江国华 陈嘉林

在一般意义上,宪法实施就是关于宪法规范、原则和精神在现实生活中贯彻落实的各种活动的总称。构建中国特色的宪法实施理论体系和制度体系,是一项具有战略意义的理论课题。在纪念中华人民共和国宪法公布施行30周年的讲话中,习近平总书记强调:“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。”中共中央印发的《法治中国建设规划(2020—2025年)》指出:“坚持依宪治国、依宪执政,把全面贯彻实施宪法作为首要任务,健全保证宪法全面实施的体制机制,将宪法实施和监督提高到新水平。”在纪念现行宪法公布40周年的讲话中,习近平总书记再次强调:“强化宪法意识,弘扬宪法精神,推动宪法实施。”党的二十大报告重申:“加强宪法实施和监督,健全保证宪法全面实施的制度体系,更好发挥宪法在治国理政中的重要作用,维护宪法权威。”

在中国,宪法实施是一个综合性概念。就其实施主体而言,既包括国家机关,也包括公民和企事业组织。宪法序言的最后一个自然段规定:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”就其实施方式而言,既包括宪法的执行和遵守,也包括宪法的适用和监督。依照宪法规定“建立国体、政体、社会经济制度、民族区域自治制度等”[1]属于宪法执行和遵守的范畴,根据宪法创制法律、制定政策等属于宪法适用的范畴,法律的合宪性审查、法规的备案审查等则属于宪法实施监督的范畴。

在学理上,任何形式的宪法实施均内嵌着宪法说理。宪法实施的过程,即“宪法外现于行”与“内化于心”的过程。而宪法说理的意义正在于“内证于心、外证于行”。证者,明也,示也。“内证于心”,即明理于人之内心;“外正于行”,即示理于行为之中。不过,宪法说理亦有隐性与显性之分。显性说理通常借助于一定的文字形式予以表达;隐性说理则融贯于具体的行为之中。在诸种宪法实施中,宪法适用、宪法实施监督等形式中的宪法说理通常需要借助于专门文字予以表达,故具有显性说理的典型特征。

一、宪法说理的呈现形式

何谓宪法说理?宪法说理是一种推理和论证,是宪法涵义阐明的逻辑过程和证据提供,其重要的功能是通过对宪法规范内涵的阐明,将宪法与特定的规范事实或社会事实联系起来,使二者之间的诠释循环得以展开[2]。在不同领域中,宪法说理所呈现的结构具有相似性。宪法说理即是依据宪法规定、原则与精神而展开的对有关涉宪性的法规或者事实进行的说明与论证。

(一)宪法理解

宪法理解是宪法说理的重要呈现形式。理解乃是一个语言应用的过程。在伽达默尔看来,能被理解的存在就是语言,能够用于解释的也是语言,语言性是理解的基本特征之一。理解的展开过程自始至终贯穿着语言的应用。在法律领域,理解的语言主要体现在法律文本之上[3]。宪法理解是指对宪法规范所表达的内容和具有的意义进行理性的认知、思考和接受[4],其主体具有多元性,在面对宪法文本时,我们每个人都有可能对宪法的同一条文拥有自己独特的理解。究其本质,宪法理解其实是“宪法解释”或者宪法说理的一种前提性工作,即前理解。这种“前理解”指的是审查主体基于长期职业经验所积累的观念,对涉及与宪法相冲突的法规或事实形成一种“意义预期”,来评判其是否合宪[5]。此外,宪法理解的运用有一个先后的排序过程,首先应考虑的是宪法规范,其次是原则,最后是宪法精神。对此三者进行优先排序的原因主要是从“形式”这一角度考虑,宪法规范一般是宪法条文,其具有较为固定的形式;宪法原则一部分可以在宪法条文中得出来,而另外一部分需要结合文本外的因素进行考量;宪法精神较之宪法原则更为抽象化,它更多时候反映的是一种社会共识,而这种共识需要从历史、文化等多方面加以考察。下文将对构成宪法说理的三种要素——宪法规范、宪法原则、宪法精神进行分析。

1.理解宪法规范

宪法是我国的根本大法,具有最高的效力。从宪法地位来看,宪法规范在我国的法律体系之中具有至上性,是以根本规范为指导的价值体系与规范体系[6]。从此处而言,宪法规范具有两种表现形式:一是实定意义上的宪法规范,二是注入某种超实在性的价值规范。如果对实定意义上的宪法规范进行分类,其还可分为授权性宪法规范、义务性宪法规范以及禁止性宪法规范等[7]。从宪法规范的至上性而言,其主要表现为法律位阶的最高性。如宪法第5条第3款规定“一切法律、行政法规、地方性法规都不得与宪法相抵触”,这也意味着符合宪法规范首先是要符合其层级效力。从宪法规范的价值体系而言,宪法规范所呈现的法治价值、人权保障价值等具有根本性的价值特征,这需要结合宪法原则与宪法精神加以考量来理解,对于宪法规定的理解主要体现在法律文本本身所体现的一种意义。

2.理解合宪法原则

宪法的基本原则是指通过宪法规范所体现的宪法内容的基本标准、基本准则或者基本界限[8]55。在美国,宪法文本本身以及先前的法院判决构成了宪法原则的渊源[9]。而在我国,宪法原则主要直接体现在宪法条文之中,在更多的情形下,宪法原则须从宪法文本的诠释中予以发现[10]。

