+公司”管理模式，强化管委会经济发展主责主业，强化属地政府社会管理和公共服务职能，建强专业化管理团队，聚焦市场主体培育、产业发展壮大、产业生态打造等，搭平台、抓招商、优服务，积极推行领导班子任期制、员工全员聘任制、工资绩效薪酬制，全面提高开发区能级和水平。深入开展“万人助万企”活动，深化“放管服效”改革，全面禁止对微观企业活动的行政管制和干预，打造市场化、法治化、国际化、高效化的优质营商环境。二是优化开发区布局。推行“开发区+功能园区”“一区多园”等模式，加强居住生活、公共服务和基础设施配套建设，支持有条件的开发区建设以产业为主导的新城新区。增强特色产业要素集聚，立足本地资源，突出产业的地域特色、主导特色，培育主导产业优势明显的产业集群，提升区域特色产业发展能力，形成县域经济优质特征和竞争力。要以产业链招商积极承接大城市及周边地区产业转移，推动开发区省际联合、市县联合、区县联合、强强联合。着力打造错位发展、联动发展、协同发展的县域发展新格局，形成全省经济高质量发展合力。三是建设人才中心和创新高地。持续强化人才是第一资源的理念，坚持引育并举、以用为本，紧盯高端人才，延揽青年人才，重视专业人才，狠抓技能人才，坚持以事业引才、平台聚才、环境留才，推动教育链、人才链与产业链、创新链深度耦合，着力营造一流人才生态，以真心实意付出、真金白银投入，广开进贤之路、广纳天下英才。

（四）增强县城承载能力

一是完善基础设施。基础设施是经济社会发展的重要支撑。在县城基础设施规划布局上，应倡导大分散与小区域集中相结合，以小型化、分散化、生态化方式为主，降低建设和运营维护成本。加快构建联通城乡的基础设施网络体系，推动乡村基础设施升级，提升防灾减灾能力。优化县城路网结构、分布式能源、生活垃圾污水处理、地下综合管廊等设施。推进县城5G 基站及配套设施建设，提升数字化、网络化、智能化基础设施水平，培育智慧县城。二是强化县城公共服务供给弱项。顺应群众对公共服务设施的新需求和对基本公共服务均等化的新要求，强化公共服务设施供给弱项。加强县级医院、急救中心（站）、妇幼保健机构建设。实行县级文化馆、图书馆总分馆制，推进县城智慧图书馆和公共文化云建设。支持县城新建和改扩建养老服务设施，增加护理型床位数量，建好县级层面养老机构。合理配置县城公共体育设施，重点建设一批小型实用的多功能健身场地，推进公共体育场地设施无障碍化。三是提升县城人居环境供给质量。用系统思维推进县城更新，提升县城人居环境供给质量，打造宜居宜业的社区生活圈。持续开展生态园林县城创建工作，加强口袋公园、袖珍广场等小微绿地建设与改造，推进县城公园品质提升行动，强化对县城自然山水风貌格局的保护，鼓励利用周边荒山荒地和污染地开展造林绿化，对符合造林要求的地块优先提供造林补贴，扩大县城周边总体绿量。建立分类投放、分类收集、分类运输、分类无害化资源化处理的生活垃圾处理系统。四是深度挖掘县城文化特质。保护好县城历史文化街区、传统村落民居及革命文物、文化遗产。推动非物质文化遗产融入县城建设，发展形成各具特色的文化标识，培育形成县城品格和县城精神，建构县城的文化软实力。

（五）加快城乡融合深度发展

一是加快农村社会保障制度建设。加快城乡基础设施和公共服务均等化，建立健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制，推动基础设施向农村延伸、基本公共服务向农村覆盖，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。二是构建人力资源双向流动机制。加快实现农业转移人口市民化，保障新落户人口与县城居民享有同等的公共服务。完善农民返乡就业创业相关制度和配套设施。紧密对接市场发展需求、产业升级方向和技术变革趋势，升级成人学校、农民学校建设，试办社区学院，大力发展职业教育，为县域发展提供技能支撑和人才补充。完善人才激励机制，引导鼓励大学生和其他专业技术人才下乡，实现“城”对“乡”的人力资源反哺，扭转人力资源从农村向城镇单向流动的趋势，提升县域人口聚集能力。三是完善土地改革措施。保障土地要素存量，巩固“三区三线”划定成果，加快土地指标交易顶层设计，优化土地指标增减挂钩机制和耕地占补平衡路径；扩大土地要素增量，加快宅基地和农村集体建设用地确权进程，推进土地集约化规模化经营，建设闲置宅基地代管收储中心，盘活农村存量建设用地；建设城乡统一用地市场，推进农村宅地基“三权分置”，引导农村产业在县域范围内统筹布局，简化优化用地审批手续。四是加速信息资源的双向流动。加快推进数字乡村建设，尽快实现光网深度覆盖、重点区域普遍覆盖；完善特色乡村文化数字资源库，“互联网+政务服务”向乡村延伸，加快乡村产业数字信息化进程，培育特色突出、品质过硬的农村电商品牌。

（六）推动县域消费扩容提质

一是加强县域商业体系建设。建立县域统筹，以县城为中心、乡镇为重点、村为基础的农村商业体系，结合农村商品消费特点，加强镇级农贸市场改造及商业综合体建设，激活农村消费潜力。适度超前布局县域消费配套设施建设，加快完善农村消费基础设施。健全县乡村三级物流配送体系，打造物流服务品牌，整合农村现有物流设施，建设改造县级物流配送中心和乡镇快递物流站点，实施“一村一站”工程，实现物流共同配送，畅通工业品下乡、农产品进城双向流通渠道，畅通城乡经济循环。二是发展现代服务业。积极发展贴近群众的生活服务业，加快建设特色商业街区、城市综合体、商务酒店、会展中心、文体场馆等兼具生产、生活、文化功能的设施。更好导入商贸物流、商务会展、研发设计、文体健康等新消费业态和消费场景，激发消费需求。三是提升县域金融服务水平。金融是资源配置和宏观调控的重要工具，是推动县域经济提质增效的重要力量。要用好、用活、用对金融工具与手段，优化县域金融机构服务“三农”的激励约束机制，完善农村信用体系建设，搭建促进农村消费和信贷融合的平台和场景，丰富农村消费信贷产品，加大对农村商贸流通和居民消费的金融支持力度。开发具有针对性、差异性的科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融等信贷产品，推进县域金融业高质量发展。