安全文化赋能韧性社区建设研究

2023-12-27历一帆慧高级工程师

安全 2023年12期

历一帆吕慧高级工程师

(应急管理部宣传教育中心,北京 100013)

0 引言

社区是以一定地域为基础的社会生活共同体,是解决民生问题的关键阵地。当前,自然灾害和安全生产事故频发,面对复杂多变的风险挑战,《“十四五”国家应急体系规划》中要求,社会应急能力提升工程,既要加强基层应急管理能力建设,也要加强应急科普宣教工程建设;《“十四五”国家综合防灾减灾规划》中也指出,到2025年,自然灾害防治体系和防治能力现代化取得重大进展,基本建立统筹高效、职责明确、防治结合、社会参与、与经济社会高质量发展相协调的自然灾害防治体系。社区作为城市管理的最小单元,基层社区的韧性建设既是提升公共安全治理能力的有效措施,也是解决新时代我国基层应急管理主要矛盾的关键。培育安全文化是提升社区安全认同感、满足社区居民安全需求的现实举措,对社区的韧性治理起到导向、凝聚、保护和激励的作用。通过培育安全文化赋能韧性社区建设,能够为解决韧性社区建设碎片化、形式化以及居民参与度低等问题提供新视角、新方向。

基于此,本文针对基层社区面临的现实问题,紧扣社区韧性建设的痛点难点,分析社区韧性建设的现状、问题及原因,探索以安全文化赋能的韧性社区共治体系。

1 国内外韧性社区建设现状

1.1 韧性社区的概念

“韧性”最早出现于工程力学领域,用于描述物体变形后仍能恢复原状的能力。作为物理学领域的概念,韧性已经被心理学、社会学及人文生态等各个领域运用。近年来,韧性城市、平安社区、社区应急能力建设等理论的演进也引起了学者们对韧性社区的注意。由于韧性概念本身具有的模糊性和可讨论性,韧性社区成为国内外学术界的研究热点。自2002年联合国可持续发展全球峰会提出“韧性社区”这一理念以来,国内外的组织和学者都给出了不同的定义。联合国减灾办公室把韧性社区定义为在灾害中能够抵御、吸收、容纳、适应、转化灾害影响并从中恢复的能力,包括通过应急管理和风险管控来检测、维护和复原必要的基础设施及其功能[1];Cutter等[2]从各种角度对韧性的含义和衡量进行研究,将韧性视为一个依赖于先决条件、灾害的严重程度、危险事件之间的时间间隔以及外生因素影响的动态过程,并拓展和优化地方灾害韧性模型,旨在改善地方或社区层面对抗灾能力的比较评估;美国国家标准与技术研究院(National Institute of Standards and Technology,NIST)编写的《社区韧性规划指南》[3]中提出社区韧性是指社区为预期的灾害做好准备,适应不断变化的环境,具备抵御一系列破坏并从中快速恢复的能力;Norris等[4]认为韧性是将适应能力与受到干扰或破坏后的结果联系起来的过程,这就需要社区进行不断的演化、学习和适应,以抵御和吸收不同类型和强度的风险;彭翀等[5]通过总结国内学者提出的韧性社区的含义,认为韧性社区是稳定能力、恢复能力和适应能力的集合。

1.2 韧性社区建设研究现状

梳理文献[6-12]发现,“韧性”一词自2002年在联合国可持续发展全球峰会上提出,引起国内外学者高度关注。英国城市社区最初通过鼓励和教育居民转变理念,实现社区自治,建立“人人为我,我为人人”的互动救灾模式,设计了韧性社区模型[6];日本早在1995年就开始建设基层自治的防灾减灾社区性组织,探索出以“自助、共助、公助”为主要模式的从防灾到减灾的韧性治理道路,在2015年《巴黎协定》正式通过后,日本以预防因全球气候变化而导致灾害严重化为目标,持续强化减灾对策与国土强韧化,强调多社会主体共同参与,提出建成“市民自觉进行防灾准备的社会”,就此日本进入“防灾4.0”阶段[7]。近年来,我国学者开始从多个视角对韧性社区建设展开研究,吴晓林等[8]提出韧性社区建设要理念先行,在夯实物质基础的前提下充分挖掘自主能力,使社区能够游刃有余地应对突发事件,化解危机达到韧性治理的效果;钟晓华等[9]选取参与主体、管理机制、规划工具和整体性研究等要素对纽约韧性社区规划进行分析,得到韧性社区建设中政策工具、决策机制、实施路径等方面的启示;石胜旭等[10]归纳新冠肺炎疫情背景下社区治理面临的挑战,从社区组织、制度、技术、设施和主体5个方面对韧性社区应急治理进行分析,提出通过建设韧性社区来补齐基层治理短板,从而完善基层治理体系与治理能力现代化建设;王杰等[11]提出要以组织联结为基础、以利益联结为核心、以价值联结为纽带,建设党建引领的韧性社区治理共同体;唐明凤等[12]认为韧性社区建设应号召多主体共同参与,通过资源共享和能力互补,建设基于创新生态系统的韧性社区。

