吴男

东莞市洪梅镇规划管理所 广东 东莞 523000

近年来，我市积极推行城市更新政策，特别是“工改工”三年行动计划，取得了显著的成效。每年完成了大量工业园区的拆除任务，为城市更新创造了空间和机遇。然而，我们也面临一些挑战和问题。目前，“工改工”项目整体质量有待提高，较少有高质量的连片产业空间和能够提升区域能级的产业链集群空间。这主要是因为现阶段的“工改工”过于依赖市场化，政府统筹力度不足。由此，市场化的“工改工”模式难以持续，新阶段需要全面推进以政府统筹为核心的连片“工改工”。在一定机制条件下，以水乡洪梅河西为代表的政府统筹模式可以在全市范围内推广。这种模式要能够解决当前面临的问题，为城市更新提供更全面和有效的解决方案。

1 城市更新的影响和挑战

1.1 市场化“工改工”难以为继的底层逻辑

在东莞地区，市场化推进“工改工”面临一些困难。首先，土地市场供不应求，土地供给稀缺，价格高昂，土地权利人对出售土地缺乏意愿。大部分土地权利人仅拥有一块土地，土地作为稀缺资源且具有升值潜力，使得土地买卖市场实际上是“有价无市”的状态。即使开发商出价超过市场价的1.3倍甚至更高，国有业主也不愿意出售，只有在出售价格接近居住商用地价格时才可能答应出售。这导致以市场化方式推进“工改工”难以为继。其次，市场化模式下存在不可控的属性。当前政策方向是产城融合单元，即要“工改居”与“工改工”搭配进行改造，以解决改造动力问题。然而，市场化存在不可控性，为了加快项目推进，市场常常利用“工改居”的收益来补偿“工改工”的业主，从而提高了“工改工”项目的补偿标准，冲击了补偿的共识，并提高了业主的补偿期望值。这也使得政府主导模式的土地收储更加困难。

1.2 市场化带来的问题：劣币驱逐良币和低质量开发

市场化模式下，自改项目往往取代了连片项目。连片项目由于开发成本高、拆迁难度大，被低成本、高周转的小规模自改项目所取代。自改项目通常是由投资公司与原国有用地业主合作，实施自主改造并销售厂房。这种模式带来了一些问题。首先，表面上高的补偿标准普遍抬高了业主的补偿期望，这种合作模式通常不需要业主提供资金，而是以土地作价入股，并承诺要改造后的总建筑量的25%至35%返还给原有业主，这大大抬高了补偿的期望值。其次，由于不考虑长远发展，自改项目往往忽视公共配套成本，建筑质量一般，建设成本较低，普遍不到2000元/平方米而相比之下，政府统筹的项目需要考虑单元平台和基础设施建设，并建设高标准的厂房[1]。尽管无法达到市场补偿建筑量的标准，但由于政府统筹下的项目配套物业好、质量高，售价和升值空间往往更大。然而，由于业主对政府的高质量建设存在疑虑，大部分业主仍倾向于以表面的补偿数量为主要考虑因素。总体而言，市场化的无序自改严重冲击了收储价格。由于目前全市的“工改工”项目规模较小，难以承接大型产业项目，缺乏统一的规划，导致产业空间质量差，无法形成规模化的公共设施配套。即使是面积超过300亩的产城融合单元，改造主体也主要是传统房地产开发商，其产业运营能力有限，仍然采用传统地产思维运作“工改工”项目，追求短期的资金回流，而忽视了长远的运营和产业高质量发展。

1.3 市场化导致各级部门依赖心理过重，政府强筹推进“工改工”难以落地

市场化的模式使得市镇各级部门过于依赖市场，而政府强筹推进“工改工”常被认为是一种美好的想法，但难以实际落地。市场化带来的弊端在各级部门和各镇街都能够深切感受到，但由于思想认识、机制体制和利益结构等因素的影响，依靠各镇自身的动力改变现状非常困难。

首先，市场化迎合了追求多点开花的政绩观。例如，某镇街同时启动了10个面积超过500亩的“工改工”项目，总面积接近8000亩，但这些项目基本上都由开发商牵头推进，政府部门特别是综合施策部门无法兼顾统筹。由于规划、拆迁等问题，两年内仅有1个项目拆除平整了100亩土地，其余9个项目基本上停滞不前。这种要市场交给多方推进的现象在全市范围内普遍存在。其次，由于长期以来的市场化导向，一部分镇的干部认为政府强势统筹“工改工”是不正确的，认为项目应该回归市场。这种观念影响了项目的实施。虽然市场化模式在某种程度上提高了项目推进的速度，但它也带来了一系列问题，如土地供应的不稳定性、低质量开发的问题以及项目规模和公共设施配套的不足等。

