突发公共卫生事件中社会救助规范的性质及实施

2023-12-16李俊

北京航空航天大学学报（社会科学版） 2023年5期

李俊

（云南大学法学院，云南昆明 650091）

一、问题的提出

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和法律规定的社会救助规范具备双重性质。首先，它是一种宪法层面的基本权利——社会救助权；其次，它是一种积极规范。目前，国内相关理论和实践都将之视为需要国家积极作为的基本权利，但尚未将其实施路径与传统的消极基本权利明确区分，这也是突发公共卫生事件中的社会救助规范没有直接立法规定的主要原因。只有明确社会救助规范的宪法和法律性质，才能更好地剖析其实施路径，尤其是在新冠病毒感染疫情这一突发公共卫生事件背景下，社会救助规范的实施路径需要被重新审视和塑造。同时，突发公共卫生事件中的社会救助兼具“非常态”性和“临时救助”性，处于突发事件应对与社会保障交叉领域，易被法律法规和学理所忽视，往往是以政策形式来进行规定，呈现不系统、不一致的状态，突发公共卫生事件后的社会救助实际需求也往往易被忽视。目前，学界对突发公共卫生事件中社会救助的探讨主要集中在社会学和管理学领域[1-3]，从法学视角进行的探讨较少，且仅关注到突发事件中的国家救助，尚未对突发公共卫生事件中的社会救助立法和行政实施路径进行深入探讨[4]30。此外，也有学者对《宪法》中的社会救助条款进行了探讨，但仅基于基本权利的规范构造进行分析[5]，未能触及突发公共卫生事件中社会救助规范的特殊法律性质和实施方式。

2020年9月公布的《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿草案）》（以下简称《草案》），对新冠病毒感染疫情这一重大突发公共卫生事件中的社会救助立法需求作出了回应，最直接的体现是规定了“应急救助机制”和完善了现有《社会救助暂行办法》中的“临时救助机制”，其立法逻辑与传统的基本权利条款立法逻辑不同，单纯依据传统的基本权利实施路径分析框架，难以理解这一立法完善的基础，应从宪法和法律积极规范的特征与实施规则中来审视。

二、突发公共卫生事件中社会救助规范的法律性质

（一）宪法与法律中的积极规范

《草案》规定的“应急救助机制”和“临时救助机制”，是依据《宪法》的社会救助条款所制定的，它们是宪法社会救助条款的具体实施规则。宪法文本的特质决定了其实施的逻辑与规则，因而有必要回溯到《宪法》的相关规定中来对其进行考察。

目前，世界各国的宪法文本一般由公民基本权利规范、国家权力规范以及方针条款或国家政策条款构成，其中，公民基本权利规范包含广义上的自由权规范和社会权规范。有学者把划定国家权力边界功能的规范称为消极规范，包括国家权力条款和自由权条款，而把要求国家积极作为以达到某种政策目标的条款称为积极规范，包括国家政策条款、社会权条款；消极规范指向现在，蕴含国家“遵守”的义务，积极规范指向未来，蕴含国家“执行”的义务，多元主体根据积极规范判断立法是否适当，国家“不适当”执行积极规范，将产生直接的宪法责任[6]。根据这一划分，可以初步勾勒出《宪法》中积极规范的范畴，包含序言部分条款、总纲大部分条款和社会基本权利条款等①。《宪法》中的积极规范在“五四宪法”中就已经在形式上呈现相对完整的面貌，在“五四宪法”的大致框架下，通过《宪法》历次修改，逐渐形成了体系化的宪法积极规范群。以2018年修正的《宪法》为分析对象，中国目前在《宪法》上规定的积极规范主要包括两类。一是偏目标型的规范，包括：序言中，第7自然段国家的根本任务内容、第11自然段民族团结内容；总纲中，第5条法治国家条款，实行依法治国，建设社会主义法治国家条款；公民基本权利和基本义务章第33条第3款。二是偏实施型的规范②，包括：经济条款有第3条、第8条第3款、第11条第2款、第14条第1款、第12条第1款；环境与资源条款有总纲第9条第2款、第15条第2款、第26条；民族条款有总纲第4条第1款、第2款；教育条款有总纲第19条，公民基本权利与基本义务章第46条第2款；科学与文化条款有总纲第20条、第22条、第23条，公民基本权利与基本义务章第47条；体育与卫生条款有总纲第21条；政治条款有总纲第24条；安全条款有总纲第28条、第29条；宗教条款：公民基本权利与基本义务章第36条第3款；人口条款有总纲第25条，公民基本权利与基本义务章第48条第2款、第49条第1款、第50条；劳动条款有公民基本权利与基本义务章第42条第2～4款、第43条第2款；社会保障条款有总纲第14条第4款，公民基本权利与基本义务第44条、第45条。上述宪法积极规范区别于消极规范的特征，主要体现在以下四个方面。

