浅析城市更新项目谋划要求

2023-12-13乔璐璐湖北永业行评估咨询有限公司湖北武汉430062

中国房地产业 2023年32期

文／乔璐璐湖北永业行评估咨询有限公司湖北武汉 430062

谢静武汉市城市建设投资开发集团有限公司湖北武汉 430077

刘都武汉市城市建设投资开发集团有限公司湖北武汉 430077

引言：

作为一项重要国家战略，城市更新对于提升资源利用效率、调整城市结构、完善城市功能影响深远[1]。城市更新项目作为城市更新的最小实施单位，对其谋划意义重大，通过结合片区禀赋谋划项目有助于提升城市更新项目的可行性、落地性，科学合理地推进城市更新。

1.城市更新项目谋划相关定义

1.1 城市更新的定义

目前业界对城市更新没有官方定义，结合各地出台的城市更新相关政策，将城市更新定义如下：城市更新是通过拆除重建、部分重建、综合整治等方式，对城市建成区的功能及空间形态进行可持续改善的建筑活动。

1.2 城市更新项目的定义

城市更新项目作为城市更新的最小实施单元，由一类或者多类更新对象组成，通过实施人居环境、基础设施、民生服务、历史风貌、产业升级、生态修复、韧性城市等更新内容，实现项目综合更新。

1.3 城市更新项目谋划的定义

城市更新项目谋划是指在城市更新项目开展前，基于片区的资源现状、功能定位、更新目标，结合相关政府各层级对城市更新的具体要求，综合运用策划手段，对城市更新项目从“人居环境、基础设施、民生服务、历史风貌、产业升级、生态修复、韧性城市”等方面明确更新策略，以此实现项目的自平衡，促进项目落地。

2.城市更新项目谋划的要求

2.1 政策对城市更新项目的谋划要求

2.1.1 国家政策日益重视项目谋划

《实施城市更新行动》指出谋划推进一系列城市建设领域民生工程和发展工程，有利于充分释放我国发展的巨大潜力，形成新的经济增长点。《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63 号）划定城市更新“2255”底线要求，明确城市更新行动目标和行动路径。未来，城市更新需重视内涵集约、高质量发展，迫切需要转变原有开发建设方式，强化项目谋划，稳妥推进城市更新。

2.1.2 各省市因地制宜探索项目谋划

（1）辽宁省出台项目谋划专项政策，明确从完善功能、提升品质、激发活力等三大方向谋划项目，强调建立“项目策划、实施、审批、调度”四大城市更新项目推进机制。

（2）多地出台城市更新专项规划、工作指引、行动指引、技术导则等政策规范项目谋划。首先，在项目谋划方向上，湖北省明确完善城市空间结构、实施城市生态修复和功能完善工程等八个方面重点任务；重庆市强调从老旧小区、老旧商业区、老旧厂区、老旧街区四类更新区域分类明确规划设计导则。其次，在谋划策略上，北京市从盘活提升存量资源、加强遗产保护利用等十方面明确城市更新谋划策略。最后，在项目谋划及推进方法上，江苏省明确城市更新项目选取方式、推进方法、实施路径。

（3）多地积极出台相关政策，明确城市更新项目谋划、实施、参与主体。首先，在城市更新项目谋划方式上，唐山市强调两种谋划方式，包括先按照项目类别谋划项目再划定城市更新单元以及直接划定城市更新单元再谋划城市更新项目。其次，在项目分批谋划及实施方面，洛阳市指出产业谋划及开发运营项目视业态运营的成熟度依次开工建设，成熟一个、实施一个。最后，在项目谋划参与主体方面，商丘市鼓励多主体参与城市更新谋划工作，支持国企、社会资本等参与城市更新项目的前期谋划、策划、规划，鼓励通过公开招标或其他合法合规的方式引入相关的主体和投资人参与实施城市更新项目。

