袁 理，楚 贝，张 杰，刘思妍，李康勇

(湖南省水利厅水利工程管理局，湖南 长沙 410007，湖南省水利水电科学研究院，湖南 长沙 410007)

基层水利服务体系在开展农村水利工程建设、管护农村水利基础设施和承担农村水利工程调度运行中发挥着重要作用。2011年，中央、国务院出台相关文件[1]聚焦水利，对建立健全基层水利服务体系作出重要部署。基层水利服务体系作为水利直接服务于“三农”的主体力量，其服务能力和水平的高低，不仅事关农业农村发展，国家粮食安全的有效保障，而且事关防洪安全、供水安全、粮食安全和生态安全，影响经济社会发展全局，对农村的社会稳定、农民的增收、人民生活水平和质量的提高有着无可替代的作用。湖南省是农业大省，大量涉农工作都需要由基层水利管理单位实现建设和管理。随着一系列改革，全国基层水利管理单位都面临着严重的生存危机，导致对基层水利工程及水资源等的管理作用日渐削弱。本文以湖南省为研究对象，对湖南省近年来基层水利服务体系建设的详细情况、存在的问题及成因进行分析，从而为湖南省乃至其他省份进一步制定相关政策和完善全省基层水利服务机构能力建设提供依据。

1 基层水利服务体系发展及现状

从基层水利机构的数量、编制、人员队伍组成、经费落实情况对基层水利机构近年来的发展变迁进行分析，揭示湖南基层水利的发展及现状。

1.1 基层水利服务机构数量变迁

湖南省基层水利服务体系包括基层水利管理机构、基层水利管理服务组织两部分。

基层水利管理机构主要包括：农业综合服务中心、乡镇水利站、中型灌区和泵站、河坝管理单位、堤(垸)管理委员会以及其他机构。乡镇水利站主要承担乡镇防汛抗旱、水利建设、水利管理、水利科技推广、水行政执法、水法规宣传发动等水利任务。中型灌区和泵站、河坝管理单位主要承担灌排骨干工程的日常运行维护及管理、用水管理，部分中型水利工程管理单位，承担了灌区范围内的小型水库运行管理和千吨万人以上集中供水工程的建设管理。堤(垸)管理委员会主要承担管辖范围内堤防的日常维护管护工作及水利工程政策法规的宣传、水利工程规划、勘测与设计等任务。

基层水利管理服务组织主要包括：农民用水户协会、抗旱服务组织以及其他组织。抗旱服务组织承担防汛抗旱应急管理工作，应急抗旱救灾、防汛抢险和救援，应急防汛抗旱物资储备、调度，应急防汛抗旱工程的设计、施工管理，防汛抢险技术培训，现代抗旱节水新技术推广等。用水合作组织参与农村水利工程建设、管理和用水服务工作。

按照部、省关于乡镇水利站改革要求，湖南省采取切实措施，加快乡镇水利站建设，绝大部分县(市区)均已按省级要求完成乡镇水利站机构建设任务，机构全面建立、职能划分明确、人员定编基本完成、人员经费基本落实，初步解决了水利站体制不顺、机制不活、职能弱化等问题。2014年全省建立水利站机构2216个，覆盖乡镇2260个，99.5%的乡镇已按要求建设乡镇水利站，乡镇覆盖率较2011年提高12%，通过改革基本实现了乡镇水利站全覆盖。全省组建各类农民用水户协会3010个，用水户协会在推进专业化管理和农民自主管理方面发挥越来越大作用。2014年后，由于合乡并镇行政区划的调整，部分乡镇已进行合并，乡镇数量大大减少，乡镇水利站数量也相应减少。2017年全省乡镇总数为1927个，建有乡镇水利站1726个，乡镇覆盖率达90%。2020年，按照省委文件[2]关于深入推进乡镇(街道)机构改革的要求，原乡镇水利站合并至农业综合服务中心，2020年1269处乡镇水利站并至农业综合服务中心，乡镇水利站数量为498个。归口水利部门管理的中型灌区和泵站、河坝管理单位419个，堤(垸)管理委员会67个，其他机构18个。全省基层水利管理服务组织共有1328个，其中：农民用水户协会1121个，防汛抗旱服务队伍198个，其他组织9个。

