刘茂林 杨 磊

“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。”[1]宪法实施是与宪法制定具有对应关系的宪法活动,是宪法从抽象状态向具体实际进行转化的过程。宪法实施不仅事关宪法的尊严,而且事关一个国家的民主与法治大业。考察一个国家民主与法治发展程度的高低,一定要注意它的宪法实施程度。在制度文明激烈竞争的现时代,宪法实施的重要性与紧迫性愈加凸显。“从近年来国外的宪法实施的实践来看,一些国家为了强化宪法自身的权威,从立法的角度也开始强调宪法实施的重要性,制定和出台实施宪法的专门宪法性法律,以此来推动宪法实施。”[2]

宪法实施描述着宪法实践运动过程中的某些环节,宪法实践运动虽然离不开宪法实施,但它不足以构成宪法实践运动的全部内容。以逻辑的思维去演绎,宪法实践运动是一个宪法从产生到实现的运动,宪法产生位于宪法实践运动的一端,宪法实现位于宪法实践运动的另一端,宪法产生的最终目标都是走向实现。从宪法实施与宪法实现的关系来看,两者既有明显差异又有紧密联系。差别是宪法实施并不必然地意味着宪法实现,假意的宪法实施以及任何片面的、局部的、短暂的宪法实施都不可能达致宪法实现;联系是宪法实施乃是宪法实现的客观过程,没有宪法实施的串联与衔接就没有宪法实现,宪法实现系宪法实施的效果判断,没有宪法实现的目标指示就没有稳定而长效的宪法实施。

宪法实施固然重要,但宪法实现更加根本。宪法实现的重要性决定了宪法研究“仅仅提宪法实施这个概念是不够的,必须强调宪法的实现”[3]。而研究宪法实现首先就应该对宪法实现概念进行追问,因为严谨清晰的概念诠释既是把握宪法实现本质的基本要求,也是进行宪法实现活动的前端任务。在学理认知上,宪法实现的概念兼具规范、功能和价值的三维属性,揭示宪法实现概念的科学进路就要立足这些固有属性而展开。据此,宪法实现应该被理解为宪法在社会生活中完全转化成了现实,是规范实现、功能实现以及价值实现的统一整体,缺少任何一个维度的观照,宪法都不可能得到完整实现。

一、宪法实现的规范维度:规范实现即宪法实现

规范的概念含有“准则、模式、尺度”的意思。人类学认为,规范是指在已建立的社会组织中引导其成员作出反应的行动或思想准则,这一理解具有指导性。“实际上法律就是规范。”[4]宪法的本质是法,是共同体所有成员的根本行为规范。所以,理解宪法实现需要以规范为一种基点。在规范意义上,“具有宪法位阶的规范,只能来自于具有最高效力的宪法典,也就是形式宪法”[5]。宪法典的规范以宪法规则、宪法原则以及宪法精神的形式而存在。由此,规范维度之下的宪法实现即实现宪法规则、宪法原则以及宪法精神。

(一)宪法规则实现

宪法规范的主要成分是宪法规则。形象地讲,宪法规则之于宪法就像链环之于锁链一样。宪法规则特点鲜明,一般都有严格的逻辑结构,完整的宪法规则通常由假定、行为模式以及后果构成。由于宪法规则在指引宪法主体行为模式时主要有确认、授权、科义务等标准,宪法规则就形成了确认性规则、授权性规则、禁止性规则等种类。宪法规则实现就是这些种类的宪法规则的实现。

1.实现确认性规则

确认性规则是对既有事实状态的宪法认定,它通过对某些现象、事物或者制度的确认,对宪法主体的行为方式完成指引。确认性规则多以肯定、支持的表达方式作出,以我国宪法为例,它不仅存在确认现存事实的规则,还存在确认重大历史事实的规则。确认性规则带有宣誓性和背书性的色彩,确认性规则实现的重心在于保持既有事实状态的正常存续。