2.2 城市发展对城更项目谋划要求

近年来，各地在推进城市更新行动过程中可能存在大拆大建、大搞基建、项目有始无终的情形，造成城市资源浪费、城市高质量发展受阻。城市更新要提高安全韧性、改善人居环境、完善产业功能、塑造特色风貌、优化城市结构，城市更新项目谋划可以从上述五方面中的一个或多个角度发力，综合考虑整体推进。

2.2.1 提高安全韧性

在谋划城市更新项目时，要牢牢把握安全底线，强化城市安全建设。重点关注既有建筑安全隐患、市政基础设施短板领域、城市生态空间修复等方面，致力于消除城市发展过程中可能存在的隐患和风险，从涉及城市空间安全、城市建筑安全、基础设施安全中的薄弱环节实施更新，提升片区事故及灾害的应急能力，防控城市风险，保障城市安全运行，并据此针对性谋划提高城市安全韧性的城市更新项目。

（1）城市空间安全：①提升生态安全，修复生态优先保护区和生态源地、推进海绵城市建设、加强防洪排涝工作建设；②打造避难空间，合理利用城市绿地、基础设施、公园、广场、地下空间等场所改造或配建避难空间。

（2）城市建筑安全：①重视结构安全，拆除受损严重、有严重结构隐患的危房；②消除安全隐患，修复存在安全隐患的建筑屋面、外墙、建筑附属设施等；③保障消防安全，配齐片区内应急照明、灭火器、消火栓、消防水池、消防管网、消防站等消防设施，加强消防监控等智慧化设施建设。

（3）基础设施安全：①升级市政设施，补齐设施设备短板，更换改造老旧或存在安全隐患的市政设施，开展道路、供水、污水、环卫、电气、燃气等安全改造及建设；②强化应急处理，配齐预警预报能力硬件设施及应急设备；③搭建智慧平台，建立基础设施智慧化管理系统、智慧安全社区平台。

2.2.2 改善人居环境

在谋划城市更新项目时，要从人民群众对于美好环境与幸福生活的期待作为出发点，重点关注建筑品质提升、市政配套补足、公共服务设施完善等领域。充分了解居民“急难愁盼”的重点难题，因地制宜确定城市更新中改善人居环境的重点改造方向，实现住房建筑舒适、公服体系完善、公共空间丰富、市政设施智慧，满足居民多样化的需求。

（1）舒适的建筑：①优化建筑风貌，建筑外立面的色彩以及材质同城市周边区域相协调、在建造或改造过程中使用新工艺和新技术，节约建筑能耗；②提升建筑品质，综合整治建筑屋面和外立面等公共空间、多层老旧建筑加装电梯、完善公共空间无障碍和适老化设施；③强化多元供给，针对不同需求群体提供差异化产品，一方面重点加强保障性租赁住房供给，另一方面针对供需矛盾突出的区域可以加强主城区以及轨道交通周边区域建筑供应。

（2）完善的公服：①完善服务体系，完善提升养老抚幼、文化教育、卫生医疗、生活消费、慢行停车、环境卫生、物业管理等服务内容，针对性补充片区缺失的公服设施；②多元公服配套，配备公共卫生间、公共会客厅、共享书房、休憩空间、公共食堂等公服设施。

（3）丰富的公共空间：①强化公共空间功能，在公共空间中植入复合功能，挖掘培育各类市井经济、创意经济等；②提升公共空间艺术性，挖掘特色文化，将视觉艺术与现代科技融入公共空间。

（4）智慧的市政设施：智慧化应用，补足市政设施功能短板，开展市政设施信息化、数字化、智能化改造。

2.2.3 完善产业功能

在谋划城市更新项目时，应推动传统产业提质增效、促进产业结构升级，通过产业转型升级培育产业新动能。在梳理城市功能及产业现状基础之上，明确城市发展对城市功能及空间利用的需求，探索推动片区产城融合、产业提质增效、促进片区新业态及新活力植入的城市更新项目，引导产业要素聚集，推动片区高效发展，促进城镇低效用地盘活以及低效空间改造提升，提升城市功能，强化片区综合竞争力。