从我国的宪法文本来看,我国的宪法原则包括人民主权原则、基本人权原则、权力制约与监督原则。(1)关于人民主权原则。如我国宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民,同时宪法规定的国家性质也反映了人民主权原则。(2)关于保障人权原则。2004年宪法修改加入“国家尊重和保障人权”条款。同时,2004年宪法修正案中的多处修改都与人权及其保障有密切的关系,例如关于紧急状态的修改、关于建立健全社会保障制度的修改、关于公民私有财产权的修改等,充分显示了国家对人权保障的重视[8]68。因此,对于宪法的理解应从保障公民个人权利与自由的角度出发,使其符合保障人权的宪法原则。(3)关于权力制约与监督的原则。在我国,从理论上来讲,行政机关、司法机关的权力来源于权力机关,但权力机关不能代替行政机关和司法机关行使行政权和司法权,这种权力上的分工本身在一定意义上也是分权原则的一种体现[11]。宪法第3条规定“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则”,“国家行政机关、监察机关、审判机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”。在合宪性审查中,秉持权力监督与制约原则是保持我国宪法权力秩序的要求。宪法是国家权力秩序的基础,最优良的权力秩序就是保持不同权力之间维持某种程度的动态平衡[12]。从权力制约与监督原则出发,对法律草案的审议以及法规、司法解释、立法解释等的宪法理解,应从国家机关之间的权力配置关系中去考量,以此来维护宪法秩序的统一。

3.理解宪法精神

何谓宪法精神?韩大元教授认为,宪法精神存在于人们对宪法的意识、思维与心理状态之中,这是社会最高的价值共识,体现了国家的根基与元气[13]。范毅教授认为,宪法精神是国家体制人本化的价值追求在宪法中的反映,并通过宪法规定、原则等体现,是宪法真正的本质与核心[14]。林来梵教授从规范主义的进路出发,认为宪法精神可以理解为贯穿于宪法规范体系或其主要结构之间的核心价值取向,是整部宪法的根本价值目标[15]。综合以上来看,宪法精神乃是蕴含于宪法文本之中以及存在于社会之中的最高价值。审查主体通过对宪法精神的理解,从而进行法规是否合乎宪法的判断。换言之,宪法精神一方面依托于宪法文本,另一方面其不一定是宪法条文直接明文规定的内容,有时需要从宪法文本乃至宪法制定的历史背景、制定过程、主要任务等文本以外的因素中推导、论证、引申出来[16]。除此之外,宪法的价值对法律的制定有着引领性作用,法律草案的审议最重要的一点即是看法律文本所体现的价值是否符合宪法精神。如在民法典编纂中或者是在其他法律的制定过程中,第1条都会规定:“根据宪法,制定本法。”从法律位阶上看,如果一部法律得不到上位法的授权,这部法律的正当性是值得存疑的。从法律精神上看,一方面制定的下位法精神是对宪法精神的具体阐释,另一方面宪法精神对所有下位法的制定具有实质性的拘束力作用。而在法规生效后的立法审查中,由于法规在运行过程中已经不符合社会当下的一种共识性基础,因此,审查主体会基于对宪法精神的理解,对相关法规进行实质性审查并给出相应的宪法理解。

(二)宪法判断

宪法判断是宪法说理的另一种呈现形式。从宪法判断这一概念本身出发,大致有三重意涵。一是如宪法理解一样,宪法判断是指任何人都可以进行的关于宪法问题的判断;二是指对涉及宪法的事实从宪法学的角度作出分析与认定;三是指通过宪法审查程序所作出的具有法效力的判断[17]。在许多国家中,宪法判断亦被视为一种方法,即审查机关处于法秩序的安定性考虑,回避作出宪法判断,或者是推定其合宪。这实质上是在某种程度上为公权力行为提供道德伦理上的正当性和社会学意义上的可接受性,实现一种超越实证宪法的正当化[18]。本文所指称的宪法判断主要是以审查机关为主体对于宪法问题作出的价值判断,此种判断寓于说理之中。

在我国目前的宪法实践中,宪法判断的主体主要是以国家机关为主,如人大及其常委会、司法机关等。在宪法说理的过程中,宪法判断是审查机关基于对宪法的规定、原则与精神的理解所作出的一种价值选择,出于对政治现实或者法益轻重的考量,其可以作出违宪或者合乎宪法的判断。如在废止收容教育制度的案例中,有政协委员提出收容教育制度不符合宪法中国家尊重和保障人权的规定。法规备案审查室在废止收容教育制度的论证中,首先肯定了收容教育制度在先前实践中所发挥的作用,接着论证随着我国民主法治建设的推进和人权司法保障制度的不断完善,收容教育制度的问题应予以解决[19]。在这一论证中,审查机关并未直接明确收容教育制度是否违反宪法,而是通过社会的发展,对宪法规定的理解而作出的判断,此种判断显示出审查主体面对涉及宪法问题时的审慎态度。

(三)宪法解释

宪法解释是指宪法解释机关根据宪法的理念、基本精神和基本原则对宪法规范的含义、界限及其相互关系所作的具有法律效力的说明[20]。从宪法解释的概念出发,若用一个更为宽广的视角来看,宪法说理的外延可以包含宪法解释。根据我国宪法第67条的规定,全国人大常委会有解释宪法、监督宪法实施的职权。从宪法规范而言,我国有权解释宪法的主体是全国人大常委会。鉴于全国人大是最高国家权力机关,其不仅具有最高性,还具有“全权性”,学界一般认为其也拥有宪法解释权;由于全国人大常委会是其常设机关,是经常性地行使全国人大权力,而全国人大一年召开一次会,解释宪法会造成不必要的困难,因此,解释宪法的权力主要由全国人大常委会行使[21]。除此之外,其他国家机关援引宪法的条文或者原则进行的解释,没有普遍的约束力,应属于无权解释的范畴。

