■焦蒲

学区治理是推进区域教育治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是基础教育高质量发展的路径选择。近期中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》，提出“完善集团化办学和学区制管理办法及运行机制”，“加快实现集团内、学区内校际优质均衡，为县域义务教育优质均衡发展奠定基础”。《教育部国家发展改革委财政部关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见》（教基〔2023〕4 号）也提出“大力加强城乡学校共同体建设，健全学区和集团办学管理运行机制”,“加快推进学区内、集团内学校率先实现优质均衡”。但学区并非一级专门行政管理机构，常常出现权力运行失衡的问题，制约了学区促进教育优质均衡发展的作用。本文试对此进行探讨。

一、学区权力结构的基本模式

自2002 年国务院发文[1]要求乡（镇）人民政府不设专门的教育管理机构以来，乡（镇）“教办”逐渐销声匿迹，但以此划分的招生片区仍然保留，并在促进区域教育均衡发展过程中，衍化为多种实践模式，在教育行政部门与学校之间发挥着资源配置的功能。学区作为区域教育治理体系非授权实体的中介层级，其运作中的权力结构与教育行政机构存在较大差异。权力结构是权力配置和各权力主体之间及其与权力支配对象之间的相互关系和组织形式[2]，学区权力结构是学区治理运行的核心要素，包括政府、学校、社会等在学区权力的组织方式、相互的权力关系，以及权力边界等构成，它规定了学区在教育资源配置中作用发挥的范围与程度，也决定了学区运行的基本形式与实际成效。通过对一些地方学区治理实践的考察，学区权力运行的主要模式可以概括为以下三种。

（一）“派出人”模式

学区被教育行政部门直接领导，学区负责人受其直接派遣，其实质是教育行政部门通过学区实现对学校的分区管辖，全面调配资源。如四川洪雅县施行党委领导下的学区负责制，将全县划分为三个学区，县教育行政部门任命三名副局长分别担任三个学区管委会学区长，同时由行政领导兼任学区党组织书记，学校校长担任副学区长。这种模式强化了教育行政机构对学区的管控，资源配置服从总体决策，最大程度保证学区权力实现高效运作。

（二）“代言人”模式

教育行政部门授权学区内成员单位（通常是学校）履行学区管理职能，统筹配置教育资源。近期四川省发布《关于推进义务教育学区制治理的指导意见》，推行学区中心校组织实施的学区治理模式，建立学区中心校、薄弱学校、小规模学校“学校管理、教学科研、课程建设、队伍建设”发展共同体。该模式由学区中心校代理学区事务，中心学校校长兼任学区负责人，承担学区工作事务。

（三）“独立人”模式

学区组织机构由区域内教育相关利益者组成，按章程或工作规则分别行使权力，协商调配教育资源。一些地方采取成立学区理事会、学区管理委员会的方式，建立学校、教研机构、行政机构、社区代表、家长代表组成的决策议事机制，具有独立行使学区权力的特点。这种模式的学区仍直接受教育行政机构的领导，但由于对学区的授权不同，产生的成效也有较大的差异。

二、学区治理权力的错位失衡

（一）组织机构：授权还是赋权

学区并非一级实体行政管理机构，不具行政层级的权力，其组织机构权力需要由上级教育行政机构配置或让渡。学区没有明确的权力安排，学区就难以形成良性的运行机制。一些地方尽管有很好的学区工作架构，但由于其自身权力结构不明确，学区的现实运行难以达到预期成效，导致学区内部运行“貌合神离”，城乡教育联合体没有实质的发展内容。我们可以从管理学的授权与赋权视角对学区的权力来源进行考察。对学区的授权，是上级教育行政部门按照自身工作需要授予学区具体的权力，该项权力有具体范围，且不可逾越，超出授权范围须报告方可行事；对学区的赋权，是上级教育行政部门根据学区教育发展的需要,对其赋予教育决策和行动的充分权力。学区治理中的“派出人”模式和“代言人”模式均由教育行政机构直接安排权力事项，属于授权范畴；“独立人”模式属于赋权范畴。一般来说，赋权的学区比授权的学区具有更大的资源配置权力，具备更多独立性和自主性。