第一，目标导向性。积极规范呈现出强烈的目标导向性，展示了相关内容最终应当达到怎样的目标，因此对国家的指示性较强，要求国家各个机关朝着“那一目标”前进，即使不能在当下实现，也应将之“记挂于心”，并通过一定的方式来逐步实现。

第二，强制性。强制性是指某一法律规范具有法律层面的强制性，相关主体“应当”和“必须”作为，如果不按要求作为，就可能受到制裁。宪法积极规范规定国家必须承担具有约束力的宪法义务，以实现相应的目标、价值，宪法积极规范产生了强烈的国家义务，包括如“国家应”或“国家必须”等的要求[7]917。例如：《宪法》第7自然段对国家提出的“建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”的要求；《宪法》第14条规定的“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”；《宪法》第45条规定的“国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。可以明显地感受到，在宪法积极规范的语境中，国家“应当”“必须”完成这些要求，要求国家必须有所作为，《宪法》赋予了国家在法律强制性意义上的义务。

第三，弱司法性特征。弱司法性是指宪法积极规范只能作为宪法的裁判说理内容出现，而不可能作为直接的裁判依据，不能产生主观公权利。当然，宪法积极规范不是“不可司法裁判”（non-justiciable），而是“反对司法裁判”（contra-judicative）。相较于宪法司法性的主要来源——消极的权利规范，宪法积极规范的弱司法性体现在两个方面：一方面，有关义务的内容及其主题通常是不可由法院审理的，或者在司法上不可强制执行。许多载有积极规范的宪法明确规定以下内容：一是不可由法院审理或不可强制执行，如《印度宪法》第36条规定：“本篇（国家政策指导原则）所含条款不通过任何法院实施，但本篇所述之原则，系治理全国家之根本，国家在制定法律时有贯彻此等原则之义务。” 《爱尔兰宪法》第45条规定：“这些原则（社会政策指导原则）在制定法律时的应用应完全由议会负责，任何法院均不得根据本宪法的任何规定予以承认。”在中国，《宪法》虽未直接规定，但实践和理论中亦遵循此原则；二是只能为了解释根据宪法积极规范条款所立之法的立法目的而在司法上提及这些原则，如法院可能在某一裁判说理部分引用宪法积极规范来佐证相关论点，示明相关立法的目的和作用。另一方面，宪法积极规范需要通过非司法手段加以实施，非司法手段主要表现为指导性立法和行政执行两条路径。

第四，时间维度性。这一特征与目标导向性相关，时间维度性是指宪法规定的某些条款是有时间敏感性的，且呈现出历史性、阶段性，强调一步步地实现目标。宪法积极规范的内容极具时间敏感性，其与消极规范不同，后者没有时间维度性，所遵循的适用形式是：如果它们生效，它们将立即适用、立即实施，这些条款并不会要求国家“在十年内开始尊重平等的价值”，也不会要求国家“随着时间的推移逐步尊重法治”，更不会要求国家“逐步保护公民人身自由不受侵犯”。当然，某些具体规范可以在以后的日期“生效”，但一旦有效就会充分发挥作用，而不涉及时间维度。相反，积极规范对时间非常敏感，如《宪法》序言设定了“建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”的目标，《宪法》第42条要求“创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇”，这些内容，可能会也可能不会有最后期限，可能在十年、二十年内，也可能在五十年、一百年内。积极规范可以规定一项义务，要求“不断完善各项制度”“通过各种途径，创造条件”，以实现既定的目标。因此，即使宪法积极规范是可实现的、可具体操作的、具有强制性的，但实现其目标的义务也是会随着时间的推移而逐渐瓦解的[8]。