在实践中,宪法解释涉及宪法的法规或者案例时,除了看其是否符合宪法的规定、原则与精神之外,并针对客观的具体事实或者立法事实作出分析,进行论证说理。从实证法的观点来看,法律事实乃是指实证法所规范之生活事实,主要特征表现为具体性、事实性和受规范性。因此,法律事实又称为法律所规定的发生或继续存在于具体事件中的事实或状态[22]。其中的具体事实乃是指存在于具体案件中的受法律规范所支配的生活事实。若案件的基础事实涉及宪法规范的支配范围,审查机关亦会援引宪法的规定、原则与精神进行解释。此外,具体的案件事实是宪法判断重要的构成要素。

不同于具体事实,立法事实有其自身独特的含义。在我国立法审议与法规备案审查制度的审查中,由于此种审查属于对一般法规范的抽象审查,这就要求审查机关在审查的过程中对所制定法规背后的立法事实有相当的了解。立法事实不同于裁判事实,一般是指作为立法背景、支持立法合理性的一定社会事实,其是形成所制定法律的基础,并支持该法律的事实[23]。在实行以司法为中心的合宪性审查国家,由于受权力分立与制衡的限制,司法机关对立法事实的审查一般是采取审慎的克制态度,如美国的立法事实审查只是谨慎地限于刑事类的宪法诉讼以及对人种歧视等宪法案例中[24]。我国实行合宪性审查的主体是全国人大及其常委会,其本身也是制定法律机关。从这一地位出发,我国的合宪性审查主体对于相关法规制定的背景、资料有着丰富的认知,并且立法机关有充足的资金与人员进行调配,以便展开详细的事实调查,进而在掌握丰富的立法事实基础之上,作出宪法解释[25]。从我国的立法程序来看,我国的立法程序基本包括提出立法案、审议法律草案、表决和通过法律案以至到最后公布法律四个基本程序。并且在立法过程中如召开座谈会、论证会、听证会等,立法机关可谓是全过程参与其中,它们对支撑立法事实的客观资料有着全面的了解与把握。比如我国《立法法》第21条规定:“各代表团审议法律案时,提案人应当派人听取意见,回答询问。各代表团审议法律案时,根据代表团的要求,有关机关、组织应当派人介绍情况。”

然而,对于立法事实这一概念仍需要从以下两个方面来分析。一是立法事实的认定。我国审查机关掌握了丰富的立法事实资料,但并非所有立法事实都与审查对象有密切关系,因此仍需要对立法事实进行界定。由于审查机关是依据宪法所进行的判断,那么可以认为,只有当某项事实足以影响审查机关对于宪法规范在系争案件中的适用时,这个事实才是审查机关所认定的事实。二是立法事实的定位问题。鉴于事实与价值之间的二分,审查机关并不能完全凭借事实去做审查的判断,立法事实的认定在审查机关判断过程中,只是其判断的前提,而无法直接充当法律争议之答案背后所根据的理由[26]。因此,只有上述的立法事实认定与适用的情形才构成宪法解释的客观事实基础。

综上所述,宪法理解、宪法判断与宪法解释共同构成了宪法说理的呈现形式。宪法说理与单纯援引宪法说明不同,说理必须根据宪法文本以及客观事实进行推理论证,在分析过程中占据着重要地位。宪法说理这一概念自身的广度为我们理解宪法文本提供了一个可供参考的路径,有利于宪法更进一步的实施。

二、宪法说理的适用范例

在我国,宪法说理的适用场域非常广泛,如在修宪、询问答复制度、立法及重大事项决定、合宪性审查、备案审查以及司法裁判中都存在不同程度的说理,下文分别阐述之。

(一)修宪中的宪法说理

自1982年修改宪法以来,我国在修宪过程中对修改的宪法条款做详尽的说理,使其符合党和国家的改革方向,推动了社会的发展。如在1993年修改宪法时,在宪法序言第10自然段末尾增加:“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”在修改的建议说明中提到,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,是由我国具体历史条件和现实条件所决定的,在建设中国特色社会主义中发挥着重要的作用,把它写进宪法,肯定了这一制度将长期存在,不断完善和发展[27]902。1999年修改宪法时,在宪法第5条增加:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”在宪法修正案的说明中写道:“依法治国,是中国共产党领导人民治理国家的基本方略,是国家长治久安的重要保障。”将“依法治国,建设社会主义法治国家”写进宪法,对于坚持依法治国的基本方略,不断健全社会主义法制,发展社会主义民主政治,促进经济体制改革和经济建设,具有重要的意义[27]1082。2004年修改宪法时,在宪法第2章“公民的基本权利和义务”头一条即第33条中增加一款,作为第3款:“国家尊重和保障人权。”这样修改主要基于两点考虑:一是尊重和保障人权是我们党和国家的一贯方针,这次把它写入宪法,可以进一步为这一方针的贯彻执行提供宪法保障。二是党的十五大、十六大都明确地提出了“尊重和保障人权”。在宪法中作出尊重和保障人权的宣示,体现了社会主义制度的本质要求,有利于推进我国社会主义人权事业的发展,有利于我们在国际人权事业中进行交流和合作[28]。2018年修改宪法时,在第1条第2款后增写:“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”其主要考虑到中国共产党是执政党,是国家最高政治领导力量。宪法从社会主义制度的本质属性角度对坚持和加强党的全面领导进行规定,有利于在全体人民中强化党的领导意识,有效把党的领导落实到国家工作全过程和各方面,确保党和国家事业始终沿着正确方向前进①。