1.2 基层水利机构编制落实情况

2017年，全省1726个基层水利服务机构中，有1666个获得编制批复，约占总数97%。基层水利站共定编8883人，其中财政全额拨款编制7315人，差额拨款编制1568人，全省平均每个乡镇(街道)水利服务机构约5个编制。实际在岗人数8546人，全额拨款编制6466人，差额拨款编制2080人。而到了2020年，湖南省全省2271个基层水利管理机构中全额拨款1967个，差额拨款304个。基层水利岗核定人数共计21831个，实际在岗人数22010人，全额拨款11098人，差额拨款5584人，其他5328人。根据统计归口水利部门管理的全额编制核定人数占比约为50%，全省还存在着很大一部分差额拨款以及自收自支等其他性质编制的基层水利管理人员。

1.3 基层水利人员队伍发展

人员结构老龄化较重。全省大部分水利站近10年未招录新人，工作人员平均年龄超过40岁，特别是大部分专业技术人员接近退休年龄，人员断层严重。2020年基层水利管理机构水利岗实际在岗人数22010人，45岁以上12945人，占比58.8%；45至35岁7352人，占比33.4%；35岁以下1713人，占比仅为7.8%。基层水利机构存在人员老龄化且新鲜血液不足。

水利部有关文件[3]明确要求，基层水利服务机构人员中专业技术人员比例不低于80%，湖南省人民政府明确规定专业技术人员比例要逐步达到70%以上，专业技术人员中水利专业人员比例应达到60%。根据相关统计，2017年专业技术人员有6486人，约占总在岗人数76%，整体上已达到湖南省相关建设要求。6486个在岗技术人员中有1809个具有水利专业，约占总数28%，全省水利专业人数所占比例低于60%。2020年，在岗人数中具有专业学历的人员合计13152人，约占总在岗人数60%，相较于2017年这一比例有所降低，其中仅有4021人是水利相关专业，占比30.5%。这两项指标仍然不满足湖南省相关建设要求。从学历上看，大学本科以上的人数占比13.4%，专科占比48.2%，整体学历层次偏低。

2017年有职称人数为3790个，占总在岗技术人员59%。高级工程师职称约占1%；工程师约占23%；助理工程师和技术员所占比例最大，约为46%；技师类职称约占30%。2020年有职称的人员合计17489人，占总在岗技术人员79%。其中高级工程师占比1%，工程师占比15%，助理工程师占比19%，技工类占比64%。整体来看，湖南省基层水利管理机构高级工程师和工程师人数较少，多数机构没有高级工程师。

1.4 基层水利机构经费落实情况

近年来，湖南省各市州区县积极建立经费保障机制，加大筹措资金渠道，以确保将水利服务站人员经费和从公益性业务所需经费全部纳入财政预算。各县区加大专项基金投入，不断加强基层水利服务机构基础设施建设，使得全省水利站服务能力不断提升。2014年至2020年全省用于编内人员公益性拨款人员与办公等业务经费不断增加，2017年全省全额拨款编制人均拨款数额为4.8万元，差额拨款编制人均拨款数额为2.8万元。整体上，全额拨款编制拨款数额大于差额拨款。

2 经验与做法

2.1 不断完善政策体系

省委、省政府高度重视基层水利服务体系建设，作为全国水利综合改革唯一试点省，出台了《湖南省加快水利改革试点方案》(湘政发〔2011〕30号)，明确了全省基层水利服务体系改革目标、思路和主要改革内容。省水利厅先后出台了《关于贯彻落实加快水利改革试点方案推进基层水利服务体系改革的意见》(湘水工管〔2011〕155号)、《湖南省乡镇水利站标准化建设指导意见》(湘水工管〔2014〕133号)、《关于建设省级乡镇水利站标准化建设项目库的通知》、《关于进一步加强乡镇水利站标准化建设项目管理的意见》(湘水农〔2015〕21号)等，明确基层水利服务机构能力建设的任务、目标、项目管理要求等。这些政策的出台为全省基层水利站建设指明了方向，实践证明行之有效。经过近些年基层水利体系改革和建设，全省基层水利机构服务体系基本形成，为全省水利建设提供了重要的基础保障。2018年，省水利厅下发《关于开展基层水利服务机构能力建设验收工作的通知》(湘水办〔2018〕8号)，启动了基层水利服务机构验收，按照验收标准，全省基层水利服务机构均达到合格及以上等次，建设成效显著。在新的基层水利改革形势下，2019年，中共湖南省委下发《关于全面加强基层建设的若干意见》，明确了加强基层水利建设的政策方向、工作思路、目标任务和措施办法。