相应地，在上述宪法积极规范指导下制定的法律规范，就不可避免地会具有宪法积极规范的特征，如《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国社会保险法》《社会救助暂行办法》等法律规范，就带有明显的积极规范特征，具有目标导向性、强制性、弱司法性和时间维度性。宪法和法律积极规范的特征决定了其区别于消极规范的实施规则：首先，积极规范的实施对实施主体有明显的指示性，要求它们依照该目标进行立法、执法、司法；其次，积极规范同样要求各实施主体积极、主动地去实施，如果怠于实施就可能会受到制裁；再次，积极规范的实施主要依赖的是立法机关和行政机关，司法机关次之；最后，积极规范设定了渐次实施的路径，要求各实施主体在未来积极去实现。宪法和法律中积极规范的特征和实施规则的描述，可以更好地将其与消极规范的司法实施路径区隔开，凸显需要国家积极作为规范的独特的立法、行政执法导向的路径[9]22，也能更好地理解当下中国脱贫攻坚、乡村振兴、对口支援、社会保险、社会救助等具体法律规则内容的立法和执法逻辑。

（二）社会救助规范的基本特征

目前，在对社会救助的宪法规范基础讨论中，仅包含了《宪法》第14条、第33条、第38条、第45条，没有提及序言和国家机构条款[10]，这样的探讨是不牢靠的。应当从以司法实施导向之权利保障为中心的思考视角转向以积极规范之立法、行政执法促进目标实现为中心的视角，将社会救助的宪法规范基础拓展到序言和国家机构条款，将之构造成一个金字塔式的宪法积极规范体系。只有这样，才能较好地描述中国的社会救助宪法规范体系，分析清楚具有明显的中国特色的宪法积极规范及其实施的逻辑。

首先，社会救助规范具有目标导向性。《宪法》序言第7自然段规定了“推动物质文明……协调发展，把中国建设成为富强民主文明和谐美丽的现代化强国，实现中华民族的伟大复兴”。这是社会救助的总目标，一切其他相关规范的实现都须以该总目标为核心；总纲中要求国家建立社会保障制度，则是相对具体的目标；公民基本权利和义务章中规定的“对年老、疾病或者丧失劳动能力的公民提供国家和社会获得物质帮助、发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”，这是更加具体的目标，而相应的立法和行政执法则形成了一个个小目标，围绕着总目标和具体目标。

其次，社会救助规范具有强制性。社会救助宪法规范需要国家采取“进取的、热心的”心态来实现，具有应然形式力（强制性）。这里涉及社会救助宪法规范的规范性质问题，严格来说，除了《宪法》第45条第1句是明确的规范性陈述语句，其余从序言到国家机构职权的规定，不同程度地存在其是规范性陈述语句还是事实性陈述语句的疑问。因为从表面上看，尤其是《宪法》序言部分的内容，似乎是直接陈述某种已经存在的事实，而不是对“当为”的某种规定；但它们都是规范性陈述语句，符合规范性陈述语句追求特定的目的或目标，以应然形式力求达到目的的要求[11]。也就是说，这些规范只是在表达方式上没有严格遵循命令规范的句式，但都要求国家以“进取的、热心的”心态来实现。具体来说，用规范性话语表述形式是：“国家应当推动物质文明……协调发展，把中国建设成为富强……和谐……的现代化强国”③；“国家应当建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”；“国家应当发展为公民享受这些权利的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”；“国家应当尊重和保障人权”；“中华人民共和国公民的人格尊严应当不受国家侵犯”；“国务院应当领导和管理民政……工作”；等等。

