李 然，张 珅

(1.黄河勘测规划设计研究院有限公司，河南 郑州 450003；2.水利部黄河流域水治理与水安全重点实验室(筹)，河南 郑州 450003；3.河南省城市水资源环境工程技术研究中心，河南 郑州 450003)

水利部坚决贯彻落实党中央、国务院关于推动长江经济带发展的决策部署，自2018年起连续3年开展了长江经济带小水电清理整改工作，对河流生态环境的保护和修复发挥了重要作用，取得显著成效[1]。为调查小水电清理整改的现状，确保清理整改效果，同步了解掌握全国小水电安全管理状况，根据《水利部办公厅关于印发小水电清理整改与安全管理情况核查工作方案的通知》(办监督函[2021]180号)的要求，对某地小水电清理整改与安全管理情况进行现场核查，督促地方政府坚决纠正并解决好小水电清理整改的遗留问题，并举一反三、自查自纠，研究提出安全管理长效体制机制，进一步促进小水电生态流量和安全监管体系的建立，促进小水电安全生产和高质量发展。

1 核查工作的目的与意义

推动长江经济带发展是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策，也是关系国家发展全局的重大区域发展战略。水利部坚决贯彻落实党中央、国务院关于推动长江经济带发展的决策部署，自2018年起连续3年开展了长江经济带小水电清理整改工作，取得了积极成效。

小水电作为清洁可再生能源，在解决农村用水用电、就业、改善生产生活条件、调整能源结构、促进地区经济持续发展等方面都发挥了非常积极的作用[2-3]。为深入贯彻落实习近平生态文明思想，坚持以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展理念，调查小水电清理整改的现状，确保清理整改效果，并同步了解掌握全国小水电安全管理状况，开展本次小水电清理整改核查工作。通过核查，反馈小水电清理整改工作的现状，有效督促地方政府坚决纠正并解决好小水电清理整改的遗留问题，精准分析安全问题成因，着眼防范化解系统性风险，研究提出安全管理长效体制机制，探索建立小水电生态流量和安全监管体系，促进小水电安全生产和高质量发展。

2 核查工作的开展方式

2.1 了解总体情况

为确保小水电清理整改与安全管理情况核查工作的顺利有序开展，在现场核查前，对当地已开展的工作进行归纳分析，搜集小水电的基本情况、综合评估报告、“一站一策”实施方案、清理整改完成情况等，并查验生态流量核定文件。以上内容是电站清理整改或退出完成情况的主要衡量标准，通过对照上述内容，对电站清理整改或退出完成情况进行初步识别和判定，并预填检查情况表，为现场核查工作做好充分的准备。

2.2 开展现场核查

本次小水电现场核查工作按照“四不两直”的暗访检查方式进行。

对于整改类电站：现场查看水工建筑物的安全状况，生态流量泄放设施是否正常运行，生态流量监测设施是否合理安装；查看电站厂容厂貌，机组安全运行和管理情况；了解相关责任人履职情况；查看生态流量泄放和监测设施是否持续正常运行。

对于退出类电站：了解电站退出原因，大坝30m以上或库容超过100万m3的小水电站是否单独编制退出实施方案；对照“一站一策”，查看电站是否按批准的内容退出；安全措施、生态修复措施和社会风险防控措施是否落实到位；保留设备设施的管护主体和责任是否落实、安全隐患是否消除。

2.3 组织座谈反馈

现场核查工作完成后，与当地县级人民政府及有关部门(或小水电清理整改领导小组成员单位)进行座谈交流，反馈核查中发现的问题，提出初步整改建议，督促其尽快整改并举一反三、自查自纠。同时，通过座谈交流，进一步了解全县小水电清理整改验收销号情况、生态流量监管平台应用情况，以及小水电安全管理监督检查工作开展情况，听取有关意见建议。

3 核查要点及典型问题分析

3.1 生态流量情况

小水电清理整改工作被称为是一场生态保卫战，生态流量泄放情况也是本次核查工作的重点，在小水电运行时，必须满足足够的生态下泄流量，否则会导致河道流量锐减，生态环境恶化[4]。

以“一站一策”清理整改方案为依据，对生态流量情况进行核查，重点核查生态流量泄放设施是否正常运行，生态流量监测设施是否合理安装并正常工作等。常见的生态流量泄放设施包括泄流孔(洞)、泄流管、泄流槽、泄流阀、泄流闸、虹吸管、生态机组等。对于有实时数据监测的生态流量泄放，应现场调取生态流量监测数据，与该电站所批复生态流量数值进行对比。对于无实时数据监测的生态流量泄放，应根据电站所批复生态流量数值，现场估算水位、泄流设施孔径等基本数据，定性判断生态流量泄放是否达标。对于存在多个取水水源的电站，应对取水水源逐个进行核查。现场核查生态流量监测设施是否完好无损、是否正常工作，监测及拍摄摄像头是否正对生态泄流口位置，生态流量监测频率和周期等应满足当地对生态流量监测的要求。

