尹舒眉 董幼鸿

［摘 要］住宅小区事关人民群众最切身的利益，小区内部因居民装修不当所造成的房屋倒塌隐患或事故给城市管理带来严重威胁。过去以政府为主导的“一元治理”模式已经难以满足现实需要，汇聚政府、企业、社会组织、公众等各方面的力量所形成的多元主体协同参与的共治体系才是社会治理未来发展的新方向。浦东新区城管执法部门通过小区住宅安全风险综合监管模式的创新实践，使政府部门、物业公司、业主等多主体共同参与到监管过程中，有利于从源头上防控居民住宅安全风险，提高治理效能和水平。浦东新区城管“管执联动”的实践探索为小区住宅安全风险防控提供了协同治理新思路。

［关键词］协同治理；安全风险；综合监管；小区住宅

党的二十大报告指出，要“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”，要建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体” ①。社会治理共同体的构建需要广泛吸納各类主体和动员各方面的力量，使之汇聚成多元协同的合力 ②，充分发挥市场、非政府组织、市民等主体的作用，尊重多元治理主体的形成，谋求社会的协同治理 ③。近年来，在居民房屋装修过程中，因私拆承重墙引发的房屋倒塌事故频繁发生，给居民生命和财产安全造成严重威胁，也给城市公共安全管理带来严峻挑战。如何构筑全方位、全过程、全链条的监管模式，加强小区住宅装修安全风险的源头防控，已成为加强城市安全管理的重大课题。面对政府监管资源有限、监管成本高的困境，传统以政府为主导的“一元治理”模式已难以实现治理效能的最大化，而多元主体协同治理路径为破除风险监管困境提供了解决方案，政府可以通过进一步放权，让社会主体参与、介入，在其擅长的专业领域发挥适当作用 ④。从实践来看，为破除小区住宅装修安全风险管控困境，浦东新区城管执法部门（以下简称“浦东城管”）积极探索并建立了一套以浦东城管为主导，充分吸纳物业公司、自治组织和业主等社会力量共同参与的“管执联动”模式，该模式在应用中取得明显成效，为推动小区住宅安全风险防控提供了协同治理新思路。

一、浦东城管小区住宅安全风险综合监管的实践探索

住宅小区管理事务繁多，涉及房屋管理、环境保护管理、市容环境卫生管理、绿化管理、城镇燃气、城乡规划管理、建设管理、水务管理执法事项共8大类145项。浦东城管自2022年10月于花木街道开展试点工作以来，通过法治引领、机制创新、特色治理、数字赋能等举措，初步探索出一套具有浦东特色的小区住宅综合监管新模式。该模式以“城管进社区”工作为载体，以“装修申报登记工作机制”和“分类分级检查工作”为重点，压实物业管理主体责任，进一步完善小区管理工作，形成政府各职能部门、物业公司、各类自治组织协同管理，群众广泛参与，社会有效监督的小区住宅协同治理体系，对从源头上减少因装修引发的房屋倒塌事故、遏制群租问题起到了重要作用。目前该模式推广工作已覆盖到全区2838个小区，赢得了区域范围内各小区业主的一致好评，其主要内容如下 ⑤：

（一）法治引领使部门办事有法可依，夯实执法保障

浦东城管根据相关法条梳理出涉及住宅小区房屋管理、环境保护、市容环境卫生管理等8大类145条执法事项，研究制定了《浦东新区城市管理行政执法局住宅小区综合监管工作规定》，汇编了《浦东新区住宅小区综合监管工作手册》，进一步细化了住宅小区城管执法领域工作内容、适用范围和执法指引，为小区执法提供了根本遵循。浦东城管明确规定，执法人员在小区依法从事行政执法活动时，必须严格遵守《上海市浦东新区城市管理行政执法人员行为规范》要求，保证了执法行为依法规范实施。