再次，社会救助规范具有弱司法性。中国的社会救助宪法规范不存在个人请求国家履行义务的宪法诉权（弱司法性）。目前，《宪法》并不能适用到法院的普通裁判依据当中去，公民个人也不能单纯基于《宪法》向法院主张社会救助权、直接要求国家给付，毕竟《宪法》的司法化实施只是特定国家的宪法实践[12]。目前，在中国社会救助相关立法中，《社会救助暂行办法》规定了对社会救助管理部门作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，《草案》沿袭了该权利救济条款④；但这只是针对行政机关的诉讼请求权，尚不涉及宪法诉讼请求权。此外，法律层面上的请求权只在行政机关“作出”行政行为时才产生，当行政机关不作为时并无司法救济渠道，所以社会救助规范具备的可司法性较弱。

最后，社会救助规范具有时间维度性。社会救助规范要求国家采取各种手段“推动”“建立”“提供”“发展”社会保障制度——社会救助是最低限度的社会保障，就此，社会救助规范呈现出时间维度的特征，《宪法》和法律不要求国家立即实现社会救助，但要求国家在能力范围内去实现社会救助。随着中国经济实力的增长，社会救助乃至社会保障的范围在逐渐扩大、力度在逐渐增强，这就是社会救助规范时间维度性最好的体现。

因此，对于社会救助宪法规范的思考，首先，应当从基本权利中心视角走向目标中心视角，形成一个以“进行社会主义现代化建设、发展国家物质文明、实现国家富强、促进社会和谐等宏观目标内容”为中心的思考逻辑；其次，思考相对微观的社会保障制度建设目标；最后，思考最为微观的公民物质帮助权得以保障的目的。总之，社会救助宪法规范是一种宪法和法律积极规范，符合上述相应的特征，因此，其实施规则也应当遵循积极规范的实施逻辑。

三、突发公共卫生事件中社会救助规范的实施规则

（一）社会救助规范的规范体系

中国的社会救助宪法规范内容呈现体系性，是多层次的，呈现出金字塔式的规范构造体系。以序言和总纲确定的总体目标为中心，贯穿《宪法》文本的序言、总纲、公民基本权利和义务、国家机构等章节。就《草案》所规定的突发公共卫生事件中的社会救助权来看，其可回溯到宪法上的规范有：一是序言第7自然段“推动物质文明……协调发展”“富强”“和谐”“现代化强国”；二是总纲第14条的社会保障规范；三是公民基本权利和义务章第33条人权条款、第38条人格尊严条款、第45条物质帮助权条款；四是国家机构章第89条国务院关于“领导和管理民政工作”职权规定、第107条地方人民政府“管理本行政区域内的民政工作”职权规定。可见，这一规范体系纵向上跨越了《宪法》全文，如此体系性的表征，用一个单独概念如“国家目标条款”“宪法基本国策”“纲领性条款”“社会权条款”等，是无法完全涵盖的。

在社会救助宪法规范多层次（金字塔式）的基础上，相应的社会救助规范也应当呈现层次性，构建为金字塔式的规范实施体系，在不同的维度实现社会救助、保障公民基本社会权的特征。现行主要的法律法规有《社会救助暂行办法》《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》《民政部关于指导村（居）民委员会协助做好社会救助工作的意见》等，为数不多的法律规范和文件构成了中国当下社会救助宪法规范立法实施的主要内容。

（二）社会救助规范的实施逻辑

1.遵循“框架秩序”规范实施路径

宪法和法律积极规范依赖立法裁量和行政裁量来具体化其立法意图，因而需要给立法和行政机关保留裁量空间，其条文呈现“框架结构性”，即：首先，在内容上规定积极规范所欲达到的目标，指示立法机关和行政机关意志形成的空间范围和目标要求；其次，形成层层传递的立法、命令的授权模式；最后，由一个特定的执行主体将相应内容贯彻实施[9]24。这一实施路径，首先，区别于传统的基本权利保护路径。该路径依赖司法实施，要求在拥有诉权、权利受到侵害的完备构成要件基础上，由法院通过裁判来进行权利保护，这一类基本权利主要反映在私法当中；而主要依赖于公法实现的宪法积极规范，为立法机关确立了一个个“公共框架秩序”，立法机关具有在宪法确立的公共框架秩序内具体化宪法的义务[13]。其次，区别于以“国家义务”履行为中心的积极权利保护路径。该路径虽然对司法中心主义提出了重要反对意见，将司法执行内容替换为了国家义务内容，使得社会救助等积极规范拥有了强制性的法律地位，但是这一理解实质上已经将积极规范完全等同于权利条款，因为这两种类型的宪法和法律条款的法律意义在于确立国家的义务。由此产生的问题是，其过于关注积极规范的强制性性质，而忽略了积极规范的反司法性质，忽略了积极规范在内容设计上与权利条款有着重大的不同，而且界定积极规范的范围和内容，以及其所要求订立和实施的法律规范和政策内容的责任主体主要在于立法和行政机关，而非司法机关。如果仅将之视为权利规范，那么《宪法》序言及总纲中相关社会救助规范将失去独立存在的意义[7]940。

