刘长江 倪海燕

(西华师范大学 管理学院,四川南充 637009)

社区是社会治理中最基本的单元,是行政体系的末梢单位。完善社区建设,推动社会治理和服务重心下移,构建基层社会治理新格局是国家治理体系和治理能力迈向现代化的微观体现。在现实的社区治理中,政府、社会和居民三者往往处于离散状态。但我国在面临一系列的突发公共事件时,能够通过各项制度安排让政府、社会和居民产生互动,并施以柔性治理,客观上实现“双重社区”的交叠,发挥社区在突发公共事件中的重要作用。突发公共事件结束以后,全国各地的人民便逐渐恢复到原有的生活常态,随之而来的是“双重社区”的再次分离,突发公共事件发生期间我国基层社区所构筑的社区韧性也可能会面临瓦解,该如何保证“双重社区”持续保持重叠,社区韧性得到长期构筑,是本文要研究的主要问题。

一、问题的提出:城市“双重社区”的现实悖论

我国城市社区自建国以来经历了“社区管理”“社区建设”“社区治理”的发展转型[1],社区发展从“依靠政府”转变为“依靠社会”和“依靠人民群众”。目前,两种异质性很强的社区存在于中国现实社会当中:一种是政府和社会精英基于社区治理创新的要求而组建的“理念性社区”;另一种是城市普通居民在日常中自由生活的“生活性社区”。

“理念性社区”是立足于最新的政策方向、治理理念,居民自组织能力很强,进而打造出的一种具有内在的互动关系和文化维系力的地域性的生活共同体。如“建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与,自治、法治、德治相结合的基层治理体系”[2]。在党的二十大报告中,习近平总书记强调要积极发展基层民主,增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效[3]。这些理念都极具先进性与指引性,要建设这种共同体社区,就需要在发挥政府引领作用的同时,社区居民增强自身的公共责任意识,参与到社区的日常活动中来;社会组织多方参与社区治理,筑牢社区与居民之间的黏性,提升居民对于社区的归属感。近年来,在政府的支持和社会精英的参与之下力图使这些理念现实化。

“生活性社区”是一个现实的概念,即在现实生活当中大多数普通城市居民在社区当中的生活样态。城市土地寸土寸金且我国人口众多,为利用有限土地承载更多人口,高密度住宅是最优选择。这样高密度的居住会带来“拥挤效应”,即现代大城市无论是上下班的道路拥堵还是休闲时间的商场、公园、广场的人员拥挤都进一步强化了人们对于居住和家庭生活私密性的需要。在这种情况下,人们在社区内的社交需求会降到最低,陌生者的介入会变成不礼貌的侵扰。并且由于城市化的推进,传统治理模式当中依据人情的关系网络来满足日常生活当中的衣食住行、生产劳动等必要性消失[4],人与人之间的情感趋向于陌生化。我们不难发现,居民的社区归属感,公共活动参与度以及公共服务意识都不高。在大多数的商品住宅小区中,都能看到职住分离的现象,并且城市功能分区还带来人们休闲购物、健身娱乐等社会活动与居住空间的分离,住宅小区几乎只剩下居住功能,这进一步弱化了人们在社区内的社会性需求。居民与居民之间交际减少,各类基层组织与普通居民的互动也较少,多数居民对于参与社区事务管理呈消极态度。在居住地域内,城市居民的生活逻辑在逐步增强个体化、陌生化和孤立化,居住地域的“共同体”属性日渐衰弱,基于居住地域的社会生活趋向消解。

“理念性社区”建设的是集自治、法治、德治于一体的,具有高凝聚力与归属感的“共同体”。从理论上讲,“理念性社区”引导着“生活性社区”的发展,是“生活性社区”的发展目标,二者逐渐交叠,同时这也是社区实现治理现代化的过程。但是,在实际中,“理念性社区”与“生活性社区”表现出了一种矛盾的发展状态:一方面,政策和理念要求社区通过措施来构建一个以地域为基础的、具有内部维持力的共同体,另一方面,居民在生活中更趋向于冷淡化、独立化的日常行为(见图1)。