2.实现授权性规则

授权性规则在宪法中大量存在。无论宪法可以生成多少种规则,授权性规则无疑是最基本的规则,它还会随着宪法的进化而不断增加。授权性规则赋予宪法主体作出某种行为的资格或能力,有时也暗含着对相对义务人作出或不作出一定行为的要求。授权性规则的对象既可以是宪法机关,也可以是公民或者社会团体。对宪法机关来讲,授权性规则既是给予权力又是设置职责,宪法机关不得滥用被授予的权力;对公民或者社会团体来讲,授权性规则既是给予自由又是肯定要求,公民或者社会团体的权利不仅要受到尊重,还要求宪法机关的积极配合与作为。授权性规则是宪法规则实现的核心内容。

3.实现义务性规则

义务性规则无疑也是一种重要的宪法规则。尽管有人对宪法的义务性规则持怀疑态度,但宪法的义务性规则经常存在却是不可否认的事实。义务性规则的存在具有深厚的理论依据,因为“共同体的存续,一方面立足于共同体因保障其成员的人权而获得的正当性,另一方面则依赖于共同体成员为共同体存续而担负的各种义务”[6]。以我国宪法关于公民基本义务的规则实例来看,其内容也多是“指向于社会国家下国家为了实现其发展目标而要求个人必须履行的责任”[7]。义务性规则的对象既可以是宪法机关,也可以是公民或社会团体。义务性规则的实现是宪法规则完全实现的重要保障。

(二)宪法原则实现

宪法原则构成宪法规范的重要内容,在一定程度上,宪法原则比宪法规则更加重要,“原则是规则的精神与灵魂,是规则的根本出发点”[8]。宪法原则也同样具有规范性,宪法原则经常性地补救宪法规则的空缺。所以,“从一种关系的视角来看,宪法原则和宪法规则其实是宪法规范的两种不同表现状态”[9]。在林林总总的宪法世界中,一国的宪法既有与他国相一致或近似的宪法原则,又有只属于该国所独有的宪法原则。那些彼此一致的原则是公理性原则,体现着人类宪法文明的发展共性;那些为某个具体国家所独有的宪法原则是政策性原则,体现着该国宪法发展历程的个性。宪法原则实现是宪法的公理性原则和政策性原则的实现。

1.实现公理性原则

在理性意识和科学知识的支撑之下,人们会对人民主权、权力控制等事物形成普遍的认同与偏好,如同氧气、淡水等是人类赖以生存的自然资源一样,人民主权、权力控制等也越来越成为人类赖以生存的社会资源。反映在宪治实践的过程中,就是各国宪法在许多内容上的靠近与一致,尤其是现代国家普遍确认了一些宪法原则,这些原则反映着人们长久的信念取向和心理依归,这些原则主要就是人民主权原则、基本人权原则、权力制约原则、宪法至上原则。只有那些缺乏脱魅和启蒙过程的国家才不会对以上这些公理性的宪法原则作出规定。宪法原则的实现就是要对这些公理性原则加以实现。

2.实现政策性原则

宪法的政策性原则是一个国家为了实现其一定时期内的经济社会发展目标而在宪法中确立的路线、方针等性质的基本准则。在承认公理性原则存在的同时,就必须承认政策性原则的存在。“倘若一个国家的法律适用于另一个国家,那是罕见的巧合。”[10]宪法都是在特定的历史根基中成长起来的,都有其独立的演变轨迹。如果一部宪法只是规定公理性原则而不规定政策性原则,那就只会成为无根之木。宪法的政策性原则富有时代特色和民族特色,展示着宪法世界的丰富性与多样性。宪法的政策性原则俯拾皆是,如我国宪法就规定了计划生育、环境保护以及“一国两制”等政策性原则。宪法原则实现就是要实现这些政策性的原则。

(三)宪法精神实现

宪法精神又称宪法的基本精神,“我国习惯用‘宪法指导思想’来表达”[11]。作为一种宪法的基本构成元素,宪法精神虽然更具抽象性,但依带有规范的属性。“从规范主义的进路来看,其所指称的内容并非完全‘不可捉摸’的,而是在实定宪法上具有一定规范基础的。”[12]正因为如此,宪法精神一般都是明确凝结在宪法条款之上的,而不至于彻底脱离宪法规范的范畴。在宪法文本中,“宪法序言通常规定了宪法指导思想、宪法原则”[13]。就宪法原则和宪法精神两者的关系来看,“宪法的基本原则是宪法根本精神的直接体现”[14],宪法总是携带许许多多的原则,这些原则并非杂乱的堆砌,而是彼此牵连、层次分明的。一些原则是根据别的原则而产生的,处在附属地位;一些原则是其他许多原则的原则,是更加根本的原则,这些根本的原则在一定意义上就属于宪法精神之列。宪法精神也是一种体现着民族精神的东西,但是由于宪法精神根源于宪法本体,民族精神的注入为宪法精神增添了资源与活力,但却不能主导宪法精神的质的规定性。历史表明,民主精神和法治精神是宪法的主要精神,宪法精神实现的核心内容就是实现法治精神和民主精神。