2 新政策下的城市更新规划战略

2.1 新政策背景和重要原则

在新政策下，制定规划战略时应遵循一些重要原则。一方面，可持续发展原则是城市更新的核心原则之一。规划战略应当注重社会、经济和环境的协调发展，确保城市更新能够长期持续并为居民带来实际的福祉和可持续的发展。另一方面参与和民主原则是新政策下规划战略制定的重要基础。政府应当广泛征求利益相关者的意见和建议，特别是居民和社区的声音应得到重视。通过建立开放、透明的参与机制，确保决策的合法性、公正性和可行性[2]。

2.2 规划战略的制定和目标设定

第一步，在进行城市更新的现状评估和问题分析时，需要全面了解城市的发展状况、存在的问题和挑战。这包括对老旧建筑的数量、状况和利用率进行调查，评估基础设施的完备程度和现代化水平，以及评估环境质量和可持续性等方面的情况。通过收集和分析这些数据，可以确定城市更新的紧迫性和重点改造领域，为后续的规划提供基础数据和信息。

第二步，在明确城市更新的目标和愿景时，需要制定长期目标，以实现城市的可持续发展和综合效益。这可以包括提高居民生活质量，如改善居住环境、增加公共服务设施等；改善城市形象，如提升城市景观、塑造城市品牌等；促进经济发展，如吸引投资、促进创新产业发展等。同时，这些目标需要具体可量化的指标和评估体系，以便衡量城市更新的进展和成效，并进行及时调整和优化。

第三步，是确定城市更新的空间布局和功能定位，以确保城市更新的合理性和有效性。这涉及到根据城市的特点、发展需求和市民需求，确定不同区域的更新重点和功能定位。例如，商业中心可以集中在特定的商业区域，居住区可以合理规划住宅区和社区设施，公共设施如教育、医疗、文化等可以分布在便利的位置。通过合理的空间布局和功能定位，可以提高城市的整体运行效率，满足市民的多样化需求。

在制定规划战略时，还应考虑城市更新的产业转型和经济发展战略。根据我所提供的资料，城市更新可以作为推动产业转型和经济发展的机会。规划战略应当明确新兴产业的培育方向和发展重点，以促进城市经济的转型升级。例如，可以重点发展创新科技产业、文化创意产业、绿色环保产业等，提升城市的竞争力和可持续发展能力。

2.3 城市更新的空间布局和功能定位

在空间布局方面，可以根据城市的特点和发展需求，确定不同区域的定位和功能。例如，要城市中心区域作为商业、文化和行政中心，要工业区域规划为产业集聚区，要住宅区域规划为居住和社区服务区等。通过合理的空间布局，可以提高城市的效益和便利性，优化资源利用和交通流动，实现城市功能的互补和协调发展。

在功能定位方面，可以根据城市的发展战略和经济需求，确定不同区域的产业定位和功能重点。城市更新可以借助现代科技和创新产业，推动产业结构的转型升级，提高城市的经济竞争力和可持续发展能力。例如，可以要某些区域定位为科技创新园区，吸引高科技企业和研发机构落户，促进科技创新和产业发展。同时，也要考虑到城市的历史文化遗产和环境保护，要保护和传承优秀的历史文化资源作为功能定位的一部分，实现城市更新与文化保护的有机结合[3]。

2.4 城市更新的产业转型和经济发展战略

产业转型方面，城市更新可以通过引进新兴产业和高新技术产业，推动传统产业的升级和转型。例如，通过建设科技园区、创业孵化基地等，吸引创新型企业和高科技企业落户，培育新的经济增长点。同时，还可以通过培训和教育机制的建立，提升劳动力的技能水平，适应产业转型的需求。

经济发展战略方面，城市更新可以制定一系列措施和政策，促进经济的发展和增长。首先，可以通过提供优惠政策和创业支持，吸引投资者和企业家在更新区域进行投资和创业，激发经济活力。其次，可以加强城市的基础设施建设，提升交通、能源、通信等基础设施的水平，为产业发展提供良好的支持和条件。此外，还可以加强与高校和研究机构的合作，推动科技创新和知识产业的发展，提升城市的创新能力和竞争力。