图1 图“双重社区”的逻辑关系

二、冲击与应对:城市“双重社区”交叠下的韧性能力

(一)社区韧性理论

19世纪50年代,在机械学领域首次运用韧性(resilience)一词,用来描述某一金属由于受到外力压迫发生形变并恢复到最初状态的能力。例如,一种有弹性的材料在受到压力时会弯曲和反弹,而不是断裂。20世纪,生态学家Holling将韧性概念应用于生态学领域,以阐释生态系统在受到冲击后有效反弹和复苏,并在变化中持续适应。此后,“韧性”的概念逐渐扩展到社会科学领域,其概念和内涵进一步拓展为追求适应能力的范畴。在韧性被引入社会科学领域以后,“社区韧性”一词也开始被人们所关注。各国学者对于社区韧性的概念有不同的诠释(见表1),通过梳理大致可以提取三个关键词:抵抗(resistance)、适应(adaptation)、转变(transformation)。其背后折射出人们对于社区韧性认识的不断深入。最初,一些研究继承了工程学和生态学对于韧性的解释,认为社区韧性表现为不破坏基本结构下能够承受冲击的最大限度或受到冲击后恢复原始状态的速度。但随着风险社会的来临,对于灾害治理的态度逐渐转变为主动应对,越来越多的研究认为社区在经历扰动后能够恢复到原始状态是十分困难的,而是在扰动中经过自适应、主动学习和创新成长后,发展成为更具灵活性和适应性的可持续发展的系统。

国外学者还结合各个地方的经济人文和环境特征从不同维度结构社区韧性。虽然所研究的社区并不相同,但通过总结可知,社区经济状况、社会和自然生态环境是三大主要划分要素,基础设施、物理、制度和人文等维度次之,因此,在某些研究中这些指标也被作为二级指标并入经济、社会和人文指标当中。对比国内学者关于社区韧性维度的研究按时间顺序整理(见表2)。国内学者大都从“构建社区韧性所需能力与资本”和“韧性社区应具备的功能”两方面出发,前者采用自下而上的思路,强调社区应从物质、社会、经济、组织和人口方面采取措施以达到韧性社区要求,与国外社区韧性研究视角一致,较为常见且频次高。因此本文选用该视角中针对城市社区韧性建设的组织韧性、社区居民和物质空间维度分析双重社区交叠下城市社区韧性能力何以可为。

表1 部分学者研究中社区韧性的概念界定

表2 部分国内社区韧性维度划分研究

(二)突发公共事件下城市“双重社区”交叠的韧性展现

近年来,城市社区面临台风、突发公共卫生事件、旱涝灾害等突发公共事件冲击的情况越来越常见,基层社区作为抵御突发公共事件的关键场所,其重要程度是不言而喻的。在一些突发公共事件中,政府会通过各项制度性的措施来减轻突发公共事件带给人们的影响,在此过程之中,就会出现日渐陌生化的居民、管理者和服务者们在同一片地域之中的“强制性”互动现象,此时“双重社区”就实现了交叠,我国城市社区韧性彰显。

1．组织机构:党建引领凝聚合力。党建引领、规范自治与自我服务,是新时代社区的应有职能,也是韧性社区多种特征得以彰显的核心要素[16]。以突发公共卫生事件为例,我国采取社区党组织、社区居民委员会、社会组织、市场组织、社区居民等多元主体合作的基层联防联控机制,充分发挥社区居委会、业委会与物业公司“三驾马车”作用,建立“社区—小区—网格—楼道”分级防控链条,通过此链条来充分利用社区自组织的力量对社区进行地毯式无遗漏的防控。此外,大多数社区通过拉横幅、社区LED显示屏、大喇叭播报等各种方式进行宣传提示,业委会则积极在业主微信群不定时转发相关信息,而物业则担负起了24小时小区卡口值守和小区居民外卖快递的分发工作,以实际行动筑牢“战斗堡垒”。