就此，社会救助规范的实施路径应当是“自上而下”、遵循“框架秩序”的。具体而言，《宪法》中的条文本身就构建了一个“框架内容”，从序言到总纲再到公民基本权利与基本义务、国家机构职权条款，在此基础上，授权立法和行政机关行使权力，构建出一套能够实现的由“长期目标”——国家富强、人民美好生活、中华民族伟大复兴，“中期目标”——建成社会保障体系，“近期目标”——实行社会救助、社会保险等构成的社会救助法律规范体系，但这类规范一定是具有目标导向性、强制性、弱司法性和时间维度性的。就突发公共卫生事件来说，它们应当是现今社会中出现的非常规性的、阻断社会救助规范目标实现的内容，立法和行政机关有义务将其纳入考虑范畴。

2.遵循“禁止保护不足”规范实施原则

宪法积极规范的实施依赖立法和行政机关的积极作为，由于司法的介入较少，就必须遵循一定的“底线”原则——“禁止保护不足”原则。该原则起源于比例原则在给付行政上衍生出的“禁止过度侵害原则”，即如《宪法》第14条规定为“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，同时引申出“应力求与受益人之基本生活水平相当，不得超过达成目的所需必要限度而给予明显过度的照顾”的观念。在此基础上，相同原理在国家保护义务上即转换为“禁止保护不足”原则，要求国家应采取积极性的立法或给予人民足够的行政给付[14]。当立法者的不作为无法满足被保护人期待可能性时，立法者就可能违反“禁止保护不足”原则[15]。“禁止保护不足”原则不是给立法者划定界限，而是课予其行为义务，亦即不是要求其不作为，而是赋予其行为命令。相较于“禁止过度侵害”原则的审查客体针对侵害措施本身，“禁止保护不足”原则则是针对“命令要求”。具体来说，“禁止保护不足”原则要求目的正当、适当性原则、实效性原则、均衡性原则。其中，最为特别的是实效性原则，其取代了传统比例原则中的“必要性原则”。根据“禁止保护不足”原则的操作，当仍然存在另外可能采行的较佳或者更有效的保护措施，但却是一个（对于相对人、第三人甚至公益干预）“强度同样小”的手段时，公权力若不采行，即违反此原则[16]。

社会救助规范的实施应当遵循“禁止保护不足”原则，该原则也是审查立法和行政机关是否按照社会救助宪法规范之目标性、强制性要求实施规范的合宪性审查基本原则，如若按照社会救助宪法规范的合理诠释，相应主体未履行职责，将有不合宪之虞。就此，社会救助规范作为一种宪法和法律上的积极规范，具备相应的特征，拥有自身的实施规则，借此规则，可以审视当下立法——突发公共卫生事件社会救助的相关立法是否合乎规定，是否真正遵循了其法律性质所要求的实施规则。

四、突发公共卫生事件中社会救助规范的立法反思

（一）突发公共卫生事件社会救助的“配套立法”