2.2 不断理顺管理体制，强化基层管理职能

各地因地制宜，进一步理顺管理机制。经过简政放权、深化放管服改革，进一步健全了水利系统的机构配置和涉水事务的管理，职能分类清晰，部门职责明确。将乡镇水利事务职能职责划入乡镇政府，赋予乡镇相应执法权限，厘清乡镇级水利事务职责权限，精简机构，整合乡镇人员力量，做到统筹安排、分工合作、责任明确。

建立了县级水利部门和乡镇人民政府双重管理的管理机制，明确了管理主体责任单位。全省大部分地区实行乡镇(街道)管理，上级水行政主管部门进行业务指导；个别地区将水利站作为县级水行政主管部门的派出机构，由县级水行政部门为主直接管理。各地认真落实政策要求，根据业务需要合理定岗定编，大力推进人员编制实名制管理。积极推行公开考核，竞争上岗，采取多种途径积极稳妥分流富余人员。积极落实经费保障和职工社会保障，维护队伍稳定和健康发展。不断加强培训，健全考核机制和管理制度，提升了基层水利人员业务水平和服务能力，拓展了水利站业务范围。

2.3 不断加强基层水利干部队伍建设

一是拓宽了人才引进渠道，各地积极争取落实水利“特岗计划”，引进专业技术人才；二是加强人才培训，各地积极举办或组织基层水利技术人员参加专题技术培训，提升基层水利人员思想素质、专业素养和服务水平；三是强化落实人才管理机制，积极推进落实责任制管理，加强考核及其结果的运用。建立完善绩效考核办法，与职工绩效奖金挂钩。

2.4 加强督查

在基层水利服务体系建设过程中，湖南省相关政府部门明确了督查的重要性，要求各市县根据实施阶段定期开展督查，发现问题及时提出整改意见。

3 基层水利建设存在的问题及原因分析

3.1 管理体制机制有待完善

一是部分水利职责职能不清。县水利部门和应急部门的防汛职责、和农业部门的农田水利建设管理职责、和环保部门的排污口管理职责以及县水利部门和乡镇农业服务中心的职责分工存在不同理解、争议甚至不明确，造成行业上下之间、同级部门之间、与服务对象之间工作衔接协调不畅。如农田水利项目建设职能调整到农业农村部门，运行维护监管在水利部门，造成农田水利设施的建管分离，这在实际管理过程中存在一些推诿。

二是部分乡镇水利机构改革不到位。2020年全省498个乡镇仍保留单独设置水利站，1269个乡镇(街道)按要求成立了农业服务中心，但部分乡镇并未落实农业综合服务中心职能；水利站归并到农业服务中心的乡镇，大都未明确水利岗位数及水利事务职责，做不到专人专岗、专岗专职，一些乡镇水利员身兼多职。

三是行政事业职能待厘清。基层水利机关行政编制少，面配置的行政职能多，现有职数难以承担政府全部的行政职能，加上行政职能与事业职能难以完全界定划分，很多基层水利机构存在行政与事业人员的混岗，存在差别待遇，同岗不同酬。

3.2 经费落实有待加强

一是人员经费保障不足，部分单位生存压力大，难以留住人才。二是水利设施维修养护经费无固定来源。由于法规制度不健全，加之地方财力有限，水利工程维修养护经费无稳定来源，大中型水利工程管养经费欠账很多，小型水利工程管养经费基本无法保障，工程运行管护一直是短板。

3.3 人才队伍亟待加强

一是水利岗位数不匹配。部分水利站合并至农业服务中心后水利岗人数“砍半”，大部分为2～5人，而一般乡镇负责的水利工作职责却达到20项以上，人员配置严重不足。同时，部分乡镇给水利岗工作人员分配了大量其他工作，从事水利业务偏少，给农村水利建设计划的执行、任务的落实带来困难。二是专业人才匮乏。大部分地区乡镇水利工作人员以转业军人安置、顶职安排为主，基本为零基础开始从事水利工作，主要是通过参加省市县组织的短期培训或靠老一辈师傅传帮带，技术水平和业务能力有限，很难独立胜任专业性强的水利工作。三是人员结构老化。大部分专业技术人员接近退休年龄，人员老化，无年轻人接班，人员断层严重。四是人才进不来。部分地区乡镇和灌区管理单位待岗人员多，为维护单位稳定，实行“退一补一”，优先安排待岗人员上岗；另外，部分地区将水利站作为军转人员安置点，导致编制填满后再无法引进专业技术人员。五是人才留不住。一些新考录的水利专业大中专院校毕业生，受不了条件差、工作苦、待遇低、职称晋升难，看不至希望和未来，造成了“人才到位不对口，对口不到位”的困境。