从历次修宪的草案说明观之,修改宪法的说理一方面用党中央的方针、政策、路线来充当说理的规范来源;另一方面是根据社会情势的变化,根据新时代坚持和发展中国特色社会主义的新形势、新实践,对宪法的修改进行说理。

(二)询问答复中的宪法说理

有学者经过案例实证问题研究,认为询问答复制度分别在扩大宪法效力、公民选举权、裁决立法冲突等领域推动宪法的实施,而宪法说理在其中扮演着重要角色[29]。如最高人民法院1989年9月20日请示全国人大常委会法制工作委员会关于地方性法规与国家法律相抵触应如何执行,法制工作委员会在回复中称:“根据《中华人民共和国宪法》第100条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第7条的规定,省、自治区、直辖市的人民代表大会,省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会,制定和颁布地方性法规,均不得与宪法、法律、行政法规相抵触。因此,人民法院在审理行政案件的过程中,如果发现地方性法规与国家最高权力机关制定的法律相抵触,应当执行国家最高权力机关制定的法律。”②在该回复中,法制工作委员会坚持宪法文本的最高性,以“不得与宪法相抵触”进行阐释,是询问答复中的例证。

在2004年,全国人大法工委对《关于如何理解宪法第四十条③、民事诉讼法第六十五条、电信条例第六十六条的交换意见》的回复中,完全肯定了湖南省人大法工委的论证。其论证道:“首先,公民通信自由和通信秘密是宪法赋予公民的一项基本权利,这是由宪法明文规定的情形,并且对此项权利进行限制只有是因国家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查。其次,关于基本权利的保护范围问题,湖南省人大法工委指出移动用户通信资料中的通话详单可以清楚地反映一个人的通话对象、通话时间等大量个人隐私和秘密,是通信内容的重要组成部分,应属于宪法保护的通信秘密范畴。最后,人民法院依照民事诉讼法第65条规定调查取证,应符合宪法的上述规定,不得侵犯公民的基本权利。”④从上述论证可以看出,此处的宪法说理是从宪法文本出发,对宪法规范的结构进行分析,然后对基本权利的保护范围进行讨论,从而作出相应的宪法理解并进行判断。简言之,符合宪法规定在坚持文本至上性的同时,要通过文义、体系等不同方法进行理解性的阐释。

(三)立法及重大事项决定中的宪法说理

在立法及重大事项的决定中,宪法规定与宪法精神贯穿其中。如在《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定(草案)〉的说明中》,全国人大常委会根据宪法的规定进行说理:“我国宪法规定,国家监察委员会是最高监察机关,领导地方各级监察委员会的工作。制定监察法规是国家监察委员会履行宪法法律职责所需要的职权和手段。”⑤在《全国人民代表大会宪法和法律委员会对〈关于设立成渝金融法院的决定(草案)〉审议结果的报告》中说道:“今后设立专门人民法院,应当根据宪法和有关法律的规定和精神,从我国法院组织体系的整体性、结构性、合理性出发,科学论证,统筹考虑,审慎研究。”⑥

在关于《中华人民共和国爱国主义教育法(草案)》的说明中说道:“宪法明确规定国家在人民中进行爱国主义教育,制定爱国主义教育法,全面落实宪法规定,保障和加强爱国主义教育,是巩固和壮大主流意识形态,教育引导公民自觉履行宪法义务,保证国家长治久安的重要举措。”又如在关于《中华人民共和国立法法(草案)》的说明中强调:“根据宪法精神和党中央关于推进合宪性审查工作的部署要求,总结近来经验,明确在法律案起草和审议过程中的合宪性审查要求。”⑦在关于《中华人民共和国监察法(草案)》的说明中谈道:“监察法草案根据宪法修改精神作了进一步修改。”⑧有学者认为立法草案说明作为对立法进行的理由说明的文本载体,其背后蕴藏着对立法的整体性解释和对立法重点内容的“原旨”化解释,因此,应当加强立法理由的阐释[30]。然而,通过上述实践的分析,可以发现,在立法及重大事项决定中,宪法的规定与精神是其说理的依据,但是并没有更进一步的阐述。

(四)合宪性审查、备案审查中的宪法说理

我国合宪性审查、备案审查中宪法说理的主体是全国人大常委会法工委与宪法和法律委员会。其中,全国人大常委会法工委的说理主要集中在法规备案审查制度之中,而宪法和法律委员会的说理主要集中在对立法的草案审议报告之中⑨。下文试举实例分析之。

在对法律草案的审议中,以2018年法律委员会更名为宪法和法律委员会以及2023年立法法的修改为分界点,宪法说理的内容分为两个阶段。在法律委员会阶段,一般会以宪法规定、精神为依据,对法律草案作出是否符合宪法的判断,进而起到事前的合宪性控制作用。