1.实现民主精神

最初,民主是指“由全体人民平等地、无差别地参与国家决策和进行国家管理”[15]。在此之上,民主的含义被反复加工。然而,无论怎样加工,民主是对人性的尊重、是反对少数人决定多数人命运的底色不会改变。而且,含义众多也昭示着行动之不止,民主的文化与制度鼓舞着各国人民为主导自己的命运而持续奋斗。民主已经成为人类生活的重大精神目标之一,如达尔所言:“我相信作为一个理想,民主是政府最好的形式。”[16]宪法是民主精神的产物,是民主制度化的基本表现形式。民主精神是宪法最深刻的基础和最必不可少的内容。民主精神既潜藏在宪法的灵魂深处,又体现在宪法的各种载体。一部文明的宪法不仅对各种民主制度和民主程序作出规定,其所有的规范都贯彻着民主精神。宪法实现一定要实现宪法的民主精神。

2.实现法治精神

法治首先是对具有某些特质的治理形态的描述。法治即法的统治或依照法律的安排来治理社会,进一步理解,法治还排斥严刑峻法而要求良法善治。法治这种治理形态的第一对立物是人治。法治要求权力的动用需严格按照法律的规定进行,有法则可行,法无规定则不可为;人治则是权力建立在个人权威的基础之上,权力的动用被少数权威个人所把控。人们历来认为“法治应当优于一人之治”[17],要法治而不要人治。如今,法治已成为一种具有共识的文化现象和精神追求,“指责一个国家偏离了法治的轨道被视作是一个相当严重的批评”[18]。宪法是维护法治精神之法,文明的宪法都忠实地贯彻着法治精神,并明确宣布致力于法治国家建设。宪法的精神实现也一定要实现宪法的法治精神。

二、宪法实现的功能维度:功能实现即宪法实现

功能的概念一开始与物体所做的功或产生的能量相关,社会学对功能的理解具有指导性,他们认为功能是指一种社会现象与其所属的系统的相互影响、相互作用。“法律是功能性的,无论在追求上……事实上都不是表现性的或符号性的。”[19]宪法也是功能性的,“宪法之存在是作为政治社会整体的一部分而发挥作用”[20],理解宪法实现需要以宪法功能为一种基点。在功能意义上,“宪法存在于社会之中,对社会整体发挥着功能”[21],而作为一个整体的社会在结构上是由经济、政治以及文化等子系统组成的。由此,功能视域下的宪法实现即实现宪法对经济、政治以及文化的影响能力。

(一)宪法经济功能实现

就一般意义而言,经济是指物质资料的生产与享受活动。经济是社会的基础活动,人类要从事一切其他活动,首先就必须进行经济活动,一旦停止经济活动,人类就无法生存。马克思十分看重经济活动,他认为人类“第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料,即生产物质生活本身”[22]。经济这种历史活动既包含人与自然的关系,又包含人与人之间的关系,人类正是在对这两种关系的适应与调整中才逐步创造了各种法律。宪法就是经济发展到需要以根本法予以保障时才产生的,宪法既根源于经济基础,又可以对经济产生能动的影响。宪法对经济的影响能力的实现就是宪法经济功能实现。

1.实现对经济增长的促进

经济的增长与繁荣并非为了成就他者,而恰恰是为了成就宪法自身。因为宪法之所以能够实现离不开经济基础的支持,宪法实现先要消耗的就是难以计数的经济资源。宪法必须作用于经济增长以完成社会总财富的累积。宪法对经济增长的影响不能通过直接下指令、划任务的形式完成,而是要通过确立和保障那些有利于增强经济效能的体制机制来加以完成。首先,由于经济活动都建立在对财产资源的支配与利用之上,宪法要实现对经济增长的促进就必须确立合理的产权体制并加以落实。其次,“由于边际消费递减规律的作用,低收入群体收入增长相较于高收入群体而言,能更有效地拉动市场消费需求”[23],宪法要实现对经济增长的促进就必须确立合理的收入分配体制并加以落实。最后,由于市场是减少经济活动交易成本和增加流转效率的有效手段,宪法要实现对经济增长的促进就必须确立市场体制并保证市场机制的有效运转。