2．社区居民:积极动员居民参与。发挥居民的内生动力能够体现社区中人的韧性,即社区在受到冲击后通过社区成员的努力,仍能恢复其原有的功能。居民参与公共事务的程度也是衡量社区自治程度的标准之一。在社区当中出现突发公共事件时,一些社区党员率先自发组成志愿者队伍,在业委会的合力动员下,组织志愿者加入突发公共事件的工作当中。例如在发生突发公共卫生事件,许多社区就召集社区内居民组成志愿者队伍,协助开展信息收集、数据录入、秩序维护、防疫宣传、便民服务等志愿服务,实现社区居民从“要我防疫”向“我要防疫”转变。还有一些居民虽未直接参与到突发公共卫生事件工作当中,但都积极配合执行社区的各项规定,配合社区工作,人人参加群防群治的队伍,这些都是社区中人的韧性的体现,也是社区共同体意识的内容,促进了居民共同体意识的形成,也体现了此时社区具有的自我修复韧性。

3．物质空间:保障社区资源供给。社区是相对独立且相对稳定地域上的人的汇集,在逐年的发展之中形成了自身独特的住宅分布、交通路网结构和防灾资源配置,这种物质空间是社区的主要构成因素之一[13]。在面临突发公共事件时,会出现居民需求如何保障的问题。一是生活物资的保障,在2020年初,四川省农业农村厅为防止农产品价格出现异常,出台《关于做好当前我省“菜篮子”产品稳产保供的通知》,以八条措施确保四川猪肉、蔬菜等重要农产品不断档、不脱销,供应充足。大到省级企业,小到社区公司,都齐心协力保障人民“菜篮子”供应充足。除在源头保障“菜篮子”供应外,四川省还出台了《保障四川省公路畅通的七条措施》,简化运送防疫物资、生活物资 车辆通行程序,严格执行鲜活农产品运输“绿色通道”政策。二是基础设施的保障。对于各大城市中的社区来说,新兴社区设施都较为完善,建成年份也并不长,因此关于基础设施的保障主要在于城市社区中那些消防通道、门禁、停车场等基础设施相对落后的老旧小区。2023年2月,《中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报》显示,2022年全年全国新开工改造城镇老旧小区5.25万个,涉及居民876万户[18]。

三、难题与挑战:城市“双重社区”的分离困境

通常,在突发公共事件结束后,社区居民恢复到原有的生产生活秩序,“双重社区”失去政府实施的一些管理手段之后,会陷入分离困境,这也意味着在现实社区中理念性与生活性的矛盾再次出现,这种矛盾也体现为社区治理的困境。

(一)多元主体参与共治不足,自治功能难以充分发挥

对社区内各类资源进行整合,引导街道、自治组织、市场力量和社区居民参与到社区的协同治理中来,能够提升社区韧性,也是构建共建共治共享社会发展新格局的内在要求。但从目前社区治理的状况来看,多元主体参与共治程度仍显不足。具体而言,第一,城市社区党组织存在治理权威不足、党建内容和方式与城市社区治理需求不协调等问题,这导致在城市社区治理中社区党组织政治领导核心地位存在不同程度的边缘化[18]。第二,社区内的自治主体包含社区居委会、业主委员会和社区社会组织等,它们的设立均是为了实现社区的自治。在实际的社区工作中,居委会这个自治组织的行政化顽疾挤压了社区的自治属性。此外,社区业主委员会是通过业主选举产生并维护全体业主合法权益的自治组织,在危机的冲击下,居委会和业委会的协同合作对社区韧性的构建至关重要,但在我国的许多社区之中业委会的业主参与不足,甚至业委会处于“摆设状态”,在社区的日常事务、安全、决策等方面无法实质性参与。第三,在与社区居委会的交互过程中,企业和社会组织处于被动状态,行政部门会从现实的需求出发,邀请企业或社会组织等公私部门共同参与对社区公共事务的管理,但是,他们之间的互动呈现出单向性的特点,市场与社会组织缺乏参与社区协同治理的渠道。