（二）建立装修申报登记工作机制，压实物业监管主体责任

小区内有装修需求的业主需到小区物业公司进行线上或线下申报登记，物业公司需为每位来登记的业主分别建立“一户一档”，按照“入场复核、日常检查、离场确认”工作流程自动建立全生命周期管理档案。按照机制，物业公司每日应落实不少于一次的检查，有助于快速发现与整治噪声扰民、拆除承重墙、偷倒乱倒建筑垃圾等违法装修行为。城管联络队员应对物业公司上报的违规装修问题及时进行依法处置。同时，为了防止物业公司“脱检漏检”，浦东城管在系统上设计了自动预警机制，对于连续3天或者累计5天未检的，将自动形成工单并推送至城管中队，如发现物业公司在管理中未尽巡查、发现、劝阻和协助执法等相关履职义务的，城管部门将依法对物业公司进行处罚，压实物业公司在综合监管体系中的责任。

（三）开展分类分级检查，实现被动处置向主动监管转型

浦东城管根据有关行政法规，对浦东新区范围内按服务合同开展日常服务管理工作的物业公司及其属于城管执法监管的具体违法行为，开展“双随机、一公开”检查，将随机抽查方式纳入到日常执法工作中。检查结果列入小区综合管理成效考核指标，作为对物业公司和小区设立风险等级的重要依据。物业公司的等级与各自管理小区等级相挂钩，浦东城管根据“高、中、低”三种风险等级对各小区实行不同频次检查。分类分级监管模式将监管重心从“事后执法”向“事前监管”和“事中监管”转移，使执法部门掌握了监管主动权。

（四）数字技术赋能部门智慧监管，提高小区综合监管数字化水平

浦东新区充分依托浦东城管app、浦东建交委美丽家园微智理小程序以及智能应用场景等平台，将装修申报登记、分类分级、综合执法、执法保障和物业评价等基础数据和业务数据有效关联，加强对热线诉件、问题上报、注记解注、执法检查、执法办案等大数据的综合应用，确保小区综合监管工作数据准确、提示及时、处置高效、赋能充分和实战实用。除了开发小区住宅综合监管应用场景，浦东城管还利用AI识别、物联感知、大数据分析、无人机自动巡航等新兴技术，识别屋顶违法搭建、垃圾非定时投放等行为，持续推进智能场景与执法业务深度融合。

二、浦东城管小区住宅安全风险综合监管模式的特点

浦东城管在小区住宅综合监管模式上的实践和探索，让市场主体和居民业主充分参与到小区住宅安全风险监管过程中，其综合监管模式有如下特点：

（一）注重压实责任，提高居民和物业公司参与度

目前接入浦东综合监管体系的小区有2838个，浦东城管全体工作人员不超过2000人，而管辖区域内的物业公司数量共有492个，在职人员4万人左右，若能动员物业公司加入监管过程，将大大夯实小区住宅安全风险监管的基础。小区住宅内部风险隐患繁琐复杂，仅凭政府单一治理力量难以将监管工作落到实处。浦东城管在探索打造小区住宅综合监管新模式中，利用法律法规与装修申报登记机制压实物业公司监管责任和业主的主体责任，将物业公司的日常工作与每日巡查工作作为综合监管体系中的重要一环，让物业公司作为城管部门的“辅警”，做好“前线”工作，弥补城管力量不足的困境。

（二）注重事前监管，加强城管部门“管执联动”

过去执法部门重执法轻管理，总是被动处理问题和“清理伤口”，这种工作模式并不能使小区内部顽疾根除。因此，浦东城管积极拓展自身管理職能，加强住宅物业管理和城管部门的执法联动，通过开展物业履职评价，激励物业公司切实落实前端管理职责，从而做到违法问题早发现、早处置、早化解，为推动管理和执法的无缝衔接奠定了基础，推动小区住宅治理从后端执法向前端防控转变。工作模式的转变，一方面使城管部门和物业公司各司其职，明确各自责任，提升共治效能；另一方面，城管部门一改以往被动处境，实现了从“被动监管”向“主动监管”的转变，得以从源头上遏制风险，减少违法违规建筑和事故隐患发生，改善小区环境质量，提高人民群众生活品质。

