文／周志炫、胡仕婷 广州市城市更新土地整备保障中心 广东广州 510000

1.北京市规划实施促进以及城市更新的实践经验

1.1 北京市国土空间规划实施促进的实践经验

北京市在总体规划编制时同步开展了总体规划实施工作方案的编制，并形成了规划实施的任务清单。任务清单作为在总体规划与具体实施行动之间的桥梁和纽带，既细化明确了为达成总规目标要开展的各项具体任务，同时也作为切实指导实施的纲领。北京市建立了“总体规划-工作方案-任务清单-实施行动”的自上而下，层层推进的传导体系，从而有效支撑了总体规划的落实[1]。北京市在总体规划实施方面的经验有下：

（1）建立相对完善的工作机制。在工作机制的建立上，不仅成立规划实施专班统筹和配合各项实施任务，还从细化实施任务、明确责任分工、规定实施期限三个方面提出了具体要求，建立了实施专班领导下的任务明确、责任分明、部门协作、时间清晰的总体规划实施工作机制。

（2）细化了规划实施的各项任务。《任务清单》依据总体规划要求从措施、目标、重点区域、重点行动、责任主体、实施时间等方面明确了每一项任务的具体内容和实施要求。

（3）明确了每项任务的主责部门，同时强调部门协作。在总规任务清单编制时，充分结合任务内容和各部门事权，确定主责部门；同时注重上下级政府之间的纵向联动，以及不同部门之间的横向协作。

（4）规定了每项任务的完成时限，并充分体现了刚弹结合的原则。针对不同类型的任务，在完成时限上有着不同的要求，刚弹相济。

1.1.1 有序推进总规引领下的多层级规划编制工作

北京市国土空间规划分为市、区、乡镇三级，总体规划、详细规划、相关专项规划三类。在规划编制层面，《任务清单》明确了需要编制的各项规划内容，指出要以规划编制为依托，制定相应的实施方案或实施要点，并同步研究配套实施路径和保障措施。

总规编制方面，已经全面完成十四个分区的规划编制。

专项规划编制方面，已经编制完成并公开三十余项专项规划，覆盖城市更新、交通、历史文化等各个领域。

详细规划编制方面，已经完成首钢高端产业综合服务区南区、首都功能核心区控规编制，其它地区详细规划正按照需求有序推进中。

1.1.2 明确并推进重点功能区、重大项目、重点任务建设

高效推进重点功能区建设。总体规划明确了重要历史文脉保护区、城市副中心、三大文化带、三城一区、其它重要功能区共五大类重点城市功能区。《任务清单》明确了每一类功能区每一个重点区域的建设内容，经过第一阶段的实施推进，效果显著，“三城一区”建设取得重大成成效。

高质量完成重大项目建设任务。《工作清单》明确指出要统筹做好2022 年北京冬奥会、2019 北京世园会和北京新机场等重大项目建设。目前总体规划第一阶段的重大项目建设任务全面完成。

有序推进重点专项任务。《工作清单》制定了27 项专项任务，涵盖人口疏解、减量发展、历史文化保护、生态修复、人居环境整治、违法建设治理等各方面。经过第一阶段的实施，常住人口规模得到有效控制，建设用地减量得到有效贯彻，生态修复、文化保护有效落实。

1.1.3 规划实施保障与实施监督

政策机制和标准规范体系建设。北京市城市总体规划指出制定完善重点领域政策，完善技术标准和规范体系等。依据总体规划实施的要求，《任务清单》确定了36 项政策机制建设任务。制度建设方面，相继出台了自然资源管理制度、租购并举的住房制度等。标准规范方面，出台了国土空间规划制图标准、分区规划编制技术要求等一系列地方技术标准和规范体系。

建立体检评估制度。建立规划实施评估监督制度，包括年度体检和五年评估，其中年度体检结果作为编制下一年度实施规划的重要依据，五年评估结果作为编制近期建设规划的重要依据。体检评估工作充分对接总规实施和政府施政的关键环节，成为有效实施总规的抓手，同时也成为政府治理城市的重要工具。

1.2 北京市城市更新的实践经验

1.2.1 系统构建三位一体的新型编管体系，深化规划管理体制机制改革

根据《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》，明确建设主导街区、生态复合街区、战略留白街区三种街区类型，增量街区规划和存量街区更新规划两种编制方法，存量更新、优化完善、动态引导三种实施导向，构建“管控图则+引导导则+管理规则”三位一体的新型编管体系，健全闭环管理的评估监测机制，严格规划修编，推动建立程序规范、权责清晰、公开透明、监督有力的工作机制。

1.2.2 探索提出“清单式”“菜单式”工作模式，以政策机制协调利益分配

北京市发挥规划的综合协调作用，将城区控制性规划分为两种，新建街区控规和存量街区控规。新建街区控规强调自上而下的思路，整合平衡规划指标，集约高效利用资源；存量街区控规注重自下而上的思路，以街区为实施单元，采用“清单式”“菜单式”的工作方法。