1.宪法和法律中突发公共卫生事件社会救助的规定现状

突发公共卫生事件中的社会救助是社会救助的非常态现象，是指公民在受到突发公共卫生事件的直接影响，达到无法维持国家规定的最低生活水平或陷入需要救助的情形时，可从国家和社会获取满足其最低生活需要的物质援助和社会服务[17]。《宪法》中与社会救助立法最接近的规定是第45条，但是该条并没有规定非常规状态下的社会救助权主体，仅规定了“我国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。如果按照严格的文义解释，获得物质帮助的权利主体条件如下：第一，基础条件，即具有中国国籍的公民；第二，能力要求，即年老者、患疾病者，丧失劳动能力者。故该主体不包含非中国公民，也不包含“具有劳动能力的人”“非年老者”“非患疾病者”。照此解释，则突发公共卫生事件影响下的困难群众并没有从国家和社会获得物质帮助的基本权利，如受到新冠病毒感染疫情直接影响而出现的有劳动能力但临时陷入生活困难的失业者就可能不属于国家提供物质帮助的对象。因此，仅就《宪法》第45条基本权利条款的构成要件来看，突发公共卫生事件中的社会救助难获宪法基础。

再从法律规范层面来看，常规状态下社会救助的主体基础是全体公民，但不同救助目的项下的主体认定要求达到的条件各不相同，中国现行《社会救助暂行办法》从不同视角将救助对象分为“最低生活保障”“特困人员供养”“受灾人员救助”“医疗救助”“教育救助”“住房救助”“就业救助”“临时救助”八类，对各类救助对象的救助条件作了相对详细的规定。突发公共卫生事件中的社会救助与“受灾人员救助”和“临时救助”最接近，但这两类救助均未明确规定突发公共卫生事件救助这一特定情况。其一，“受灾人员救助”所指对象为自然灾害，无法对应突发公共卫生事件社会救助。中国《国家总体应急预案》根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，将其主要分为以下四类：一是自然灾害，二是事故灾难，三是公共卫生事件，四是社会安全事件。“受灾人员救助”实质上规定的是突发公共卫生事件的平行概念——自然灾害的救助，而自然灾害主要包括气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害、森林草原火灾等。而突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件⑤。因此，自然灾害无法囊括突发公共卫生事件。其二，“临时救助”规定的救助对象与突发公共卫生事件中的救助对象处于“相切”状态。第一个切点是“因火灾、交通事故等意外事件，家庭成员突发重大疾病”中的“等意外事件”，若能对“等”字作扩张解释，或可将突发公共卫生事件囊括其中，如类似新冠病毒感染疫情事件，能够达致火灾、交通事故这样的意外事件所要求的突发性、严重性，也能够引起“家庭成员突发重大疾病”。但此时也可从限缩解释路径来分析，火灾、交通事故一类的意外事件具有个体性，无法涵盖突发公共卫生事件的“公共性”。第二个切点是“因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，导致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭”中的“因生活必须支出突然增加”，家庭成员因突然遭遇的重大传染疾病必须支出费用进行治疗，或许能够满足该条件，但是该条件的前提是这类人员本身就身处“最低生活保障家庭”，这就为容纳突发公共卫生事件的社会救助设置了门槛。其三，临时救助制度建设过程中提及突发公共卫生事件社会救助的规范性文件法律效力低且无直接规定。国务院于2014年印发的《关于全面建立临时救助制度的通知》规定：“因自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等突发公共事件，需要开展紧急转移安置和基本生活救助，以及属于疾病应急救助范围的，按照有关规定执行。”此处的“有关规定”所指引的是与各类突发公共事件应对办法的立法，如《中华人民共和国突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》，但这两部法律规范重点在于突发事件的应对，对其后的社会救助规定较为简略，如规定县级以上各级人民政府应当提供必要资金，保障因突发事件致病、致残的人员得到及时、有效的救治，并未规定具体的救助对象认定、申请程序、权利救济途径等内容。如此立法指引的结果是，社会保障和应急管理两个立法体系均忽略了突发公共卫生事件中的社会救助保障。

综上所述，从现有社会救助的宪法基本权利条款和相关法律规范来看，尚无法回应突发公共卫生事件的社会救助的立法规范需求，突发公共卫生事件中社会救助无明确的法律规定。如此一来，《草案》所规定的突发事件困难群众救助机制与临时救助机制就可能在一定程度上失去宪法与法律依据。