（三）注重宣传教育工作，发挥业主间的相互监督作用

浦东新区管辖区域内物业公司和城管部门依托小区联勤联动工作站，通过发放告知书、利用电子屏等方式加强宣传，让居民、业主知晓申报登记的申请途径和备案流程。按照法律法规，小区业主应当遵守国家和本市住宅物业管理、房屋使用安全、房屋租赁、环境绿化、消防安全、卫生防疫等规定，履行自治公约和管理规约，依法配合社区治理和综合执法工作。通过公众号宣传和发放告知书，业主不仅对装修流程有了全面了解，积极上报装修需求与相关材料，而且法律意识也得以增强，积极配合城管部门和物业公司的检查工作。此外，各住户小区业主间相互监督，当有居民在没有申报的情况下进行装修，邻居业主会对其进行监督并积极上报给物业管理部门，这实际上发挥了社会监督力量，保障了区城管部门装修申报工作的落实。

（四）注重数字赋能，提高小区住宅安全风险监管的技术含量

浦东城管在监管小区住宅安全风险过程中，充分发挥互联网、大数据和人工智能等新技术的功能，将住宅业主、物业公司和居委等小区各类主体联结在一个平台上，从业主启动装修开始，所有程序和环节在数字治理平台上一目了然，便于监管部门全过程、全方位对业主住宅装修的安全风险进行监管，提高了监管的精准性和精确性，便于从源头上消除小区住宅的安全风险。

三、浦东新区小区住宅安全风险综合监管面临的难点和困境

目前浦东城管所创新的小区住宅综合监管模式仍然处于初步探索阶段，尚未完全制度化地在上海市全范围推广，实践中面临着以下难点和困境：

（一）部门间数据壁垒依旧存在，增加了基层和居民工作量

按照《上海市浦东新区推进住宅小区治理创新若干规定》，浦东新区政府及其相关部门、街道办事处、镇政府应当依托城市运行“一网统管”平台，及时采集并动态更新所辖区域实有人口、实有房屋等信息，并在“社区云”平台实现信息共享。虽然市房管局在业主购房后已对其进行过人房数据采集，并进行数据的汇集，但是在装修申报登记工作中，物业公司仍然需要业主提交身份信息、房屋信息等材料。这一方面反映了部门间的数据壁垒依然存在；另一方面，重复采集、处理数据工作加重了基层和居民负担，影响了居民参与住房申报工作的积极性。

（二）居民注重个人隐私权益保护，加大住宅装修申报工作的难度

随着个人隐私保护意识的增强，业主对于提供与隐私相关的信息十分谨慎，这使物业公司在日常工作中执行不畅，管理难度加大。该问题在开展装修申报登记工作中显得尤为突出，当物业公司对有装修需求的住宅进行日常检查或需要业主提供相关身份信息和房屋信息时，业主会对物业公司是否可以行使此权力表示质疑，有时物业公司仍然需要城管部门出面解决履职困境，大大影响工作效率。

（三）物业公司难以尽快适应角色的转变与职责的强化

浦东新区综合监管模式的创新对于物业公司而言是个挑战，它需要尽快适应自身角色的变化和职责强化所带来的压力和挑战。依照相关法律规定，区房管局属于物业公司的上级行政主管部门，其对于各行政区域内物业管理活动，有管理、监督、指导的责任。在过去，物业公司的工作重心在日常管理上，自从综合监管模式创新以来，物业公司被纳入到小区住宅监管体系，物业公司需要承担起每日巡查、排查住宅安全隐患的责任，对物业管理区域内违反有关治安、环保、物业装饰装修和使用等方面的法律法规的行为进行适时制止，并及时向有关行政管理部门报告。该项工作执行情况如何严格受到城管部门监管，如果城管部门发现物业公司在管理中未尽巡查、发现、劝阻和协助执法等相关履职义务的，将对其依法进行处置，处罚结果将上传到物业公司行业主管部门，在行业内通报批评，久而久之，表现差的物业公司在行业内生存都成了难题。物业公司面临着上级监管压力和自身生存压力，短时间内难以适应小区住宅综合监管的要求。