3 新政策下的城市更新实施方案

3.1 强化政府引导和监管

为了强化政府引导和监管，新政策下的城市更新实施方案要采取一系列综合性措施。政府制定明确的政策和指导文件，明确市场化改造的原则、目标和程序，为城市更新提供清晰的指导。加强规划和审批过程的监管，确保项目的规划符合城市发展规划和环境保护要求。同时，加强对项目的监督和评估，确保项目的质量和可持续发展。此外，对市场化改造过程中的违规行为的打击力度，维护市场秩序和公平竞争环境。

3.2 促进合作与创新

为促进合作与创新，新政策下的城市更新实施方案要积极鼓励政府、企业和社会各界的合作。首先，政府可以建立多方参与的合作机制，包括与开发商、建筑设计师、投资者以及社会组织等合作伙伴的合作。通过多方参与，可以汇集各方的专业知识和资源，共同推动城市更新项目的实施。其次，政府可以提供激励政策，例如税收优惠、土地使用权等方面的支持，吸引更多的企业和投资者参与城市更新项目。同时，政府还可以为合作伙伴提供相应的支持和指导，帮助他们充分发挥各自的优势，实现合作共赢。此外，政府还可以鼓励创新，例如推动绿色建筑、智能化设计等新技术的应用，促进城市更新的可持续发展[4]。

3.3 加强居民参与和权益保护

政府要提供充分的信息透明度，及时向居民公布城市更新项目的相关信息，包括项目的规划、进展、补偿标准等，使居民了解项目的情况并参与决策过程。建立有效的居民参与机制，例如成立居民代表委员会或设立咨询热线，以便居民提出意见、建议和疑虑，并及时回应和解决居民的关切。政府要与居民进行充分的沟通和协商，确保居民的利益得到充分考虑和保护。在补偿和安置方面，制定合理的补偿标准和方案，确保居民能够得到公正的补偿，并提供合适的居住安置条件，确保居民的顺利过渡和生活质量的提升。此外，加强对居民权益的法律保护，建立健全的纠纷解决机制，及时处理与城市更新相关的争议和纠纷，维护居民的合法权益。通过加强居民参与和权益保护，政府要确保城市更新过程的公正性、合法性和可持续发展，提升居民对城市更新的认同感和满意度[5]。

3.4 加强规划和综合配套

为了加强规划和综合配套，新政策下的城市更新实施方案要采取综合性的措施。一方面，政府要制定科学合理的城市更新规划，明确项目的定位、发展目标和空间布局，确保城市更新与整体城市发展的协调一致。规划要综合考虑产业发展、居住空间、公共设施和绿化景观等方面的需求，形成具备可持续性和宜居性的城市更新方案。另一方面，政府要加强综合配套的建设，确保城市更新项目与基础设施、交通、教育、医疗等公共服务设施的配套相互衔接。在城市更新过程中，政府要注重公共设施的规划和建设，提升居民的生活品质和便利度。例如，在新建或改造的居住区周边建设公园、社区中心、商业综合体等配套设施，以满足居民的日常需求和社交活动。此外，政府还要注重环境保护和生态建设，推动城市更新项目的绿色化和可持续发展[6]。在规划和设计过程中，要充分考虑生态保护、资源节约和环境友好性，采用可持续的建筑材料和技术，提高能源效益和环境质量。同时，政府要加强对环境影响的评估和监测，确保城市更新项目不对生态环境造成负面影响，并通过生态修复和绿化工程，改善城市的生态环境质量。

4 结语

城市更新是实现城市可持续发展和提升居民生活品质的重要任务。在制定新政策下的城市更新实施方案时，我们需要充分认识市场化改造所面临的问题，并针对这些问题制定相应的对策。通过强化政府引导和监管、促进合作与创新、加强居民参与和权益保护、加强规划和综合配套等方面的措施，我们可以推动城市更新项目的顺利实施，实现经济、社会和环境的可持续发展。同时，这些措施也能够增强政府的决策能力和执行力，提升市场的规范性和竞争力，使城市更新成为一个共赢的过程，让城市成为人们安居乐业的美好家园。通过不断的努力和改进，我们可以建设出更加宜居、宜业和宜游的城市，为人民创造更美好的生活。