核查中的典型问题：某电站生态流量泄放设施与“一站一策”方案不一致，“一站一策”方案中要求在闸底部设置限位块，而现状是通过在闸底板埋泄流管泄放生态流量；其生态流量监测数据采用硬盘拷贝的形式，每季度提交一次，不能实时上传至生态流量监管平台，失去了生态流量监测的时效性。

3.2 手续完善情况

手续完善情况主要包括核查立项审批(核准)、水资源论证(取水许可)、环境影响评价、林地征(占)用、土地预审、竣工验收等手续。立项审批(核准)：核查电站设计报告批复(增效扩容改造项目批复)、项目可行性研究报告批复、项目建议书或清理整改发改部门出具的立项备案等佐证；环境影响评价：核查环境影响评价报告书(表)或清理整改环保部门出具的环境后评价批复等佐证；水资源论证(取水许可)：核查未过期的水资源论证报告书或取水许可证；土地预审：核查电站的国有土地使用证、土地预审函或清理整改国土部门出具的土地预审备案以及当地政府认可并同意销号的相关佐证；林地征(占)用：对于涉及林地征(占)用的，核查使用林地审核同意书、占用林地批复或林业部门出具的林地征(占)用备案以及当地政府认可并同意销号的相关佐证；竣工验收：核查工程竣工验收鉴定书或主管部门认可的相关佐证。

核查中的典型问题：某电站建成时间较早，当时政府主管部门对小水电项目进行了审批，但当时相关审批管理制度并不完善，且建设阶段管理相对薄弱，导致目前电站相关手续不完善。

3.3 小水电安全管理情况

现场核查电站水库防汛“三个责任人”(行政责任人、技术责任人、巡查责任人)情况、“三个重点环节”(水雨情测报、水库调度运用方案、安全管理(防汛)应急预案)落实情况、电站“双主体”(安全生产责任主体、安全监管责任主体)责任落实情况、水工建筑物情况、设施和设备运行情况、建设程序情况、安全管理情况、运行人员情况等。

重点检查挡水建筑物、泄水建筑物、压力管道、压力前池、厂房及升压站等是否存在明显的缺陷，包括工程问题和管理问题；检查挡水堰坝监控设施、防汛备用电源、泄洪闸门和特种设备等运行情况；检查电站建设过程是否严格履行了国家和行业规定的有关基本建设程序要求，包括立项审批(核准)、设计(可研)、质量监督、施工监理、蓄水验收、竣工验收等；检查电站安全生产规章制度、厂区整洁、机组运行、隐患排查、两票三制、消防器材配备、应急(防汛)队伍与物资配备、设备标志标识、警示标识和安全防护、安全生产标准化建设等情况；统计电站日常运行管理人员数量、学历、特种作业人员持证上岗以及安全培训等方面的情况。

核查中的典型问题：某电站“双主体”公示工作不到位，安全监管责任主体不明确，安全生产标准化建设不足，防汛应急预案针对性不强，无防汛备用电源，电站安全隐患巡查未形成“台账”管理，“两票、三制”未能严格执行，特种作业人员证书过期。

3.4 退出类水电站退出工作情况

查阅退出类水电站“一站一策”方案和退出实施方案，现场核实各项退出工作是否按要求完成。重点核查电网是否解列：水电站解列包括拆除水电站出线部分的变压器、断路器、隔离开关和线路等内容；核查取水口是否封堵、设施设备是否拆除：水工建筑物一般包括闸坝、洞渠、引水管路、电站厂房等，机电设备一般包括水轮机、发电机、油压装置、进水阀等，金属结构设备一般包括闸门、启闭机、压力钢管等；核查是否按规定核销手续：查验电站注销、保留设施主体责任变更文件，复核电站核销手续是否符合规定；核查生态修复措施是否落实：对涉及水环境保护、水生物保护、土壤保护等生态修复措施的，应通过现场查证核实是否按方案落实；核查社会风险防控措施是否落实、要求的替代措施是否落实；有保留设施的重点核实保留设施管护主体和责任是否落实、保留设施安全隐患是否消除等。

核查中的典型问题：某退出类电站的引水口及渠道兼有灌溉功能，由于未明确电站下游灌溉取水替代措施，暂未对取水口进行封堵。此外，由于拆迁补偿资金未到位，设施设备也暂未拆除。