比如在1985年6月,全国人大法律委员会在《对〈中华人民共和国草原法(草案)〉审议结果的报告》中指出,如果这些草原由全民所有改为集体所有,是同宪法规定的精神不符合的,经与全国人大民族委员会和商议,根据宪法规定,并按照所有权和经营权适当分开的原则,建议将这一条作出修改[31]。又如2002年在修改《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)时,国务院提请全国人大常委会审议的《水法》修订草案第3条,即将农村集体经济组织水塘、水库中的水属于“集体所有”的规定修改为“农村集体经济组织所有的水塘、水库中的水归农村集体经济组织使用”。在审议中,法律委员会、法制工作委员会考虑到水资源属于国家所有,即我国宪法第9条的规定“矿藏、水流……属于国家所有”,认为不宜恢复现行水法关于属于集体所有的规定,最终保留了草案中的这一条款[32]。为了符合宪法的规定,法律委员会采取草案的主张,但是并未对其说理论证予以详细的公开披露,只是根据“水资源属于国家所有”规定而作出保留《水法》草案第3条的判断⑩。在2004年修改《中华人民共和国传染病防治法》时,有的常委委员提出,修订草案第13条第1款中的“爱国卫生活动”表述得不确切,建议按照宪法有关规定予以修改。法律委员会经研究,采纳了这一意见,将这一条款修改为:“各级人民政府组织开展群众性卫生活动,进行预防传染病的健康教育……加强卫生建设。”2007年《中华人民共和国物权法》修改时,草案修改稿第49条规定:“野生动植物资源属于国家所有。”有的代表提出,野生植物资源的范围不清楚,能否规定一切野生植物资源都归国家所有,值得研究。法律委员会研究认为,依照宪法规定,森林草原属于国家所有,法律规定属于集体所有的森林草原除外。不加区别地规定野生植物资源都属于国家所有,是不确切的。据此建议将这一条修改为:“法律规定属于国家所有的野生动植物资源,属于国家所有。”从上述例子中可以看到,法律委员会对于不符合宪法规定的法律草案持一种谨慎的态度,在公报中只是提及法律委员会“采纳了相关委员”的建议,在《物权法草案》做了一些补充性的说明,但也只是依据宪法文本做简要的判断,以达到法律文本涉及宪法的相关规定,尽可能与其保持一致。当然,除了上述例子外,在法律草案的审议过程之中,有许多涉及宪法的法律草案。比如1987年《村委会组织法》的修改,2015年《广告法》的修改,等等,都是以宪法文本为主而进行的文面判断。

2018年更名为宪法和法律委员会阶段后,审议报告中符合宪法精神和宪法原则的表述逐渐增多。比如在关于《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定(草案)》审议结果的报告中写道:“决定(草案)充分考虑了完善香港特别行政区有关选举制度的现实需要和香港特别行政区的具体情况……这一制度安排符合宪法规定和宪法原则。”有些是审议报告中没有出现,但官方在其他领域予以透露的,如2019年,在全国人大及其常委会审议外商投资法草案过程中,开展立法合宪性问题研究,认为宪法第18条规定的含义已发生演进和延伸,并已成为普遍适用的法治原则;改革开放以来我国外商投资立法,是宪法有效实施的内在要求和重要体现,符合宪法规定和精神。2023年修正后的立法法更是将宪法的规定、原则与精神贯穿于立法的全过程。综合以上来看,在法律草案的审议阶段,宪法和法律委员会主要从宪法的规定、原则和精神对草案进行宪法说理,但是并未具体展开说理的内容,有些甚至没有在草案的审议报告中予以公布。

在法规备案审查制度中,全国人大常委会下的法工委会对涉及宪法的法规作出审查以及判断,其意见呈现在每年的备案审查工作年报上,宪法说理即蕴藏于研究意见中。在备案审查年报中,审查机关会对涉及宪法案例的相关法规进行说理,并进一步指出该法规与宪法的规定、原则、精神相抵触或不一致之处。如2019年的备审年报中说道:“有的地方性法规规定,公安机关交通管理部门调查交通事故时可以查阅、复制当事人通讯记录。经审查认为,该规定不符合保护公民通信自由和通信秘密的原则和精神;对公民通信自由和通信秘密保护的例外只能是在特定情形下由法律作出规定,有关地方性法规所作的规定已超越立法权限。经向制定机关指出后,有关规定已经修改。”2020年的备审年报中说道:“有的地方性法规规定,各级各类民族学校应当使用本民族语言文字或者本民族通用的语言进行教学,审查机关认为,上述规定与宪法第19条第5款关于国家推广全国通用的普通话的规定不一致,已通知制定机关修改。”[33]在对民航发展基金的征收中进行合宪性审查时,审查机关认为民航发展基金不属于宪法第13条规定的对公民私有财产的征收或者征用,不存在与宪法相抵触的问题。从这里可以看出,审查机关依据宪法条文对相关法规作出宪法判断,这实际上已经包含了对宪法中使用“征收”一词应当如何理解的意涵。

基于以上所述,审查机关在对涉及宪法的案例进行判断时,其基于自身对宪法的理解或“解释”进行说理,提出建议,并督促相应的机关予以修改。从近几年的实例可以看出,备案审查制度中,审查主体依据宪法的规定、原则与精神进行说理,并且已有实定法之依据[34]。然而,值得注意的是,在法规备案审查制度的说理过程中,并未呈现出有深度的法理论证,审查机关一般予以笼统概括式回应,而非详尽阐述理由。

(五)司法裁判中的宪法说理

我国的司法机关虽然不能作为宪法解释的主体,但是在现有体制下并未禁止法官可以援引宪法进行说理,并且此种观点也得到了最高人民法院的证实。2016年最高人民法院发布的《人民法院民事裁判文书制作规范》(以下简称《民事裁判文书制作规范》)中提到,裁判文书不得引用宪法和各级人民法院关于审判工作的指导性文件等作为裁判依据,但其体现的原则和精神可以在说理部分予以阐述。这一规范有三点值得重视:第一,该规范区分了裁判依据与裁判理由,裁判依据是有效裁判得以作出的规范性基础,是依法裁判之法的载体;而裁判理由则是提高结论的正当性与可接受性所运用的其他材料[35],由此可以看到,宪法说理的内容只能在裁判理由中予以阐释。第二,该规范只是禁止在民事裁判文书中不得作为裁判依据,但是这并不排除法院可以在行政或刑事裁判中援引宪法作为裁判依据。第三,该规范指出对宪法体现的原则和精神可以在说理部分予以阐述,这就意味着法院可以通过采取法律解释的方法阐释宪法的原则与精神,并最终在裁判文书中予以展现。说理部分是裁判文书的重要表现形式,裁判者根据自己对宪法的理解以及案件牵涉的具体事实进行分析,从而形成具有说服力的理由,这从侧面证明了法院进行宪法说理是具有可操作性的,下文将试选取不同裁判领域的典型案例分析之。