2.实现对经济权利的保障

确立和保障经济权利无论是对公民个体而言,还是对整个经济系统而言,都具有重要意义。对公民个体来说,“人享有一定的经济权利以后才能解决其衣食住行等基本问题,人才能有人格尊严地生存和发展,人才能成其为人”[24]。对经济系统来说,唯有尊重所有市场主体的经济权利才可能在保持稳定的基础上释放活力。“对于经济权利的保障而言,在法律保障基础上引入宪法保障是法治体系完善的基本趋势。”[25]由于公民是经济活动的主体,也是经济活动的能动要素,公民的基本经济权利理应构成宪法经济制度的核心内容。宪法经济功能的实现离不开切实保障以经济自由权、财产权、劳动权等为核心的基本经济权利。

3.实现对宏观调控的规制

“经济发展就是要提高资源尤其是稀缺资源的配置效率”[26],经济高效运行的主导机制是市场机制,市场机制在配置资源上总体是富有效率和活力的。但市场机制亦有内在缺陷,市场机制有时也不能顺利完成对资源的高效配置。市场机制的缺陷为宏观调控的存在提供了充分理由,“宏观调控的目的是为了促进国民经济协调、稳定和发展”[27]。而宏观调控也会损耗市场机制的效率,这便构成对宏观调控正当性的制约。从本质上看,宏观调控乃是一种经济干预权力,而且是对经济社会具有整体性、全局性影响的经济干预权力。宏观调控必须受到宪法的认可和调节,确保将宏观调控限定在一定范围之内,并降低宏观调控对市场经济的消极影响,是宪法经济功能实现的重要任务。

(二)宪法政治功能实现

自从获得社会性以后,人类就与政治结下了不解之缘。伴随着人类社会的持续演进,政治越来越深刻地影响着人类社会生活的各方面和社会关系的各环节,人类变成了“政治动物”。无论人们喜欢与否,都无法摆脱和越过政治;无论人们自觉与否,都必须扮演政治的角色。“宪法是在人类漫长的政治实践过程中逐渐积淀而成的”[28],“宪法是政治系统与法律系统共同演化的产物”[29],也是影响政治运作的关键力量。宪法对政治的影响能力的实现就是宪法政治功能实现。

1.实现对政治文明的促进

政治的文明程度直接影响宪法的实现程度,在文明的政治环境之下,强调宪法权威和宪法至上,宪法往往都能得到较高程度的实现。对政治文明的促进是实现宪法政治功能的本能要求。首先,由于政治中往往混杂着武力和冲突等非理性因素,宪法要实现对政治文明的促进就必须平抑这些非理性因素而使政治形势趋于安定。其次,由于政治活动不能只是少数精英的专利,宪法要实现对政治文明的促进就必须构造开放的政治组织体制并加以运转。最后,由于政治事务经常委托于特定主体去处理,宪法要实现对政治文明的促进就必须建立强有力的责任形式并加以落实。

2.实现对政治权利的保障

“政治权利的实质是使公民对于国家意志的形成能发生影响,其意义就在于保障广大公民能够参与政治事务。”[30]政治权利的出现改进了政治方式和政治质量,使少数人的政治变成多数人的政治。“政治权利的保障,既构成了实现人民主权原理及其各种具体的民主制度的不可或缺的前提条件,同时又反过来体现了人民主权原理及其各种具体的民主制度的必然要求。”[31]公民的基本政治权利理应受到宪法的严格保护,宪法政治功能的实现离不开切实保障以平等权、选举权、监督权等为核心的基本政治权利。

3.实现对政治权力的规制

政治行为一般都围绕政治权力而展开,离开了政治权力便没有了政治的存在。但是政治权力与所有权力一样总是具有自我扩张和排他的属性,而且“政治权力对一切人都具有腐蚀性”[32],如果任由政治权力肆意膨胀,社会整体都将受到极大危害。从政治权利与政治权力的关系看,“政治权力既是保证政治权利实现的手段,也有可能侵害政治权利的实现”[33]。对政治权力的制约属于宪法的重要议题,将政治权力进行分解并将其限定在明确划定的界限之内,是宪法政治功能实现的重要任务。

