区绮雯 高远

广东省建筑设计研究院有限公司 广东 广州 510000

1 背景：粗放式建设的现实困境

我国经历了全球历史中最快速的城镇化进程，但在急剧扩张的同时，城市空间品质并未得到相应提升，粗放式建设导致生态资源被挤压、城市风貌失序等问题一直是困扰规划管理者的核心难题。原因之一，是既有规划设计与实施管理体系无法满足现代城市建设日益强调的过程性、动态性和引导性等精细化要求。

1.1 以公众利益为中心的价值导向的缺失

以往增量发展的惯性与任期制的政府绩效考核，高度依赖空间资源消耗与房地产开发，带来着眼短期经济效益，忽略长远与公共利益，重规模扩张轻视资源约束；重土地开发收益轻公共设施品质等问题。

1.2 城市空间管控技术缺失

传统规划设计编制技术缺乏对空间形态的深入研究和有针对性的控制指引。近年的规划编制更多是对土地资源的分配及整体形象的“蓝图式描绘”,缺少对物质空间形态的详细设计与管控，导致物质空间呈现出强烈的片段化与项目化[1]。

1.3 规划实施机制脱节

规划设计与项目实施分离，缺乏统一的从规划设计到建设管理的纵向传导机制。规划编制完成后，其成果通常交付于不同部门并行管理，在项目安排、土地供应、基础设施、政策供给与公共财政投入等方面缺少协调机制。

2 对策：精细化规划建设的趋势与思路

针对精细化的建设管控国内外已有较多实施经验供参考，总体而言，城市建设管控逐步从二维规划指标管控转变为以价值维度、空间维度和时间维度为核心的三维空间组织和设计（见图1）。

图1 精细化设计与建设管控体系

2.1 价值维度——设计理念的人本导向转型

国内外近十几年来已进行了大量的城市设计实践，通过梳理可以发现（见表1），各个国家的城市设计不仅注重空间形态，还更加强调人性尺度，关注公共空间与公共利益。

表1 主要城市设计原则梳理

2.2 空间维度——精细化的空间要素管控

城市规划管理模式应从指标管理向空间管制转变，并将城市设计管控体系纳入城市规划体系，将城市设计的空间要素转译为管理语言[2]，确保宏观目标能够纵向有效传递。

2.3 时间维度——全过程规划实施管理机制

在内涵式发展的存量时代，城市设计将从静态的形态约束与空间的管治转向动态弹性的对开发过程的“治理”（governance），将从一种以结果为导向的技术工具全面转变为过程与结果并重的“公共政策”[1]（public policy）。依赖事前、事中、事后的全过程管统筹管理，实现各专业、各部门之间的横向协同衔接[3]。

3 实践：广州南沙明珠湾起步区建设实施

本章将论述明珠湾起步区城市营造理念与规划管控实施路径，总结其建设过程中精细化的规划设计与管控经验。

3.1 广州明珠湾起步区规划建设历程及概况

明珠湾起步区位于南沙的中部，具有“山、海、河、涌、田”为核心的岭南水乡本底，致力打造世界级湾区。经历了近十年发展，规划编制与实施管理可划分为两个阶段：（1）起步建设阶段（2012-2017年），重视以城市设计引领地区发展的思路，确立了生态优先与现代城市职能匹配的价值取向；（2）全面提升阶段（2018年至今），进一步强化高水平城市设计，邀请国际设计大师与团队参与空间设计营造，通过地区总设计师制度实现规划编制到建设管理的无缝衔接。

3.2 坚守规划设计理念目标、建立品质建设价值共识

明珠湾起步区的城市设计编制与实施一直贯穿在规划与建设各阶段。与城市设计并行的是景观、地下空间、道路交通、市政管网、绿色生态、夜景照明等专项研究，形成以城市设计为平台，多专项统筹的规划编制体系。

3.2.1 生态品质与可持续发展兼顾

为降低台风、洪水等自然灾害带来的安全隐患，明珠湾滨水空间以“宽度换高度”，打造水岸与城市空间相融合的生态堤，避免传统防洪堤“水利围城”的情况。

3.2.2 传承岭南水乡的地域文脉

为避免传统新城开发“格式化”的空间模式，明珠湾规划保留了黄山鲁、蕉门河、横沥水道等“山、水、田、涌”等岭南水乡要素，尊重湾区“三江六岸”的空间秩序。

3.2.3 活力、包容、有温度的城市社区

在生态环境保护的前提下，明珠湾建设有节、有度地合理利用土地资源，通过公交导向开发、紧凑街区尺度以及城市功能的高混合度实现各项城市活动密集化的集约空间效应。

3.3 贯彻全要素、精细化的管控体系，保障理念到实践有效传导

明珠湾起步区在城市设计成果的基础上，对空间设计内容进行管控“转译”，形成了一套完整的设计管控内容，以城市设计图则形式纳入土地出让条件，建立准法定的指导地位，满足“易操作、易实施”的要求。

3.3.1 建立全域、全要素精细管控数据库

明珠湾起步区建立“4层面、25项、80余条”管控数据库，遵循“目标—要素—刚弹控制”的管控逻辑，清晰展示设计要求与管控目标。例如，为营造共享互通的公共步行系统，分别对建筑商业空间、骑楼、首层架空形式、二层连廊、地下大堂、垂直交通核等要素实施管控，确保地块建筑设计与城市空间结构的耦合与互动。