在行政裁判领域内,援用宪法的目的主要是补强裁判文书的说理论证,弥补行政诉讼相关法律漏洞以及作为对行政行为的合宪性控制方式[36]。如韩建国与桂林市公安局秀峰公安分局行政管理一案,法院在裁判文书的说理中谈道:“本院认为根据《中华人民共和国宪法》的规定,公民享有言论自由的权利,但在行使该权利时,亦必须承担法律规定的相关义务,不能因行使自己的权利而侵犯他人的权利或妨碍社会公共秩序。”在这个案子中,法官避开了援引宪法的具体条文,直接以模糊的宪法规定进行说理,并对公民言论自由的权利进行了阐释,是一件非常具有典型性的宪法说理案件。

在民事裁判领域内,如徐州裕农化工有限公司、谢明劳动争议纠纷案,在该案中,法院其实做了事实上的法规审查,原劳动部发布的违反和解除劳动合同的经济补偿办法属于部门规章,其在判决书中谈道:“部门规章只要不与宪法、法行政法规相抵触,法院就可以参照适用进行审理。”在这一过程中,法院遵循我国法制统一的原则予以阐述,也是间接适用宪法又一例证。在处理涉及农村和城镇居民交通事故赔偿标准的案件中,法院在说理过程中援引宪法第33条第3款以及第37条第1款的规定“国家尊重和保障人权”和“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯”等,并进一步阐释上述规定充分体现了国家对人的生命的尊重和对公民权利的保护……同命不同价本身就是一个错误命题。上述法官的论证充分体现了其对宪法规定与精神的理解,并运用到裁判文书中进行说理的过程。从以上各例可以看出,法院援引宪法说理在司法实践中具有很强的生命力。有学者针对裁判文书的说理做了区分,以是否对宪法规范进行阐释和理解为标准,将其分为解释性说理与非解释性说理,其中非解释性说理虽将宪法规范作为裁判理由,但仅援引宪法条文,并未对援引内容进行任何解释或阐述,因此又属于无效说理[37]。此外,由于对宪法理解缺乏统一客观的标准,法官各凭借着自己的主观性理解援引宪法进行说理,这有可能造成宪法说理在司法实践中的混乱。

综合以上来看,在全国人大常委会未作出实质性的宪法解释之前,宪法说理将会继续广泛地存在于我国的合宪性审查、司法领域以及询问答复等制度的实践之中。一方面,以宪法说理来推动宪法的实施,这是完全符合我国“八二宪法”的框架,并得到了相应国家机关的承认,具有可行性及较强的可操作性;另一方面,宪法说理自身的功能预设了其可以成为阐释宪法文本含义、原则,为宪法条文注入社会生活事实,成为联结宪法规范与社会现实的桥梁[2]。

三、宪法说理的逻辑结构

在我国,宪法说理适用的领域非常广泛。通过上述对宪法说理的实践梳理,可以进一步发现宪法说理具有非常丰富的内涵,其具体的逻辑结构表现为法理、政理与道理,在不同层面推动了宪法的适用与实施。

(一)宪法说理中的法理

宪法说理的法理主要是依据宪法的规定、原则与精神进行说理。由上文可知,宪法说理不同于宪法解释,是相关国家机关基于对宪法的理解并依据客观事实作出的规范性说明。从我国的宪制框架来看,宪法说理的法理阐释可分为三大主体:一是全国人大常委会及省级地方人大常委会;二是宪法和法律委员会;三是司法机关,即各级人民法院。从规范依据而言,各级人民法院主要是依据《民事裁判文书制作规范》的规定,对体现宪法的原则和精神的案件事实在说理部分予以阐述。而全国人大常委会拥有宪法解释权,在其未充分行使这一实质权力的情况下,由其审查涉及宪法的规范并进行说理论证,具有完全的可行性。宪法和法律委员会的宪法说理主要集中在立法及重大事项决定、法律草案的说明与审议过程之中。另外,我国宪法第100条的规定也预设了省级地方人大常委会有一定的宪法判断权,因为设区的市人大及其常委会制定的地方性法规,需要经省、自治区的人大常委会批准后施行,在批准之前人大常委会依据宪法等一切上位法对其予以审查,这其中自然包含了对宪法的一种理解,因此,其可以作为宪法说理的主体。

在对法理的阐释这一方面,其说理的对象主要集中在立法及重大事项决定、询问答复、合宪性审查、备案审查以及司法裁判的实践中。在询问答复制度中,说理的对象主要是针对与宪法相抵触或不符合宪法精神的法律、行政法规、地方性法规等。在合宪性审查的制度中,宪法说理的对象包括了法律草案、行政法规、地方性法规、司法解释等。就规范依据而言,我国的备案审查不包括对法律的审查。然而实践中却有针对法律审查的例子,如2017年2月有公民对人民武装警察法提出合宪性审查建议,其认为根据《宪法》《国防法》的规定,人民武装警察部队应当由中华人民共和国中央军事委员会领导,但《人民武装警察法》第3条规定人民武装警察部队由国务院、中央军事委员会领导,该规定是否与宪法第93条相抵触?审查机关经过研究认为,由于人民武装警察部队的指挥体制、职能任务等处在改革阶段,暂时先按照党中央、国务院和中央军事委员会的规定执行,等改革措施成熟完善以后,会及时修改完善相关法律[38]。从上述论证可以看出,审查机关并没有直接宣称人民武装警察法违宪,而是以“改革”“不成熟”等方式回避宪法的判断,为维护现行的宪法秩序进行说理。可见,在合宪性审查的实践中,宪法说理的对象包括法律。在立法及重大事项决定的说理中,其对象主要是法律的草案以及全国人大常委会的决定。而在司法裁判领域中,有学者对法院援引宪法的596份裁判文书进行实证分析,区分了“宪法作为裁判理由”“宪法作为裁判依据”两种情形[39]。