上述研究成果对韧性社区建设的主要形式和主体框架进行了分析和研究,韧性社区初步形成以防灾减灾为抓手的综合性社区应急管理模式,但从实践看,我国社区的韧性治理仍处于初级阶段,全国韧性社区试点在深入建设和理念普及方面还存在不同程度的问题。

1.3 我国韧性社区建设缓慢的原因

社区作为城市管理的最小单元,在复杂风险交织下脆弱性不断显现。传统的社区风险治理模式偏向于基于外力援助的事中应对和事后处理,但在应对中大型风险和多灾种复合风险的挑战中表现不佳,易造成人员伤亡,如“11.24”乌鲁木齐住宅楼火灾事故的惨痛教训。党的二十大报告提出,完善公共安全体系,推动公共安全治理模式向事前预防转型。社区的韧性化治理,是实现基层治理模式向事前预防转型,推动公共安全治理高质量发展的关键。

本文通过社区调研、实地走访和理论研究等方式,总结归纳出现阶段我国韧性社区建设推进较慢的3点原因:

(1)理念缺失,文化韧性不强。我国社区的安全预防机制多是重处置轻预防,对于风险识别、灾害预警及社区应急文化建设等方面重视程度不足。其主要原因是社区管理者事前预防意识和安全责任理念缺失,社区应急建设停留在安全保障阶段。党的二十大后,国家基层应急管理模式遇到新挑战,为加强推动公共安全治理模式向事前预防转型,应急管理部提出“要建强基层应急和社会共治体系”。

(2)基础薄弱,环境韧性欠缺。社区的环境韧性主要表现在硬件设施和安全文化氛围2方面。基层社区层面涉及公共安全与应急管理的硬件设施主要包括楼盘建筑稳定程度、应急避难场所、应急物资及救援设施、应急储备物资、水电气等生命线工程等;社区安全文化氛围主要包括社区应急预案、应急演练、社区安全宣传教育、居民的安全意识和应急能力等。作为科技进步和城市治理互嵌发展的新兴产物,社区是城市智能化发展的主要空间,基层社区的韧性治理还应考虑运用以人工智能、大数据为代表的现代技术手段提高社区的韧性治理和安全监测的智能化和精准化。因经济和技术发展不均衡等现实问题,我国社区环境韧性出现断层式差距,除极少部分“全国综合减灾示范社区”、高端养老社区有较高的韧性水平,多数社区仍处在常规城市规划模式,无法满足人民群众日益增长的高水平安全需求。

(3)认同感低,居民参与不够。目前,我国的社区应急能力建设大多停留在防灾减灾和抢险救灾阶段,在社区体量大、发展不均衡和没有统一标准等客观原因影响下,基层应急管理工作重心还未向事前预防模式转型。一方面,智慧社区、平安社区、综合减灾社区等社区创建活动覆盖面有限;另一方面,在新冠肺炎疫情爆发前,部分社区文化建设存在一定程度的盲目性和“面子工程”,形式上更偏向于党建引领的文娱型、体验型和学习型文化建设,社区居民对社区安全文化建设、社区安全环境营造和社区安全治理参与程度偏低。

综上所述,我国韧性社区建设进展较慢、落地存在困难的原因概括为以下2个方面:一是没有充分考虑社区安全文化培育对韧性社区建设的根本性作用;二是没有形成培养韧性氛围和厚植安全文化的韧性社区共治体系。为推进韧性社区共治体系建设,以理念、制度、环境、行为“四位一体”的安全文化为抓手,建设一个政府支持、社区管理组织主导、社会专业力量辅助、社区居民参与的韧性社区共治体系,通过提升社区安全文化氛围,不断提高社区居民的安全意识、知识和技能,进而增强社区应对突发事件的适应力、吸收力、恢复力和变革力。

2 韧性社区建设的举措

韧性社区建设是社区安全管理工作发展到一定程度时为创造更高要求的公共安全治理模式的必由之路。用理念、制度、环境、行为“四位一体”的安全文化赋能韧性社区建设,是更好解决社区韧性治理碎片化、单一化的具体举措。