3.4 基础设施薄弱

一是农田水利工程设施落后，并存在安全隐患。大中小型灌区工程大都建设于上世纪60—70年代，工程老化失修，完好率低，输配水能力不足；农田水利设施多年来缺少维护，管护主体缺位，淤塞严重；山塘工程、渠道工程隐患多，防汛、抗旱压力大，农田水利工程远不能满足农业生产和经济社会发展需要。二是管护主体、责任落实不到位。各级水利工程虽明确了责任主体，但基层“等”、“靠”、“要”思想严重，没钱不做事现象普遍，大部分单位除安全事故外，没有建立或落实相应惩处机制。三是各农田水利工程建设部门各自为政，没有形成有机系统贯通，影响建设预期成效。

4 措施及建议

4.1 加快完善基层水利管理体系

严格执行编制政策，精简机构、优化队伍、整合资源、明确职责，突出公共服务和行业管理职能；重点支持乡镇水利治理能力建设，从硬件、软件上予以支持，改善办公环境和工作条件，配备必要的仪器设备；强化水利法规和专业技能培训，提升业务水平和管理服务能力；加快完善农民用水合作组织和防汛抗旱抢险队、抗旱服务队、水利科技推广服务等服务队伍，构建完善的基层水利服务体系。进一步加强防汛抗旱、山洪预警等信息化建设的投入力度，提高管理水平和办事效率；省水利厅加强典型经验做法的推介，在全省范围内的推广借鉴学习。重点推介灌区管理经验、乡镇水利站改革经验和小型水利工程建设管理经验。

4.2 持续加大资金投入

在乡村振兴战略背景下，针对当前基层水利机构经费紧张、人员待遇普遍较低等不合理等问题，应重点推进以下几方面工作：第一因地制宜配备与职责相匹配的水利岗专业技术人员(不少于2～4人)，减少混编混岗现象，足额落实人员、业务经费，确保基本工资、福利、社保费用等正常支出，解决基层水利工作人员“生存”问题。第二县级财政根据工作需要合理安排运行经费，并将人员和运行经费纳入县级财政预算，确保片区水利工程良性运转。第三进一步明确人员经费和工程维修养护经费“二费”落实要求。根据水利事权和财政支出责任划分办法，督促地方财政落实公益性为主的工作经费和国有水利工程维修养护经费，纳入财政预算予以保证，确保水利工程基本维护费用的需要，发挥工程效益。第四拓展渠道，吸引社会多方参与水利建设和管理服务，多渠道获取水利建设资金，形成水利工程资金多元化来源的体系。

4.3 加强专业人才队伍建设，积极推进人才工作体制创新

继续创新人才引进方式，通过面向社会招考、参加人才交流会和“三支一扶”、“定向培养”等方式，大量吸收、引进、储备水利人才。加强专业技术培训力度，在非汛期分层次、分专业、分批次，对全省乡镇水利岗人员和技术骨干进行脱产培训，分科目开展实际操作类的技能训练。优化人员管理体制，推行竞聘上岗制度，严格工作考评，建立“能上能下”的岗位、职称评聘机制，真正做到职称与能力相匹配、职称与重要性相匹配、职称与待遇相匹配。打通基层水利人员晋升通道，着重提拔有潜力的年轻干部，增加其对工作的积极性，确保基层水利服务人员“上得去”。建设多元化的薪酬体系，适当调整薪酬结构，将薪酬激励在激发员工工作热情方面的效能体现出来。做到人才进得来、留得住、上得去。

4.4 探索多元服务供给模式，引导社会力量参与水利设施建设和运营

在乡村振兴战略背景下，探索和创新公共服务供给方式，实现水利服务的多元化供给，是提升基层水利服务管理能力的重要内容。水利服务的多元化供给，不仅有利于缓解政府单一主体承担公共服务供给责任的压力，而且也有利于将竞争机制引入水利服务领域，推动基层水利服务供给模式优化升级，进而提高基层水利服务供给的科学性、有效性。然而，目前农村基层公共服务供给模式单一，乡镇政府仍旧依靠行政命令采用计划分配的方式自上而下地提供水利服务，因而越来越无法满足基层日益增长的水利服务需要。因此，提升基层水利服务管理能力，提高政府在水利服务供给过程中的资源整合能力，需要打破当前政府单一主体垄断的水利服务供给现状，通过推动水利服务市场化改革、培育和发展市场盈利性组织和社会公益组织等方式，逐步构建起乡镇政府、市场盈利性组织与社会公益组织等多元主体共同参与、分工协作的服务供给模式。