4 原因分析

(1)部分生态流量泄放设施的形式及安装位置与“一站一策”方案不符，部分生态流量监测设施没有正对生态泄流口位置，大多数生态流量监测设施采用硬盘拷贝的形式，每季度提交一次，不能实时上传至生态流量监管平台，失去了生态流量监测的时效性。其主要原因，一是部分电站业主专业性不强，未能严格落实上级部门的要求，为了节省投资，采取了简易的替代措施泄放生态流量。二是生态流量监测设施的网络通信费用落实不到位，电站业主也难以额外支付较为高昂的网络费用，导致监测数据不能实时上传至平台，使生态流量监测失去了时效性。

(2)部分电站“双主体”公示工作不到位，安全监管责任主体不明确。其主要原因，一是部分电站业主专业性不强，运行管理水平有限，对“双主体”责任制认识有限，安全意识有待提升。二是小水电清理整改领导小组在整改过程中未能进一步明确落实电站的安全生产责任主体和安全监管责任主体。

(3)部分电站安全生产标准化建设不足，防汛应急预案针对性不强，个别电站无备用电源，电站安全隐患巡查未形成“台账”管理，“两票、三制”未能严格执行。其主要原因，一是部分电站责任主体和电站管理负责人安全生产意识淡薄，存在侥幸心理，对上级部门的重要政策和文件精神理解不到位，未能严格落实上级部门的要求[5-6]。二是电站管理负责人业务素质和管理水平有限，疏于管理，电站运行管理不规范，各项规章制度不健全。三是电站负责人对电站日常运行管理人员的培训不到位，员工责任意识不强，重视度不够，安全隐患排查意识淡薄，对电站的管理只存于“表面”。四是当地主管部门对小水电安全生产标准化建设推进力度不够。

(4)部分退出类电站的引水口及渠道兼有灌溉功能，由于农业灌溉用水的需求，暂未对取水口进行封堵；部分退出类电站只进行了简单的封堵及解列，设施设备未能拆除到位。其主要原因，一是未明确落实退出类电站下游灌溉取水替代措施。二是部分地区经济欠发达，地方配套专项资金落实不到位，未能有效落实退出类电站拆除及补偿资金，导致设施设备未能及时拆除，与“一站一策”方案和退出实施方案出现偏差。

5 结语

(1)严格管控小水电生态流量监测设施，建立健全生态流量考核机制。受某些因素的制约，部分小水电的生态流量泄放设施未按“一站一策”的要求实施，其现有替代措施是否能保证生态流量的正常泄放，需由原审批单位进行复核、审批。变更生态流量泄放措施的小水电应尽快补充完善相关审批手续。“双碳”背景下，通过对小水电进行智能化改造，加快“补短板、强弱项”，有效促进小水电安全生产和高质量发展[7]。通过落实生态流量监测设施的网络通信费用，并配备备用电源，保证监测数据能够实时上传至生态流量监管平台。基于生态流量监管平台的在线监测数据，为实现数字化监控打下良好基础。同时，根据生态流量监管平台的数据，对各电站生态流量泄放达标情况定期进行通报，切实加强对下泄生态流量的监管力度。建立健全生态流量考核机制，并将生态流量考核评价纳入河长制及有关生态文明建设的考核中，促进各项工作落到实处[8]。

(2)夯实主体责任，积极推进小水电安全生产标准化建设。小水电清理整改领导小组有关部门应规范和加强电站主体责任人管理，逐站进行梳理核实，对不符合要求的要及时变更并重新公布。进一步落实监管责任，强化小水电安全生产监管，加强小水电安全生产标准化建设业务培训，指导电站主体责任人全面加快推进电站安全生产标准化建设，从根本上消除安全隐患。其中，应重点监管防汛预案不完善、日常安全生产管理薄弱、无应急电源或应急备用电源不能正常运行的水电站，并限期整改，确保各项管理制度和安全措施落到实处。

(3)加大财政资金投入，将地方配套专项资金落实到位。部分地区经济欠发达，地方配套专项资金落实不到位，未能有效落实退出类电站拆除及补偿资金，导致设施设备不能及时拆除，社会不稳定因素增加，与“一站一策”方案和退出实施方案出现偏差。

(4)尽快明确退出类电站下游灌溉取水替代措施。部分立即退出类电站的引水口及渠道兼有灌溉功能，电站退出并拆除后，取水口被封堵，上游渠道无人管护，下游灌溉将受到影响，因此需尽快明确退出类电站下游灌溉取水替代措施。

(5)持续扎实开展小水电清理整改“回头看”工作。建立健全清理整改长效机制和小水电生态流量和安全监管体系，促进小水电安全生产和高质量发展。