2.1 文化引领韧性理念构建

社区的事故预防和公共安全管理大致分为4个阶段,分别是事前预防、事中应对、事后处置和总结发展。将事中应对和事后处置融合,当突发事件来临时及时吸收、反应、适应和转化风险是社区韧性治理的意义所在。我国城市社区人口类型构成因地理位置和人文民俗差异有所不同,大致可分为老城区的老龄化社区、CBD商圈的青年公寓社区、学校旁边的学区社区、回迁房社区和单位集体社区。韧性社区的治理理念应从社区的应急管理资源和社区文化出发,坚持“人民至上、生命至上”的原则,结合社区自身情况,遵循“安全第一、预防为主、防治结合”的方针,尊重地区发展差异,应对不同人群差异,蕴育社区特有的韧性文化理念。如老龄化社区和青年公寓社区的安全管理理念应体现自身特点,对于老龄化社区而言,大多老人属弱势群体,存在行动能力差、应急知识欠缺、文化程度不高、沟通方面有数字鸿沟等情况,对此类社区应厚植人文关怀理念,发展网格员、志愿者,关心老年人生活,进行精细到人的帮扶服务,开展喜闻乐见的文娱活动,以更容易接受的方式让居民了解安全知识、掌握急救技能、认同韧性理念,从而提高老龄化社区的承灾能力和恢复水平;对于青年公寓社区而言,大多呈现时间不集中、互相交流少、人口流动大、主人翁意识差等特点,对此类社区应利用碎片化宣传手段,构建新型韧性理念,利用微信群、物业小程序等渠道科普应急知识,在电梯、公告栏等公共资源点张贴海报,定期组织应急演练,增强安全风险意识,降低社区灾后复原周期,树立社区安全人人有责的理念,提升居民对社区安全文化的认同感和参与意识。

2.2 加强社区协同管理,提升制度韧性

安全文化赋能韧性城市建设的核心是通过综合组织管理手段,将安全法律条文、韧性行为习惯和韧性文化理念转化为居民的安全意识,进而培养“我要安全”的韧性社区文化的过程。社区韧性治理包括监测预警、风险评估、应急预案及演练、应急响应、恢复重建、安全宣教等多个复杂环节,涉及大量专业知识和人力物力,既要加强社区居民对应急管理和应急技能培养的参与意识和认同感,树立主动意识,还要建立制度、量化考核和明确责任。这需要政府机构、社区管理组织、社会专业力量及广大居民协同配合,共建、共治、共享。

2.3 完善基础设施保障,确保环境韧性

健全的基础设施建设、先进的防灾减灾与公共安全设施、系统的社会保障是韧性社区建设的物质基础,需要韧性社区共治体系共同重视。一是政府要增加财政支持,鼓励社区加大对应急救援及防灾减灾设施方面的投入,推进老旧小区设施韧性化改造,出台行业标准规范韧性指标,加大监管力度,促进项目落地;二是社区物业要强化主人翁意识,定期进行社区风险管控和隐患排查工作,摸清危险源,消除事故隐患,加强科技化灾害监测预警,信息化赋能日常韧性指数评估,通过数字技术实现对风险发展态势的科学研判,为科学决策提供韧性支持,同时,要定期更新防灾减灾设施及应急储备物资,最大程度上保障居民安全;三是鼓励社会专业力量参与韧性社区建设,从专业角度出发为韧性社区基础建设提供科技化服务。

2.4 增强居民参与,培育文化韧性

韧性社区治理最关键的一环在于广大居民的认同感与参与度。我国现阶段基层应急能力建设滞后,公众应急素质、安全文化氛围不强。Pfefferbaum等[13]在研究中提到社区内管理人员与居民长期稳定的互动交流与合作有助于提高社区的抗灾能力。推进韧性社区安全文化建设,要用先进的理念指导社区韧性治理,用喜闻乐见的方式呼吁居民参与,用科学正确的价值观引起社会共鸣,探索文化强安的新道路。在思想上,引导居民的社区主人翁意识,作为韧性社区建设的主体,认同社区安全共同体文化,在灾害事故来临时迅速响应,听指挥、不慌乱、速撤离。积极组织居民参与“512”全国防灾减灾日、安全生产月、“119”全国消防日等活动和体验式安全教育,通过多元化的活动提高风险防范意识,提升安全认同感和参与意识,从而形成安全共识、培育安全文化、助力韧性社区建设。在行动上,应依靠党建引领,推进韧性共治模式。建立居民自治组织,发动退休党员、有相关经验的干部参与,建立一支物业支持、居民参与、大众信服的多维度社区韧性治理响应团队,日常开展风险评估和隐患排查,尽好群众监督义务;了解群众在安全需求方面的急难愁盼问题,听取群众在社区韧性治理中的意见;重视社区安全文化建设,培育社区安全氛围,吸引居民积极参与,引导居民从“要我安全”到“我要安全”的认知转变。