四、进一步推进多元主体协同参与小区住宅安全风险综合监管创新的具体思路

浦东新区自开展小区综合监管工作以来，小区执法管理体量大、投诉多、监管难等治理难题正在不断得到破解，物业公司的服务意识、居民的自治意识也得到了明显提高。浦东城管在小区住宅监管领域的探索，充分发挥了物业公司和业主的主观能动性，形成了小区范围内多元主体协同参与监管的共治体系，为协同治理理论应用提供了新的实践场域，也为其他社会治理领域的共建共治共享建设提供了经验参考。为此，可以借鉴和推广浦东城管小区住宅安全风险综合监管探索的做法和经验，进一步推进和优化多元主体协同参与小区住宅安全风险综合监管模式的探索与创新。具体思路如下：

（一）加强协同联动，建立主管部门和执法部门等各类主体共同发力的小区住宅综合监管模式

住宅承重墙被人为破坏等安全风险整治是一个系统工程，浦东城管对小区住宅综合监管工作的创新进一步压实了住宅业主、物业公司和基层城管部门的责任。同时，加强与房管部门对物业公司的日常监管合作和联动，通过法治责任和信息化手段动员各类主体介入小区住宅安全风险防控工作，形成了小区住宅安全风险防控的共同体，便于从源头上防控小区住宅安全风险。通过建章立制，加强房管部门、城管部门和街镇属地管理部门等主体之间的联动机制建设，强化各部门监管小区住宅安全风险的责任，形成多个部门和主体共同参与监管的合力，对小区住宅业主和物业公司进行全方位监管，从源头上防控小区住宅的安全风险。

（二）压实各方责任，充分引导居民和物业公司参与小区住宅安全风险防控工作

在推进住宅承重墙被人为破坏等安全风险监管中，可借鉴浦东城管的做法，压实小区居民和物业公司的责任，要求小区居民履行安全主体责任，通过信息化手段进行房屋装修申报，压实物业公司参与监管的责任，便于居民、物业公司和城市执法部门形成安全风险防控的共同体，明确各自在防控风险中的责任。同时，建立有效的激励约束机制，督促物业公司履行小区安全监管责任。比如建立物业公司红黑榜，城管部门将物业公司的处罚结果共享至行业主管部门，动员物业主管部门和街镇管理部门对表现好的公司给与奖金与行业表彰，提高物业公司参与监管工作的积极性。

（三）打破数据壁垒，发挥数字技术赋能小区住宅安全风险监管的功能

利用“一网统管”体系迭代升级的契机，开发“小区住宅安全风险管控”一件事的应用场景，企业打通市区房管、公安、城管等相关部门的实有人口、实有房屋和房屋形态等方面的数据和资源，实现监管部门、执法部门和物业等主体之間的信息共享，为业主申报装修和物业公司监管等工作提供便利和便捷，发挥“一网统管”平台在小区住宅安全风险防控中的“观、管、防”功能，实现高效监管“小区住宅安全风险”一件事，提高住宅安全风险的识别和应对能力。

总之，小区住宅管理是城市管理的基础，事关民生和民心，直接影响人民群众的获得感、幸福感和安全感。如果对小区住宅安全风险的监管责任不加以明确，未能形成完善的监管机制，由此会引发一系列的公共安全风险。为了防控和规避小区住宅安全风险，亟须加强政府部门、业主和物业公司间的妥协合作，推进小区范围内多元主体的协同治理，完善协同治理机制，这是提高小区住宅安全风险防控能力的需要，也符合全社会构建共建共治共享社会治理格局的新要求。

注释：

①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，2022年版，人民出版社，第60页。

② 边飞飞：《汇聚多元社会治理主体协同合力》，《中国社会科学报》2023年5月17日，第5版。

③欧黎明、朱秦：《社会协同治理：信任关系与平台建设》，《中国行政管理》2009年第5期。

④江必新、王红霞：《论现代社会治理格局——共建共治共享的意蕴、基础与关键》，《法学杂志》2019年第2期。

⑤上海市浦东新区城市管理执法局：《浦东新区城市管理行政执法局住宅小区综合监管工作规定（试运行）》，2023年7月17日，第10—11页。

尹舒眉系中共上海市委党校公共管理教研部硕士研究生；董幼鸿系中共上海市委党校公共管理教研部主任、教授

（责任编辑 熊易芳）