（1）优化产业结构及布局：①优化产业结构，调整产业结构，推动产业转型升级，淘汰或转移不符合片区功能定位的工业项目；②优化空间布局，梳理并腾退部分低端低效、零散碎片的产业，依据产业主体空间需求谋划可合理优化产业空间布局的项目。

（2）激发新活力：①创新发展空间，通过宗地调整、功能混合等方式创造差异化的创新空间，促进创新要素高效发展；②促进要素聚集，鼓励通过嵌入式、复合化等更新方式，为产业链上下游及不同行业类别产品提供交汇融合的产业要素聚集空间；③发展新型产业模式，通过临时更新、微更新等方式打造特色空间形态，引入夜间经济、后街经济、网红经济等新型商业发展模式。

（3）完善产业配套：①提升配套服务，强化居住、出行、娱乐、交往、游憩、办公等配套功能的完善，打造功能复合、宜居宜业的新型产业空间；②供给低成本产业空间，通过老旧厂房、老旧仓库、闲置物业改造及盘活等方式探索低成本的产业空间供给，激发创新创业活力。

2.2.4 塑造特色风貌

在谋划城市更新项目时，应该以城市历史建筑及人文特色为底蕴，关注城市特色的塑造及文化魅力的彰显，强化保护与传承城市山水格局、保护和利用历史文化空间，通过创新转化，推进历史文化资源的活化利用和文化产业发展，丰富内涵品质，促进各类历史文化资源得到充分利用，在彰显文化综合实力的同时，探索形成历史文化保护与当代文化生活生态有机相融的发展路径。

（1）强化文化保护：①明确保护底线，不破坏地形地貌、不砍老树古树、不破坏传统风貌、不随意改变或侵占水系，不随意拆除具有历史保护价值的老建筑、古民居；②传承文化遗产，传承优秀的传统价值观、地方民俗、传统技艺、文化活动等非物质文化遗产。

（2）推动文化创新：①利用历史文化，鼓励通过功能流转、创意改造、产业培育等方式盘活文物建筑、历史建筑等，将非物质文化遗产与文物建筑、历史建筑进行融合式的保护和利用；②发展文化产业，鼓励利用现代化高科技数段，促进“文化+大数据智能化”“文化+旅游”，加强商旅文业态融合，发展旅游休闲、文化展示、文旅服务、数字经济等新兴业态。

（3）提升人文内涵：①打造精细化景观设施，通过对历史环境要素整体修复以及特色地形地貌保护，营造具有地域特色的人文景观，打造沉浸式、体验式的历史人文场景；②融合核心价值，将文化建设同社会主义核心价值观等内容进行融合，增强文化自信。

（4）彰显地域文化：①活化利用资源，通过空间重塑、功能置换等方式将闲置低效资源进行活化利用，延续城市历史记忆；②传承历史文化，将老旧历史建筑打造为博物馆、艺术馆、纪念馆等。

2.2.5 优化城市结构

在谋划城市更新项目时，要依托系统性思维开展城市更新工作，强调对城市结构的系统、整体性调整，关注区域功能结构、城市空间等内容，优化城市公共服务分配不均、城市发展动能不足等问题。通过谋划系列城市更新项目转变城市发展方式、释放城市发展潜力。

（1）完善交通功能：①提升公共空间效能，探索TOD 导向，加强轨道、公交站点与周边建筑、公共空间的有机结合；②打造慢行空间，联通断头路、优化完善慢行设施、加强道路适老化、适幼化、无障碍设计；③完善车行空间，构建合理完善的车行网络系统以及畅行有序的车行空间，结合片区低效闲置资源合理增设立体停车位、立体停车楼等设施，合理配置电动车充电装置。

（2）构建产业格局：①产业及业态升级，推动产业结构升级及消费结构升级，引入夜间经济、后街经济、网红经济等新的产业发展模式；②构筑产业生态圈，遵循产业聚集规律，围绕核心产业构筑产业生态圈。