鉴于2016年最高人民法院对宪法作为裁判依据进行了一定的限制,本文只讨论“宪法作为裁判理由”的情形,即援引宪法进行说理的部分。从对裁判文书的分析来看,法院援引宪法说理涵盖了民事、行政、刑事等多种类型。与合宪性审查不同的是,法院援引宪法说理的对象不是抽象的法律规范,而是针对具体的个案事实进行说理。如果我们对具体个案再进一步限定的话,只有当个案牵涉到宪法规范所调整的内容并且两者具有十分紧密的关系,亦即涉及宪法的具体事实时,其才是法院援引宪法进行说理的对象。综合以上来看,就抽象规范层面而言,宪法说理的法理阐释对象包括了法律草案、法律、全国人大常委会的决定、行政法规、地方性法规以及司法解释等;就具体审查而言,宪法说理的对象是涉及宪法规定、原则或精神的个案事实。

宪法说理的法理功能主要是维护法秩序的统一,即保证一切法律、法规都不得与宪法相抵触。《立法法》第5条规定:“立法应当符合宪法的规定、原则和精神,依照法定的权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一、尊严、权威。”无论是司法裁判领域还是在权力机关的说理中,所有的法律法规都要符合宪法的规定、原则和精神,这是维护法治统一的重要表现。宪法说理并不像宪法解释一样拥有强制性的约束力,但是从目前的实践来看,无论是宪法和法律委员会还是法工委,都对涉及宪法的草案审议和法规审查给予高度的重视。这也意味着,宪法说理在事实层面上对其他国家机关起着约束力的作用,当审查主体对法律草案或法规作出是否合宪性的说理时,相应机关会根据其说理作出修改或完善。

(二)宪法说理中的政理

修宪中的说理主要表现为一种政理。政理作为与法理相对的概念,是指政治的原理、原则、价值、精神、道理等[40]。从我国宪法修改中的说理来看,政理的说理主体一般是中共中央与全国人大。在政理的说理过程中,其一般具有以下三个特征:一是坚持党的领导,二是坚持改革方向,三是始终坚持以人民为中心。

1.坚持党的领导是修宪中政理的根本保证

从历次的修宪实践以及在宪法草案的说明和审议报告来看,很多宪法修改的条款实质上是将党领导人民在治国理政中形成新的理论、做法、经验和政策上升为宪法规范,以根本法的形式固定下来,如“依法治国”“保障人权”等条款,在实践中亦是党的方针、政策所要遵循的原则。因此,在修宪的说理中,坚持党的领导是社会主义法治最根本的特征理念,在这一前提下,进而对党的方针、政策进行规范性的阐释。

2.坚持改革方向是修宪中政理的重要逻辑

从现行宪法的历史来看,“八二宪法”的修改无疑是最具有改革精神的宪法,1982年至今的5次宪法修改,其实质是对经济社会改革成果的确认。如在1993年的宪法修正案中建议增加“坚持改革开放”的内容,在1999年的宪法修正案中宣布并肯定个体经济和私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。2018年的宪法修正案在宪法序言中增加了改革的内容,如将“在长期的革命和建设过程中”修改为“在长期的革命、建设、改革过程中”,在宪法说明中写道:“做这些修改,党和人民团结奋斗的光辉历程就更加完整。”可以看出,自现行宪法颁布以来,修宪中的政理始终在改革的方向上前进。

3.坚持人民当家做主是修宪中政理的根本立场

人民当家做主是社会主义民主政治的本质特征,是社会主义的生命,也是中国共产党的宗旨所在[41]。如在2004年的宪法修正中,完善对私有财产保护的规定,明确国家对全体公民的合法的私有财产给予保护,增加建立健全社会保障制度的规定,都充分体现了修宪中以人民为中心的政治理念。

(三)宪法说理中的道理

宪法说理中的道理主要集中在司法裁判领域。2021年最高人民法院印发《关于深入推进社会主义核心价值观融入裁判文书释法说理的指导意见》的通知,其中写道:“一、深入推进社会主义核心价值观融入裁判文书释法说理,应当坚持以下基本原则: (一)法治与德治相结合。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,贯彻落实习近平法治思想,忠于宪法法律,将法律评价与道德评价有机结合,深入阐释法律法规所体现的国家价值目标、社会价值取向和公民价值准则,实现法治和德治相辅相成、相得益彰。……”在这个意见的指导之下,社会主义核心价值观具有了法源的地位。我国宪法第24条亦有国家倡导核心价值观的规定,因此,在法院援引宪法说理的过程中,阐释社会主义核心价值观实质上可以将法理与道理融合在一起,进而提升裁判说理的可接受性。