(二)居民参与自治不足,社区共同体凝聚力薄弱

美国学者奥尔森在其著作《集体行动的逻辑》中指出,除了集团人数较少,或采取强制性措施或特殊激励等原因外,大集团中理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现集团的共同利益[19]。居民的共同参与是社区面对风险并取得最终胜利的关键因素,但这种全民参与是面对危机时大家做出的共同选择,某种意义上来说是一种应急的被动式的参与。危机结束后,各个社区会再次面临居民参与问题。一是居民参与社区公共事务的意愿不强。我国经济的发展与转型让原本“传统的地缘、血缘、亲缘关系逐渐被现代的业缘、趣缘、利缘关系所取代”[20]。居民与居民之间,居民与社区之间没有共同的感情基础、共同的利益与组织目标,这挤压了社区居民参与社区公共事务的积极性,更难以展现出主人翁姿态。二是居民自治类社区公共事务较为缺乏。社区公共事务是居民参与的前提,有学者将社区公共事务分为社区行政事务和社区居民自治事务[21]。当前,社区居委会承担着许多政府部门和其他组织交办的各类事项,如党建、计划生育、纠纷调解及社区低保办理等。可以说日常大量的工作时间都放在了上述行政事务之上,与居民日常生活息息相关的自治事务的挖掘就无暇顾及,可供居民参与的公共事务就少,居民不仅参与机会不足,还不能自主地选择自己想要参加的事务。三是没有科学的居民参与制度。在我国,社区居民参与是一种出于国家治理需要而产生的自上而下的制度安排[22],这种特性在我国应对突发公共事件时也有所体现。社区号召居民参与到突发公共事件的应对之中,居民踊跃参与各类志愿活动,但在突发公共事件结束以后,居民们的积极性减退,志愿者的马甲被置诸高阁。这种“动员式参与制度”主张居委会凭借政府赋予的行政权威发起号召,不考虑居民的兴趣和爱好,容易导致“社区动、居民不动”的现象,居民参与机会及参与自主选择权得不到有效保障[23]。

(三)应急设施建设落后,基础配置韧性不足

以社区建筑、服务、人力资源为代表的社区基础设施的冗余性、稳健性、长效机制性对增强社区能动性具有重要意义[24]。一方面,由于大多数社区公共产品和服务均属于公共福利产品,地方政府没有将社区工作与服务纳入城乡建设的总体规划中,这导致我国许多城市社区面临着财政资金短缺、应急物资匮乏和基础设施不完善的局面。老旧小区基础设施老化、社区交通线路被侵占,“无物业、无安保、无单元门禁”的“三无”社区都给应急机制的运行增添了难度。此外由于当前我国公共危机资源配置的原则是“急需急用”,并由政府统筹,自上而下进行分配,资源的配置往往要落后于任务的下沉[12],当发生突发公共事件在全国多地均需要物资的情况下,应急物品无法迅速整合调度。另一方面,运用大数据、物联网、人工智能等先进技术的数字化工具能够实现社区基础物理设施与社会基础设施的全面监测与融通互动[25]。当下,中国智慧社区建设方兴未艾,但建设目标与内容参差不齐,智慧社区的发展与智慧城市有脱节现象且数据也处于条块分割状态,部分管理领域的数据收集只能安排政府人员入驻社区来进行,这种传统的方式在特殊情形下难以保证信息的时效。

四、超越困境:城市社区韧性建设的策略选择

(一)充分发挥党建引领作用,统率城市社区韧性建设

针对以往我国应对突发公共事件中出现的社区应急管理短板,必须将推动高质量发展作为目标,坚持党的领导,推进城市社区韧性建设。第一,构建“街道党工委—社区党委—小区(网格)党支部—楼宇党小组”网格化的四级组织架构,创新基层党组织的设置方式,形成党领导下的城市社区纵横工作机制。纵向上着力构造韧性治理协同链,明确社区党委、居委会以及业委会等不同主体的职责,把更多的资源、服务和管理下放基层,横向上发挥好党组织的领导作用,协调各方,实现政治、经济、文化、社会资源的有效整合,构建共建共治共享的韧性社区治理同心圆。第二,推动党组织的政治嵌入。通过组织嵌入、关系嵌入和资源嵌入等方式,实现党组织在政治、组织、思想等方面的引领作用,把党的方针和政策有效地传达给广大基层群众,发挥广大党员的先锋模范作用,让群众走出“私领域”,走进“公领域”,带动社区中的各方主体参与社区治理工作,积极发挥各方能动作用。第三,提高社区党组织服务意识和能力。社区党组织要以为解决群众实际问题,为群众办实事为宗旨,推动资源与重心的下沉,满足社区成员对于公共安全、社会秩序、公共服务等需求的同时,也要深入社区精准对接社区居民的差异化需求。在面对党组织与社区居民交流不畅等问题时,要主动作为,征集民意,打造“有温度”的社区党组织。