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2.突发公共卫生事件社会救助“配套立法”的应有基础

突发公共卫生事件社会救助宪法规范是社会救助中的特殊情形，在社会救助宪法积极规范体系中，最有可能加入的是《宪法》第67条，全国人大常委会关于“决定全国或个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”的职权规定，即决定进入紧急状态，对应到发生“突发公共事件”，进而与“突发公共卫生事件”产生关联。但“紧急状态”条款是否能对应到突发公共卫生事件，还存在疑问。实质上，“突发事件”与“紧急状态”是两个不同的概念。首先，从概念归属上来看，二者是平行概念，都属于应急法治的内容，应急法制的本质是国家紧急权力的运用，其表现有战争状态、总动员或局部动员、戒严和紧急状态、突发事件应对等形式[18]33。其次，二者的立法初衷不同。2004年《中华人民共和国宪法修正案》对国家的应急体制进行了调整后，紧急状态法就被列入国家的立法计划。但考虑到紧急状态是一种极端的社会危机状态，这种情况在中国发生的概率很小。从有效利用立法资源的角度考虑，应当暂缓紧急状态法的制定，而应优先制定出《中华人民共和国突发事件应对法》，以满足更加迫切的社会需求[19]。最后，相应法律规范的特征不同。紧急状态强调一种极端的社会危机状态，而且会导致公民的基本宪法权利受到严重限制和剥夺，可谓“紧急状态下没有法律”。而突发事件则尚未达到这样的程度，且二者在法律转换制度、公民权利克减制度等方面皆有明显的区别[20]。但也有学者认为，“紧急状态”与“突发事件”也不是绝对分立的两个概念，如果能够建立以紧急状态法为重心的中国应急法制体系，那么紧急状态立法中可以容纳如新冠病毒感染疫情这样的重大公共卫生事件[18]34。就此，重大公共卫生事件能够直接以紧急状态的宪法规范为基础，笔者所构筑的突发公共卫生事件中社会救助宪法积极规范体系也有可能纳入《宪法》第67条全国人大常委会的第21项职权。

但单纯加入国家机构职权条款仍然不足以支撑所有突发公共卫生事件中社会救助入法，此时只能回归社会救助规范本身的法律性质，通过对上文构建的社会救助积极规范体系进行融会贯通的解释来找寻其宪法与法律基础。可以认为，突发公共卫生事件中的社会救助宪法规范体系与社会救助宪法积极规范体系是一致的，相关国家职权机构只需在这一宪法公共框架秩序中依照其实施原则和逻辑进行社会救助。即，根据社会救助宪法积极规范体系的目标导向性质，对受到突发公共卫生事件直接影响的、达到需要国家和社会救助程度的群体，国家和社会给予相应的救助，帮助这些群体走出困境，这也是整体的社会保障积极规范体系的应有之义，理论上也是符合《宪法》对社会救助设定的“长期目标”“中期目标”“近期目标”的做法。亦即，可以从宪法目标当中推导出对突发公共卫生事件困难群众救助的基础。

既然可以从上述两个层面推导出突发公共卫生事件困难群众救助的立法基础，现有《社会救助暂行办法》及相关规范就违反了在实施社会救助宪法规范时所要求的“框架秩序”立法实施路径和“禁止保护不足”原则中的实效性原则。原因在于，《社会救助暂行办法》中没有考虑到公民遭遇突发事件（尤其是突发公共卫生事件）后可能产生的社会救助需求，未将该类主体纳入救助与保护的范畴，可谓对这一情形下的群体的“保护不足”，由此，可判定当下立法不符合社会救助宪法积极规范的实施要求，也就无法满足立法的合宪性审查要求。