3 安全文化培育韧性社区共治体系

韧性社区建设并非一蹴可几,而是一个需要全员参与、资源共享、持续改进的系统性工程。当前基层社区的韧性建设还存在建设效果不佳、居民参与度低、资源整合度不够以及难以在全国范围推广等问题,究其原因,一是政府机构存在沟通壁垒,缺乏成熟的基层社区韧性建设方案,缺乏可借鉴样本;二是社会专业力量的参与度不够、公信力不足;三是社区管理组织没有良好的沟通渠道;四是广大居民的韧性意识还需提高。我国基层社区的韧性建设亟需一套普适性共治体系,将社区治理的4个主体整合统筹,共建共治。本文根据现场调研、案例收集和资料整理等结果,提出韧性社区建设共治体系网,体系网由政府机构、社区管理组织、社会专业力量和广大居民4个主体构成,且四者存在相互联系,如图1。

图1 安全文化赋能韧性社区建设网络Fig.1 The network of safety culture enabling and resilient community construction

3.1 政府牵头重视

各级党委政府对韧性社区建设与管理起牵头引导作用,需提供制度、技术、资源和主流媒体宣传等一系列支持。通过健全法律法规、出台相关标准、明确建设规范、部署专项行动、积极开展实地调研等方式解决突出问题,推广交流各地先进做法,让安全文化走进大众视野;建议有关部门牵头出台相关政策,给予人力、物力和政策支持,畅通沟通渠道,广泛听取意见,落实监督责任;地方政府领导要重视韧性社区建设,积极开放韧性社区试点,大力培育安全文化氛围;各街道办、居委会应认真学习社区韧性治理知识,掌握第一手资料,根据实际情况做好符合社区属性的韧性治理,协调社区专业力量和社区管理组织,通过实践发现、沟通、解决问题。

3.2 社区管理组织主导

社区管理组织包括物业管委会、业主委员会、社区工作站及网格员志愿者等。社区管理组织应重视安全文化在韧性社区建设中的运用,根据社区实际情况制定符合社区文化的韧性治理模式。考虑理念文化、制度文化、环境文化和行为文化的“四位一体”安全文化在社区韧性治理中的具体运用思路。具体包括:强化日常管理工作、加强基础设施保障、建立应急预案体系、加强安全制度建设、明确管理分工、培育安全文化氛围;打造兼职应急救援队伍、辅助应急救援队伍,培养应急救援志愿者、安全文化宣教志愿者,组织社区居民学习自救互救技能、提升社区应急处置能力、完善社区应急预案体系,加强社区应对突发事件的适应力、吸收力、恢复力和变革力。

3.3 社会专业力量支持

社会专业力量包括应急知识宣传教育机构、各有关公共安全与应急管理协会、各应急科普机构及安全体验教育基地等组织和企事业单位。“十九大”报告指出,加强社区治理体系建设,推动社会治理中心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。社会专业力量作为掌握相关专业知识的重要群体,应积极承担应急科普宣教的社会责任,确保社会专业力量辐射到每一个社区,打通基层应急知识宣传教育的“最后一公里”;推出人民群众喜闻乐见的安全文化宣教产品,充分利用安全体验基地和形式丰富的安全文化载体,普及安全知识,提升居民的安全意识和能力,营造安全文化氛围,加强社区文化韧性。

3.4 社区居民积极参与

2015年,NIST颁布的《社区韧性规划指南》[3]中提出,个人和社区对灾害的应急防范是我们成功的基础。居民是韧性社区建设的主力军。要引导居民重视韧性社区建设,增强其主人翁意识和应急知识能力储备。居民应认识到面对突发事件自己是生命的“第一责任人”,在应急预案启动时要争做社区“第一响应人”,在脱离危险和进行互救时要做“第一行动人”。此外,居民还应积极配合社区韧性治理和安全文化建设工作,遵守社区安全管理相关规章制度,主动参加社区应急演练和安全宣传教育活动,不断提升自身安全素质。