(三)宪法文化功能实现

文化是人类社会整体的有机组成部分,也是人类精神活动及其成果的总称。人类既创制了文化,又接受着文化的洗礼,文化的发展改造着人性并促进人的全面发展。文化力量的表现形式不仅表现在对人精神世界的作用上,还表现在对社会物质生活的作用上。“作为文化的产物,宪法系多种文化因素交织而成的作品。”[34]宪法是文化制度化的基本形式,“文化属于宪法的调整对象”[35]。宪法对文化的影响能力的实现就是宪法文化功能的实现。

1.实现对文化繁荣的促进

宪法本就是一种文化现象,文化的繁荣与发展是保证宪法实现的重要条件,只有在社会整体文化发展到了一定高度的情况下,宪法实现才是有可能的事情。因为较高水准的文化知识才能支持人们对宪法这种文化现象作出深刻的认识和理智的思考,进而产生宪法认同、评价以及信仰。“而宪法作为根本法,涵盖了一国全部法律所涉及社会生活的基本领域。”[36]显然,推动文化的繁荣发展并非宪法的分外之事。一方面,由于文化产业具有经营性,宪法要实现对文化繁荣的促进,就必须坚持市场对文化资源配置的决定性作用;另一方面,由于文化事业具有公益性,宪法要实现对文化繁荣的促进,也必须强化政府在文化领域的公共服务职能。

2.实现对文化权利的保障

公民的文化权利是法律赋予公民进行各种文化活动的资格与能力。这一权利的行使既可改进公民的文化素养与精神面貌,也可为社会创造精神财富、推动精神文明发展。“文化权利是国际法和现代宪法所承认的基本权利”[37],从宪法的高度保障公民文化权利是一种普遍趋势。宪法文化功能的实现离不开切实保障公民以文艺创作自由、受教育权、宗教信仰自由、语言权等为核心的基本文化权利。

3.实现对文化权力的规制

文化权力是国家文化职能得以达成的途径和动力,是文化机关所必须掌握的力量。在文化管理活动中,文化权力是必要的工具,但文化权力也经常会异化和变质。所以,国家文化权力也应该受到规则。换言之,“政府应当‘节制’某些行为,承担某种消极的不作为义务来保障公民从事文化活动的自由”[38]。“实践中,文化领域的特殊性加剧了自由裁量权过大的可能性。”[39]文化机关利用职权引导文化发展就可能触碰到公民的文化自由权利,出台文化政策也可能导致文化资源的配置不均。所以,文化权力也是宪法应该认真对待的对象。科学配置文化权力并保持对其进行有效监督,是宪法文化功能实现的一项重要任务。

三、宪法实现的价值维度:价值实现即宪法实现

“人类活动的根本意义在于能体验或享受价值。”[40]哲学对价值的理解具有指导性,他们认为价值是用来解释具有某种属性的客体事物对主体需要的意义。“法律并不仅是一种命令,还是某些价值之体现。”[41]宪法也是一种价值的表现方式,是客观化与规范化的主体价值目标。不能否认宪法实现一定会带有追寻价值理想的因素与成分,研究成果已经表明宪法实现必须包括“宪法的价值性实现”[42]。所以观察与理解宪法实现的视角不能仅停留在规范维度与功能维度,还要及于它的价值维度。在价值意义上,宪法兼具目的性价值与手段性价值,宪法价值实现是宪法目的性价值与手段性价值结合起来的实现。

(一)宪法目的性价值实现

“为人类谋求一种更为优良的生活方式,是宪法恒久不变的追求。”[43]宪法的目的性价值存在于宪法对人理想的优良生活方式的满足之中,这些目的性价值聚结起来主要表现为自由、平等、正义,这些目的性价值的实现是宪法价值实现的主要内容。