（二）突发公共卫生事件的“困难群众”救助机制

新冠病毒感染疫情是一场自中华人民共和国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大、反复性最强的重大突发公共卫生事件，其中暴露了包括社会救助在内的一些体制机制上的短板、弱项。2020年9月，民政部、财政部发布了《草案》，向全社会征求意见和建议，其中拟建立的突发公共事件困难群众救助机制⑥，就是及时补齐短板、补足弱项的一项举措[21]。突发公共事件困难群众救助机制的构建，是中国社会救助立法的一大前进，将原本处于尴尬地位的突发公共事件的事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件均涵盖进来，相应地，受到这些事件直接影响，导致生活水平严重降低的困难群众也能够获得救助，这回应了上述宪法积极规范体系对立法机关“进取的、热心的”社会救助立法的期待与要求，履行了国家义务，同时，其立法基础也能够回溯到社会救助的宪法积极规范体系。若该机制的立法条文能够顺利通过，各级人民政府相应地将困难群众急难救助纳入突发公共事件相关应急预案，制定应急期社会救助政策和紧急救助程序，则将在一定程度上能够弥合中国当下突发事件社会救助机制存在的“规范残缺、范围狭小、主体缺位、标准偏低”等缺点[4]34-35。目前，中国的突发事件社会救助制度呈现出在社会保障学科概念下的“大”社会救助与“小”突发事件救助并存的格局，以及应急管理学科话语体系下的“大”突发事件救助与“小”社会救助关系并存格局[22]。如果突发公共事件困难群众救助机制能够顺利构建，也能够在一定程度上对该不平衡状态进行纠正，至少能够增加社会保障学科话语体系下的“小”社会救助的分量。

（三）“临时救助”对象和方式的扩充与填充

《草案》第37条规定还扩充和修改了“临时救助”的内容：国家对遭遇突发性、紧迫性、临时性困难，生活陷入困境，其他社会救助制度无法覆盖或者救助之后基本生活仍有困难的家庭或者人员采取救助。与当前的《社会救助暂行办法》相比，《草案》对临时救助制度的规定更具法律规范的逻辑性，救助的对象、方式也得到了扩充和填充。现有《社会救助暂行办法》中的“临时救助”对象集中于受到火灾、交通事故这一类个别性、意外性事件影响的公民，或者无法承受生活必要支出突然增加的已受领最低生活保障家庭。考察各地政府依据该法自行规定的临时救助具体对象，主要对“意外事件”“生活必需支出费用”这两个不确定性法律概念进行具化，如将溺水、人身伤害、见义勇为归入“意外事件”行列，将生活必需品价格上涨、接受非义务教育阶段教育等归入“生活必须支出费用”行列⑦。虽然增加了临时救助的可操作性，但是这样列举式的规定并未呈现出法律规范应有的逻辑体系性，尤其地方政府的规定呈现出分散的列举式规定，临时救助的对象认定过于琐碎，增加了行政主体认定救助对象的刻板性，限缩了其根据实际情况自由裁量的空间，反而不利于困难群众的权利保障。

修改后的临时救助机制突破原有立法的不足，将遭遇“突发性”“紧迫性”“临时性”困难、生活陷入困境作为第一层阶梯；继而，设置第二层阶梯——穷尽其他帮助——其他社会救助制度无法覆盖或者救助之后基本生活仍有困难的家庭或成员；接着，规定救助方式为发放临时救助金、配发实物、提供必要的服务，情况紧急则直接实施救助。这样简洁明了的规定使得临时救助制度完整清晰，逻辑自洽，地方政府在立法具体化之时的可操作性反而增强了。此外，《草案》规定的“突发性”“紧迫性”“临时性”原因，能够与其第6条规定的“应急机制”——建立突发公共事件困难群众救助机制相呼应，较好地将上文探讨的突发公共事件原因囊括其中，而无须采取扩张的法律解释或者扩大解释的法律漏洞填补。突发公共卫生事件的“突发性”要求在时间紧迫、条件受限的情形下对突发公共卫生事件给予紧急处置[23]，相应的社会救助也有“突发性”“紧迫性”“临时性”。此外，在临时救助的救助方式上，现行《社会救助暂行办法》无具体规定，只言明符合条件者可以向有关机关申请救助，仅在内部规范性文件《关于全面建立临时救助制度的通知》中明确了发放临时救助金、发放实物、提供转介服务三种方式；而《草案》直接规定了发放临时救助金、配发实物、提供必要的服务三种方式，这样差异化实施的救助方式，保证了个性化的救助需求，体现出中国临时救助方式的法治化、精准化发展方向。