（3）激发城市新动能：打造复合功能区，老旧楼宇允许功能混合用途兼容，鼓励地下空间的应用，利用既有建筑发展新产业、新业态、新商业，实施用途的兼容使用。

（4）重塑区域空间：①强化交通联系，更新交通体系，强化区域间的交通联系；②实现设施共享，通过设施共享方式提高区域设施利用率。

2.3 平台公司对城市更新项目谋划要求

平台公司历经长足发展，积累了大量业务基础以及土地资源，在城市建设发展中已逐步形成片区开发、房地产、建筑工程等城市更新相关的业务基础，并积累了大量城市建设精细化运营团队及大量建设用地使用权，为其谋划城市更新项目、提升资源利用效率打下坚实基础[2]。同时，作为地方政府设立的国有企业，平台公司在资金渠道上具有融资优势，在推动城市更新项目谋划及落地上具有一定优势。结合城市发展、平台公司市场定位、项目自身等角度，城市更新谋划应该兼顾社会效益与经济效益。

2.3.1 从城市发展及平台公司定位来看，项目谋划应关注社会效益

首先，从城市发展角度来看，项目谋划应推动城市高质量发展。

从城市发展角度来看，城市更新更加注重城市内涵发展，更加强调以人为本，更加注重城市功能机构的优化、人居环境的改善、经济活力的提升。平台公司作为城市更新行动的重要参与主体，参与城市更新项目策划、实施、融资、招商合作、资源整合、资产管理等环节。在城市更新项目谋划过程中需要将城市高质量发展目标融入项目选择及谋划中，首先，项目应呼应城市整体发展目标，其次，项目要满足城市战略规划，落实城市更新重点战略部署，最后，项目谋划应从优化区域功能布局、完善城市空间结构、推动产业转型升级、提升城市人文风貌等角度推动城市高质量发展。

其次，从平台公司定位来看，项目谋划应补齐短板、改善民生。

作为地方经济中促进城市建设、完善民生保障的核心国企平台，平台公司在项目建设方面创新“投融运一体化”模式，为扩大内需、改善民生服务提供了重要支撑。未来，平台公司将持续发挥运营效益及资产优势，积极投入城市更新项目谋划及建设落地，主动承担起建设城市以及服务市民的责任，努力实现“城市综合服务运营商”的目标定位。在城市更新项目谋划及选择中，首先，平台公司需积极了解公众社会需求，将“补短板、惠民生、增活力”作为出发点，积极主动谋划补齐民生设施短板、消除民生隐患的城市更新项目，其次，需在项目谋划中重视项目运营[3]，充分发挥资产优势，通过运营激发更多资产活力，成为地方经济中促进城市建设、完善民生保障的核心中坚力量。

2.3.2 从平台公司市场化运营角度来看，项目谋划应关注经济效益

平台公司作为市场化运作的国企平台，在承担社会责任的同时也需要关注项目的经济效益，在项目谋划时重点关注项目自平衡以及资金来源渠道。

项目自平衡即前期规划设计、产业策划及后期资产运营等长期收入平衡改造投入。在项目谋划时可通过引入优质项目资源、聘请专业市场运营团队、项目精细化管理运营等策略提升项目运营收益能力，同时，将“长期思维”引入项目谋划，结合片区产业发展现状积极引入产业资源，通过产业培育提升片区产业竞争力，强化项目盈利能力。

项目资金来源渠道主要包括财政资金、社会资本、市场化融资等。第一，财政资金。首先，平台公司在项目谋划时，要积极利用城镇老旧小区改造、棚户区改造、保障性租赁住房、排水防涝等专项财政资金。其次，在棚户区改造、保障性住房、市政建设、老旧小区等领域通过发行地方政府专项债解决城市更新项目资金来源问题。第二，社会资本。平台公司可积极发挥资源整合优势，通过PPP、投资人+EPC 等模式引入社会资本。第三，市场化融资。平台公司在项目谋划时，可考虑通过银行贷款、非标融资、债券资金、城市更新基金、REITs 等方式筹集资金。通过将上述融资渠道进行组合搭配，在项目谋划时提前筹划项目资金来源渠道，促进项目落地。