（二）学区运行：科层制还是扁平化

无论是“派出人”还是“代言人”学区治理模式，大多具有浓厚的科层制特征，这些学区虽然确立了协商共治的基本规则，但没有在功能设置、人员配置、运行机制等方面推动改革，甚至仍采用几套领导班子组成的学区管理体系。一些实行“独立人”模式的学区尝试构建扁平化的管理机构，但由于根深蒂固的科层化惯性管理模式的影响，从而使学区与学校在推动教育教学改革、资源共建共享等方面出现凿枘不合的问题。尽管科层制具有效率优先考虑的特点，但正如韦伯在赞赏科层组织在技术上的有利条件的同时，也指出科层制遏制了人的自发性、创造性和主动性，往往会造就“没有灵魂的专家”[3]。学区治理并非要在教育行政部门与学校间重建一层管理机构，而是要在学区的牵引下整合各学校管理机构，打破传统的教育行政管理模式，激发学区治理活力。

（三）教师统筹：区管还是校管

学区核心的教育资源是教师，教师在学校之间的合理配置与流动是实现学区教育优质均衡发展的关键。但要实现学区教师统筹配备与交流轮岗，应协调明确教育行政机构、学校对教师的管理权限。国家推行“县管校聘”教师管理制度改革以来，对教育行政部门与学校对教师的管理权限是明晰的，教师逐渐由过去的“学校人”转变为“系统人”。学区对教师的管理权限还没有确定的界定，如学区统筹教师资源力度过大，将削弱学校的办学自主权与教师管理权力；但若统筹力度太小，又难于按照学区内各学校需要调配教师资源，其结果是学区内的教师交流轮岗将流于形式，教育管理体制改革也难以实现从“管学校”转变为“管学区”。

三、学区治理权力的弥合优化

（一）充分赋权，增强学区治理的自主权

教育行政机构应对学区赋予更多更大的职权，其中重要的原则是权责一致，即构建何种模式的学区，让其发挥何种功能，就应使其享有相匹配的权力。当前要实现学区内教育优质均衡发展，应赋予学区相应的教育行政权力，其中包括教育资源配置权、督导评价权，以及一定的财政权和人事权，否则难以对学区内的教育事业承担责任。在具体赋权时，要将学区的管理权限与教育行政机构在学区范围执行的其他权力事项进行有效区分，防止在同一事项上由于对权力的多头划分，从而出现相互掣肘的情况。但只要同时存在教育行政部门与学区组织机构对学区内学校各项资源的多头管理，学区运行中相互钳制的痼疾就难以消除。为此，教育行政部门可试行向学区让渡一部分行政管理权限，对学区实行过程监督与结果考核，让其充分发挥对学区内资源的统筹功能，降低行政运行成本，提升学区治理效能。但这种对学区赋权的逻辑，容易掉入另一个教育管理体制改革的议题，即是否应让学区具有独立的教育行政权力，有独立的教育行政权力的学区与上级教育行政部门又是何关系，于是我们似乎又看到从前“教办”的影子。要解决这一问题，需要改革学区的治理结构。

（二）协商共治，健全学区权力运行机制

学区具有教育行政部门赋予的职能，具有准法人单位或准行政单位的属性。虽然学区运行有其行政权力作为依据和支持，但参与主体的共识是决定学区治理成败的关键。迈克尔·曼（Mann，M.）在研究社会权力时提出了权威性权力和弥散性权力两种类型[4]，权威性权力是集团或制度以意志力造成的，由明确的命令和有意识的服从组成；弥散性权力则以一种更加本能的、无意识的、分散的方式分布于整个人口之中，它是一种理解，即这些实践是自然的、道德的或是从不言而喻的共同利益中产生的。学区治理固然需要权威，但更需要构建一种“不言而喻的利益共同体”，这既是学区权力结构的特征，也是学区取得治理成效的基本条件。因此，学区权力运行可纳入教育多方利益相关者，成立多方参与的议事机构，遴选相关专业背景深厚的人士任职，健全民主的决策机制；推行多元主体协商共治，强化多方协同育人，引入社会育人资源，促进学区与各类社会资源的紧密联系。

（三）激发活力，创建学区开放平台组织

学区是城乡教育的联合体，其基本单位是学校。学校参与学区治理，它既是资源的获取方，根据自身发展需要从学区获得自身发展所需；也是资源的提供方，将学校优势资源和禀赋资源提供给其他学校选择。由此可将学区视作一个教育资源的交换平台，它既能满足学区内各成员学校发展的共同需求，又尊重部分成员的创造性和特色化，同时有效规避科层僵化管理中导致的资源缺乏创生性的问题。在学区治理的创新实践中，有必要尝试将那种丧失创造性的直线职能型组织结构转型为具有内生成长性的开放平台组织[5]，为各成员学校平等参与学区活动、实现资源共建共享创造条件，消解应试导向背景下所谓优质学校引领区域教育发展产生的负面效应，让学区成为推动成员学校差异化、个性化、特色化和创新发展的支持力量。