1.实现自由价值

自由是人类不可缺少的生命元素。勒鲁曾言:“缺乏自由,那只能是虚无和死亡;不自由,则是不准生存。”[44]每个人自出生时起就会被各种不自由的因素所包裹,取得自由也就成了所有人的精神向往。没有人会真正反对自由,即使有,那也肯定不是反对他本人的自由。历史已经证明人类一直都在为自身的自由事业做着不懈努力,马克思认为人的解放具有必然性,“人的解放就是人的自由的实现”[45]。理想的优良生活方式必然是自由的生活方式,为了更好地自由生活,人们才选择接受宪法的治理,自由构成宪法的重大价值追求,宪法的价值实现必须实现自由价值。

2.实现平等价值

平等是人类在有了自我意识之后就产生的思想观念,如果说人在本能上是要求自由的,那么人类在理智上则是要求平等的,没了平等,自由也将不复存在。哈耶克认为,“尽管人们在事实上存在着差异,但他们却应当得到平等的待遇”[46]。平等既反对特权,又反对歧视,在人类过去的历史中之所以没能完全实现平等就是因为始终都有特权和歧视的存在。与自由相比,人们对平等的态度则要复杂得多,理想的优良生活方式必须是平等的生活方式,只有在宪法的促进下,平等才可能得到一致的同意。宪法必须将平等视为价值目标并将其实现。

3.实现正义价值

自从人类有了辨别是非善恶的能力,关于正义的观念与理想也就产生了。正如卢梭所言:“一切都好的地方就没有不正义的事。”[47]尽管正义很难被准确定义,但是在集体生活中,一个能够创造出良好公道的人际交往关系,使每个人都能受到文明和合理对待,并持续改善其品行和才智的社会才是符合正义要求的。法律自产生之初就被赋予了追求正义的规定性,“某些法律和制度,不管它们如何有效率和有条理,只要它们不正义,就必须加以改造或废除”[48]。理想的优良生活方式一定要满足人们对于正义的祈求,所以正义也是宪法必须去追求实现的价值目标。

(二)宪法手段性价值实现

有些价值虽然并不是宪法所追求的理想生活方式的专属元素,但是它们却仍旧占据着重要位置,这是因为它们是直接为宪法目的性价值的实现而生的手段性价值,这些价值主要是秩序和效率,在它们的实现基础之上,宪法的价值才能完整实现。

1.实现秩序价值

秩序与无序或者混乱相对,秩序的存在是普遍的,无论是人类生活的社会还是自然界都保持着某种秩序性。根据博登海默的解释,人类追求关系有序的倾向可以追溯至两种欲望:一是人具有经验重复的先见取向;二是人们倾向对专横力量控制作出逆反反应,“它们似乎深深地根植于人的精神之中”[49]。秩序是人类生存繁衍的必需品,人类的所有劳动生产活动都是在有序的协作条件下完成的,无序或者混乱的生活状态即使可能发生,但也不会长久。秩序对于人类的意义决定了秩序在法上的地位。理想的优良生活方式一定在秩序的护航中展开,于是秩序便成为宪法的手段性价值,宪法的价值实现必须实现秩序这种价值。

2.实现效率价值

效率直接表达着产出与投入的比例关系,人类的行为模式或多或少都因循着效率的逻辑或者宗旨,人们对于效率的关注由来已久。由于资源往往都具有稀缺性,只有在效率的基准下去配置和利用资源,社会生活才可能进入更高层次。法律对于人的重大意义之一就是提高效率,主要体现在三个方面:一是法律尽量保证其程序的精简明了,二是法律尽量保证资源都得到合理的配置,三是法律尽量保证人们行为的可预测性。理想的优良生活方式一样存在成本的问题,且一定是在不断提高劳动效率的过程中才能达到,所以效率也是宪法的手段性价值,宪法的价值实现必须实现效率这种价值。

结 语

“任何一门成熟的学科体系都需要严密、完整而明确的概念范畴体系。”[50]宪法实现概念是对宪法理想运行图景的完整概括,也是对宪法事业走向成功的状态描绘。在学理上尽量澄清宪法实现概念的含义,无论是对宪法实践运动而言,还是对宪法理论研究而言都至为重要。在宪法实践运动层面,宪法实现概念的明确及其理论的健全可以有效测度宪法实施的现实状况并指导宪法实施的完善方向;在宪法理论研究层面,宪法实现概念的明确及其理论的健全可以推动宪法原理发展、筑牢宪法话语体系。