图1 新建与存量街区示意图

（1）四步走、八清单，一套机制促实施

北京市以昌平回天地区街区控制性详细规划为样板，统筹街区增量和存量，结合当地管理实际，提出了6 大规划策略和36 个规划重点，并创新性地制定了“四步走”、“八个清单”和“一套机制”的控制性详细规划管理方法，该方案具有适应性和可扩展性，适用于大型社区的管理。第一步是通过调查和评估实际城市布局来发现问题，形成问题清单和资源清单；第二步是通过多方利益相关者协商来发现实际需求，形成需求清单和愿景清单；第三步是制定整体策划和政策，形成策略清单和政策清单；第四步是制定行动计划推动实施，形成任务清单和项目清单。

图2 4 步走8 清单示意图

（2）六策略、三十六要点，以块统条推更新

在区级层面进行统筹协调，进一步关注不同地区近期的城市更新项目（主要关注平房区和老城区、破旧和废弃建筑、老建筑和传统商业区、老旧厂房和低效园区等）、结合街区的具体情况，提出了六大实施策略——公共服务设施增设、交通问题改善、基本保障、质量提升、工作和生活环境优化、精细化管理等，除此之外还有36 个实施要点推动更新项目。

（3）实现城市治理逻辑闭环

打造多元协商、开放交流的治理平台，共同发挥政府、市场、公众三方的协同作用。在政府主导方面，发挥政府在推动区域更新的主导作用，实现多方资本参与，在公共空间改善、轨道交通和大型项目建设等方面加大投入；在市场参与方面，重点是通过整合和转型，激发投资活力和更新动力，促进区域发展，提高资产价值；在公众参与方面，重点加强城市和街道党组织组建和基层治理，在改造过程中注重居民需求；在社会支持方面，引入规划师问责制度，依靠专业和技术支持，建立一个具有协同效应、良性互动的城市更新管理组织体系。

1.2.3 结合立法固化制度建设成果，通过政策创新激发更新动力

随着《北京市城市更新条例》的出台，从法律层面巩固了制度建设成果，明确了北京市城市更新工作应在统一规划指导下，落实“三级三类”规划体系的要求，单设“城市更新规划”一章，提出城市更新工作要以北京城市总体规划为依据，围绕新时代首都发展总主题，按照国土空间规划体系要求推进。它强调控制性详细规划在上位总体规划和下位规划实施之间的中间环节作用，通过控制性详细规划和城市更新专项规划在时间、空间和区域上整合资源和任务，通过国家空间规划的一张图系统对城市更新规划进行全生命周期管理，实现土地资源的统筹配置和高效利用。政策红利的释放加快了更新步伐，有效推动了城市更新。深入制定减量化背景下的城市更新激励政策，制定北京城市更新“1+N+X”制度体系。

2.广州市规划实施促进以及城市更新的做法

《广州市城市更新专项规划（2021-2035 年）》正式公开征求社会公众意见,突出发展战略、产业空间、历史文脉、生态文明、公服设施、社会治理“六个有利于”的原则，主要内容是定规模、划分区、落重点、控节奏。对于后续城市更新中的年度计划、规划编制与审批、制度创新等起到重要的指导作用。

2.1 主要内容

2.1.1 明确更新规模

多方法预测更新规模，为各区制定更新指标，广州市推动城市更新最主要的动力有两个方面：一方面是达到广东省自然资源厅下达的更新任务，另一个是广州市开发强度已接近30%的生态宜居警戒线，迫切需要存量空间的支撑。因此，专项规划结合各方面的需求，按照2035 年60%的建设用地由存量用地支撑的目标，提出城市更新推进的规模目标：2025 年-100 平方公里；2030 年-200平方公里；2035 年-300 平方公里。

2.1.2 划定分区、明确分类指引

划定城市更新分区、提出分类更新指引。本次规划衔接国土空间总体规划布局，划分3 类一级分区、5 类二级分区，以及6 类城市更新项目。

这个“分区分策”主要强调四个方面：（1）历史文化保护区以保护为主；（2）重点发展平台与基础设施的区域鼓励连片开发；（3）中心城区中的类城市化地区（城中村）可全面改造，其他城市化地区以微改造、混合改造为主；（4）外围地区中的改造以乡村整治为主。

2.1.3 明确推进时序

（1）以清单定项目原则

全面改造的正面清单：涉及重点地区、重点设施、重点项目的可以优先推进。全年改造的负面清单：不符合生态、历史保护、农业保护、资源承载等条件的。其中刚性约束为：国土空间规划“三区三线”、“历史文化保护规划”等。