囿于裁判说理与裁判依据的界分,宪法说理中的道理主要集中在裁判理由之中,旨在根据认定的案件事实和法律依据,对当事人的诉讼请求是否成立进行分析评述,阐明理由,并将宪法与社会主义核心价值观延伸出的道理融入其中,以确保作为裁判依据的个案规范符合宪法的原则和精神,符合公众的常识,进而实现个案正义[37]。法院在分析民事责任分配问题前,援引社会主义核心价值观进行说理时,会强调社会主义核心价值观作为宪法规范的指引作用,比如在说理过程中认为:“社会主义核心价值观作为宪法规范,对全社会均具有最高的法律效力,对背离社会主义核心价值观的现象,应当遵循法治与德治并重的理念。”从这一方面而言,司法领域中的宪法说理最多在论证过程中起到一种补强作用,其援用宪法的直接目的是论证、增强判决结果的正当性[42],一般不会对个案产生法律或事实上的拘束力。

余 论

宪法说理是现阶段宪法实施的主要方式之一,但在制度与实践层面都需要进一步发展和完善。本文从建构宪法说理的机制、丰富宪法说理的内容以及强化宪法说理的功能出发,试图论证其完善的可能性。

(一)建构宪法说理的机制

在合宪性审查层面,主要是针对备案审查中涉及的宪法案例问题。《法规、司法解释备案审查工作办法》中规定:“对法规、司法解释进行审查研究,发现法规、司法解释存在违背宪法规定、原则或宪法精神问题的,应当提出意见。”此种意见的提出可以说是宪法说理的重要载体,将审查意见以“合宪性审查意见书”的形式向社会公开,并对审查的内容进行充分的宪法说理,这是推动宪法实施的一条可行性途径。在法律草案的审议过程中,也应对涉及宪法问题的草案进行充分的说理,并在全国人大常委会的公告里面详细记录并予以公示。修宪过程中的说理亦要呈现在宪法草案的说明与审议报告之中。

在司法实践领域,宪法说理主要体现在裁判文书中。目前,法院只是零星地援引宪法以补强论证的说服力,其大多数时候并不是作为裁判依据而存在。本文认为应在法院层面建立统一的援引宪法说理机制,比如最高人民法院应出台“各级法院应加强宪法说理的司法解释”,在规范层面上给予明确的指引。另外,当事人援引宪法的规定为自己的辩护作为支撑时,法官必须在裁判文书中将自己对宪法的理解予以说明,而不是选择去“无视”,要做到司法领域中有援引必回应。这样随着案件的逐步积累,宪法会逐步在司法实践领域突显其功能。

此外,为了防止法官恣意地理解宪法,法官的宪法说理必须呈现在裁判文书上,并在裁判文书网上进行公开,以便发挥社会的监督作用。在询问答复制度中,法工委应该尽量规范询问答复结果的具体类型,对涉及宪法的内容在进行充分说理的基础之上,要对答复的内容与结果进行公开,以便使相似的询问主体得到具有参照性的意见,统一对宪法具体条文的理解[43]。

(二)丰富宪法说理的内容

维护法制统一,保障公民的合法权益是宪法说理的重要功能。2023年立法法修改,亦规定对涉及的合宪性问题以及重要的不同意见应当在修改情况的汇报或者审议结果报告中予以说明。在立法及重大事项决定、合宪性层面与询问答复制度的宪法说理过程中,要对宪法规范、原则与精神的内涵进行阐释。如在维护法制统一的层面,审查主体要说清楚为什么法律规范会与宪法相抵触,其相抵触的标准是什么。在保障公民权益方面,单纯地宣告某法规不符合我国宪法尊重和保障人权的精神,只能让公众对宪法产生模糊性的认识,不利于维护宪法权威。在说理过程中,如果能在保障公民基本权利论证中引入比例原则的分析框架,对宪法的规范予以阐释,这不仅让宪法的说理有了方法论的指引,还可以结合学界近年来对基本权利的宪法教义学积累,共同推动宪法的适用。司法实践中的宪法说理,由于有具体的案件为依托,法官可以更好地依据案件的事实进行宪法规范的阐释,从具体的生活以及案件事实中阐明宪法规范、精神的内涵。如果司法实践中的说理内容素材足够丰富,不仅有利于推动宪法的适用,让宪法的精神在公民心中扎根,而且有利于法律共同体对其进行研究,更好地推动我国法治的进步。

(三)强化宪法说理的功能

宪法说理的主要功能是推动宪法实施,让我国的宪法真正深入人民的心中。在这一功能的引领下,一方面,要积极培养拥有良好宪法素质的审查法规的工作人员以及法官,提高其专业化水平,对宪法的精神有较好的把握。另一方面,要在立法审查层面推动审查机关宪法说理的透明化,将其论证过程向公众展示;在司法领域方面,建立宪法说理的案例指导制度。这样可以避免各级法官对宪法理解不一致而导致宪法说理的混乱,从而损害宪法的权威。统一的宪法说理指导制度也更容易激活各级法院援引宪法说理的动力,以此来完成宪法在司法中的间接适用。

自“八二宪法”修改以来,如何推动宪法的有效实施,让宪法真正变得有尊严,学界进行了诸多探索。以齐玉苓案为代表的“宪法司法化第一案”失败以后,学界掀起了关于合宪性解释能否在法院适用的争论,再到如今合宪性备案审查制度的推进,这些举动都蕴含着宪法学人的不断努力。宪法说理立足于本土的实践,在我国目前的宪制框架内完全具有可行性,其理论内涵、价值与功能值得我们去深刻挖掘。在合宪性审查、备案审查不断推进,法院援引宪法说理等较为活跃的今天,优化宪法说理机制对维护法制统一,保障公民基本权利具有重要的推动作用。

注释