(二)努力搭建多元合作平台,强化社区组织结构韧性

建立合作包容、分工明确的多元主体社会协同机制是改变社区应急治理中政府主导性过强的重要内容,也是社区组织结构韧性建设的关键方式[26]。一方面,要建立健全社区中的相关规定,明确各社区主体的职责与义务。在日常的社区治理之中融入责任机制,通过责任下沉,划清治理主体的责任边界,推进定岗、定人、定时、定位、定则、定效以及定责的整体型责任包干制,压实社区治理中各主体的责任[27]。另一方面,引入企业和社会组织等私人部门为社区提供公共物品与服务。市场和功能性社会组织较之政府有更强的专业性和资源的多样性,通过政府购买,街道可以将资金筹措、物资调配、志愿服务等社区公共服务授权给企业和社会组织,让企业和社会组织发挥他们的专业功能,参与到社区的危机治理与灾后重建当中,通过协同合作,发挥公私部门对于构筑社区联防联控-群防群控机制的作用。

(三)培育社区共同体意识,激活居民内在动力

建立“生活共同体”“社会共同体”“精神共同体”“文化共同体”是社区治理的终极目标[28]，但在我国的社区建设中，社区认同与社区参与的理念匮乏，导致社区不再是以“共同体”形象出现，而只是一个地域上的概念。将“韧性思维”浸入社区文化，进而激发社区居民内在活力与凝聚力，形成社区治理的合力。第一，培育城市社区中的公共精神。我国应对新冠肺炎疫情之所以能够得到世界各国的表扬，是因为我国能够做到隔离传染源，切断传播途径，然而这需要居民的自觉支持与配合。在没有突发公共事件的时期，社区不能够抛弃对于公共精神的培育，可以创新探索，如运用信用积分等志愿激励机制，以公开透明真诚的方式吸引居民参与，挖掘公共议题，培养共同情怀。第二，重塑社区应急文化。基层社区可配置社区应急服务站，定期组织应急知识讲座，各类应急演练等活动，并结合网络短视频等新媒体平台，宣传应急文化，加强居民教育。第三，对于社区中各层次的居民均要注重。由于社区居民来自社会各个阶层，拥有不同的职业状况，对于社区中出现的各类突发状况的响应程度不尽相同，缺乏社会资本的人往往实现不了需求和期望，在面对突发的风险时，其焦虑和抵触情绪很难在短时间内平复，所以要重视为社区成员提供平等地参与社区事务的权力、机会和资源的同时针对不同的对象基于差异性的帮助。

(四)完善基础设施建设，扎牢社区物理韧性

社区物理空间的韧性建设能够有效加强社区应对突发公共事件的冗余力和抗逆力。基于当前城市化发展改革所带来的社区脆弱性问题，社区物理空间的韧性建设应着重从以下两个方面入手：一是提升社区硬件物理空间韧性。可以依照“合理布局、集中管理、就近安置、确保安全”的要求，对社区内的基础设施进行提前规划与布局，注重各类应急物资的储备，并为应急设施建设预留空间，有效利用社区内已有的基础设施，定期维护并按照现实要求进行功能性改造。对于一些人口密度大和老旧的小区要重视应急设施的改造与升级，定期检测设施设备，去除老旧的及无法正常使用的设施设备。二是注重社区软性物理空间韧性，包括专业人才的储备及数字化工具的运用。吸纳具有专业知识的社区志愿者，是社区应急队伍建设的重要内容，并且要注重对于社区应急队伍的应急知识培训，并将这种精细化、专业化的培训纳入制度化的轨道。此外，充分利用互联网技术等手段，将居委会、物业、医疗、服务居民等要素整合在信息系统中，通过大数据及时掌握社区内基础设施与人员流动的情况，在风险发生时快速进行资源配置。在经济发达地区的城市社区还可以配备智能机器人与救援车、可视化管理设备等社区应急装备，建设智能化社区。