（2）确定项目时序

明确了“动态调整机制”——保持旧村庄旧城镇全面改造与混合改造的规模总量不变的前提下，可以对各区项目安排进行增减；在国家、省、市相关政策发生重大改变、城市发展战略发生重要调整情况下，总量及项目可做出优化调整。

2.2 广州市城市更新的探索

2.2.1 严格落实耕地保护制度

在城市更新中严格落实耕地增减平衡和进出平衡制度，引导即可恢复地类转变为耕地。

2.2.2 强调底线、承载力的专项评估

为更好强调底线保护与承载力支撑，本次专项规划提出历史文化遗产现场调查、古树名木及其后续资源、大树的电子档案和“树地图”、市政基础设施承载能力评估、洪涝安全评估、地质环境质量评估（位于地质灾害易发区的）[3]。

2.2.3 探索新型规划管理机制

建立“单元详细规划+地块详细规划”分层编制和分级审批管控体系，以提高编审效率。未来更新单元规划主要管“主导功能、总体规模、底线控制要素”等，由具有详细规划审批权限的部门审批，而地块详细规划涉及“地块位置、界线、性质、指标”等具体内容按规定则下放。

2.2.4 开发强度的控制与鼓励制度

探索城市更新地区的开发强度分区管控规则提出开发强度上限要求。这是下一阶段规划部门的工作重点，是对“以经济平衡”为底层逻辑的修正。也提出“探索容积率奖励制度，在资源环境可承载并保障空间品质的前提下，对无偿提供符合规定的政府储备用地、超出规定提供公共服务设施用地或者对历史文化保护做出贡献的城市更新项目，可按有关政策给予容积率奖励[2]。”

2.2.5 探索新制度

为激发市场活力，本次专项规划还提出了一些创新的制度：如工业连片更新可探索“政府征收储备、企业联合改造、多方共同参与的利益共享机制”；如村镇工业集聚区交由政府收储的，可给予货币或者物业补偿；或采用挂账收储、共享开发的模式；如历史文化街区中探索规划建筑退让、退界标准按不低于现状水平执行；环境保护、消防安全、卫生防疫等受条件限制确有困难的，可采用“一案一审”的方式；如对于市政基础设施，探索宗地合并、场地共用、功能混合的土地利用新模式；如公共服务设施，提倡同类公共服务设施用地的兼容和空间利用。

3.对比后的思考启示

“三分规划、七分实施”，好的规划必须要靠有效的规划实施来保障。北京市在总规编制时便提前谋划，制定了《工作方案》和《任务清单》，作为规划实施的指导依据，联结总规与实施的纽带。在清单中即明确了总规引领下的规划编制体系与编制任务，明确了重点建设的功能区域、实施的重大项目和重点专项任务，提出了为保障规划的实施需要建立和逐步完善的政策体系、遵循的标准规范、采取的评估监督机制。最终的规划实施也按照任务清单要求，逐项开展。实施的结果也证明了，上述措施和做法对北京城市总体规划的实施具有重要意义，为北京城市总体规划第一阶段目标的顺利实现做出了重要贡献。

3.1 建立实施传导机制

制定配套管控规则，完善规划实施全过程管理，在规划编制中统筹考虑土地整备和分期实施，建立编制、审批、实施、运维闭环管理体系，促进物质空间和城市管理“双提升”，实现人居环境和城市品质“双优化”。

3.2 实行动态监测

探索建立技术指标和规划动态监测机制，为评价规划实施情况提供必要的定量分析技术支撑，为帮助规划实施提供重要决策依据，探索一键式帮助各级规划部门管理人员和业务人员了解城市规划建设情况，了解规划实施情况，帮助实时进行规划评价分析，可以帮助监测和分析不同时序、不同空间尺度、不同专业的城市规划指标变化情况，并应用建模等新技术方法对不同规划指标进行综合分析和计算。

3.3 开展分析评估

探索实现“规划编制-规划审批-规划实施评估-规划反馈”的循证闭环，从优化城市功能、改善居住条件、补充设施配套、提升公共空间、促进业态发展等方面分析评估街区的现实问题，最后将一次性工作转化为长期的动态跟进和推进，及时更新问题和资源清单、任务和项目清单，动态纳入规划实施计划，推动规划有序实施。

图3 循证闭环示意图

结语：

综上，规划实施在时间维度上，要遵循全生命周期管理理念；在空间维度上，要促进成片连片改造；在机制上，要建立规划实施的市区联动机制。作为全国第一个空间规划实施促进中心，广州市空间规划实施促进中心可建立一套专门的管理体系，明确规划实施的主要内容。在规划编制前期参与制定类似的实施方案和评估体系，在五年一评估的常规化工作中，承接更多的评估工作，从而为规划编制进行实时反馈，提高规划编制的科学性和可行性。