3.3.2 公共利益导向下 “导”与“控”的平衡

通过明确各实施主体公共义务的边界、内容与标准，保证公共空间品质与公共资源的共享，如严格控制滨水地块的公共通道、视线廊道、裙房界面、连廊系统；对于建筑风貌等采用正负面清单形成进行弹性设计引导。以灵山岛尖纵一涌为例，滨水居住地块主动提供连续的滨水商业界面与骑楼空间，既提升滨水慢行的舒适性与连续性，亦为项目提升人气活力与市场价值。

3.3.3 差异化、针对性管控内容

为提升管控的实效性，应对不同地区控制采用针对性的管控要素，如居住片区关注公共设施与开敞空间布局、慢行设施等；商务区则聚焦功能复合与空间互联互通，关注骑楼连廊等灰空间系统与地面地下立体慢行等内容。

3.4 以地区总设计师制度为平台，推进全过程咨询工作机制

明珠湾起步区地区总师制度实施过程中，通过《明珠湾起步区地区城市总设计师全过程服务操作办法》、《灵山岛尖地区城市总设计师工作制度》、《横沥岛尖地区城市总设计师制度实施细则》等制度的确定，实现从规划设计到施工建设全流程管控。自2018年起，地区总师咨询已成为明珠湾起步区规划管理中的常态环节，各总师团队参与各类咨询会议共计300余次，书面回复会办函件约1600件。

3.4.1 地区总师塑造过程化、动态化设计决策环境

明珠湾地区总师在实施的过程中，综合衡量设计质量及其长远利益和短期效益，进行自由裁量，实现规划实施过程迈向价值导向和过程性规划转型。

明珠湾地区总师通过四阶段流程优化过程咨询：1、城市设计宣讲：明确实施主体后，地区总师团队与建设方、设计师通过设计要点前置沟通，凝聚空间设计共识；2、设计过程咨询：鼓励多方案比选，聚焦设计方案与城市空间的融入性、公共空间与公共设施的布局合理性等要素；3、方案报审咨询：以标准化、清单式审查公共空间、竖向设计、建筑风貌细部等精细化设计； 4、施工过程监督：要求建设方提供《施工实景落实审批图纸自审报告》，对滨水空间景观、街道公共空间等核查建设内容。

当开发地块的实际建设需求和空间形态与既定图则、规划要求不一致时，需要总师团队多专业协作，提出合理的解决方案，提供“自由裁量”的技术支持，而非直接否定的“粗暴”思维。城市建设整合机制保障先进性开放设计，地区总师咨询体现为一个动态开放性的技术、服务协调过程，包括对自身规划系统、内容的不断校核和完善，也包括对土地开发、市场运营等诉求的不断指导和融合采纳，以保障在规划核心价值和市场开发合理性方面取得均衡。

3.4.2 地区总师促成创新、精细的空间设计的实现

明珠湾地区总师动态统筹、整体把控，通过循环反复的沟通与协商，从细微之处全方位改善市民日常生活品质。

关注岭南气候的骑楼街、挑檐、有盖连廊系统，引导不同权属地块间建设连续骑楼街道、风雨连廊形成连续的有盖连廊体系，并因“独立风雨连廊不计容”规定，激励及促发了地块企业自发建成约四公里长有盖步行连廊。

针对原来河涌岸线至地块红线之间的“三不管”空间，地区总师团队参考新加坡私人运营公共空间的建设管理经验，协同沟通明珠湾管理局、规自局、水务局及滨水十一个建设方，提供滨水-场地一体化设计及建设方案，明确长期的建设维护资金与机制保障，为地块提供高质量的滨水公共空间，是多方共建共管共治的良好实践。

3.5 建立多维度、全方位的统筹协同协调机制

明珠湾管理局作为自贸试验区片区的重要组成之一，是广州市第一个实行企业化管理，但不以营利为目的的公共机构。既有政府部门的公共管理权力，又有企业灵活、创新、富有活力、追求效益、对市场的需要反应迅速的特点。

明珠湾管理局作为属地管理机构，享有完整的区域管理权限。得以打破传统模式多部门参与的管理方式，规避部门壁垒。充分利用多专业、全流程管理的优势，构建从产业策划-规划编制-招商引资-土地供应-开发建设-运营管理的完整的管理机制，实施规建管一体化管理。

利用明珠湾管理局法定机构的优势，在垂直体系下建立动态协同的设计管理秩序，在设计方案上创新的发展“上下传导”工作机制，以法定规划为基础、各领域专项规划为支撑、工程设计为本底的定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的规划体系，形成从“法定规划——专项规划——工程设计” 的科学规划体系，从规划到工程设计统筹考虑、环环紧扣，保证方案精准落地。

4 结论

城市建设实施是个复杂而动态的巨系统，现阶段经济与社会转型发展对规划体系与管理制度提出了巨大挑战。明珠湾起步区的十多年建设实施可看作一次规划设计思维、建设管理机制的本地化探索，旨在探索更“高品质易实施”的管理控制和实施路径、保障设计意图的落实。

其一，稳定的设计理念和核心价值坚守，始终探索如何使地区从长远发展中获益，不仅以经济与建设强度为量度，将地区的公共利益、社会价值与多元群体的价值最优置于首位。

其二，开放的参与机制与规划体系，提升规划在实际运行中具备可实施性和对复杂条件的变通，不断以多样化的技术工具动态完善规划管控的滞后与不足，保障规划实施的有效性。

其三，不断探索和明确的一系列协同的管理、设计、运营机制，从发展阶段出发、从具体问题入手，始终面向建设运营，形成更灵活的地区协同机制与顶层设计。