程凡卿

关键词：元宇宙；行政监管；风险；应对策略

2022年4月，随着首届全球元宇宙大会在上海召开，元宇宙（Metaverse）概念再次引发了学术界与实践界的高度关注。元宇宙建设作为我国数字经济发展的重要组成部分，一直是各级政府重点关注的领域。自党的十八大以来，北京、南京、上海、浙江、贵州等省市陆续发布政策性文件，响应国家号召大力发展元宇宙产业。在万众齐心开展元宇宙建设的背景下，应当坚持以理性的视角看待元宇宙这个“新兴”事物。尽管元宇宙所包含的技术便利为人类社会发展提供了助力，但其技术特征也会给行政监管带来相应的风险。

一、元宇宙的概念现状与特征分析

元宇宙并非真正的新概念。1981年，美国著名的赛伯朋克作家弗诺文奇在自己的著名科幻小说《真名实姓》中首次提出了元宇宙的雏形：一个通过脑部接口连接的电子虚拟世界。在这个电子虚拟世界中人类的生活与现实无异，甚至可以根据自身的喜好变化不同的形象。10年后，另一位著名科幻作家尼爾·斯蒂芬森在其小说《雪崩》中创造了的“虚拟实境”（Metaverse） -词，并将其描述为一个与现实社会高度关联的平行数字世界，人们可以在数字世界中通过“化身”实现跨越地理间隔的交流与娱乐。2018年的科幻电影《头号玩家》（Ready Player One）则进一步通过CG创作，将一个人类借助电子设备自由穿梭于现实与虚拟之间的“元宇宙”以具象化的形式展示在公众面前并为公众所悉知。目前，关于“元宇宙”的定义很多。Mate公司CEO扎克伯格认为元宇宙是一种摆脱现实世界和肉体的束缚，通过虚拟形象实现无障碍交流的互联网新形式。号称元宇宙概念第一股的罗布乐思（Roblox）将元宇宙界定为包含多元、社交、经济、文化等多种元素的集合体。清华大学新闻与传播学院新媒体研究中心则将元宇宙定义为一种整合了多种新型技术而产生的虚实交融的互联网应用和社会形态。尽管世界各地的元宇宙建设者试图为“元宇宙”作出一个公认的定义，但至今尚未形成统一的概念。

虽然“元宇宙”的概念众说纷纭，但从现存的元宇宙雏形中仍能归纳出一些明显的共性。第一，国籍差异弱化。在目前运营的元宇宙中，由于用户使用非固定、可变化的“Avatar（化身）”进行交流，社交不再以国籍、地区、人种、民族、外貌等现实特征为界限。用户的鉴别通过统一的身份ID信息进行。尽管身份ID信息与用户的现实身份信息密切关联，但由于权限限制，普通用户在社交过程中通常无法调查社交对象的现实身份信息。由于国籍的差异并不会影响交流，国籍概念在元宇宙用户群体中被逐渐淡化。第二，高度依赖资本化运营。资本化运营可谓元宇宙的生存之基。元宇宙作为现实世界的产物本就无法与现实世界剥离，而资本运营则是其运转于现实社会的必要手段。由于元宇宙的运转需要必要的硬件设施支撑，而这些硬件设施的维运又需要耗费巨大的财力。非营利性组织或团体无法独立维持巨大的财力投入，资本化运营便成为元宇宙持续运转的必要手段。资本化运营不断盈利的特点符合了元宇宙持久生存的需求。这也使得元宇宙呈现出高度依赖资本化运营的特征。这种特征最先吸引了逐利的资本财团并使之成为元宇宙建设的首批核心力量，导致现阶段元宇宙的运营方式主要表现为私有化运营。第三，以人工智能管理为主。人工智能在元宇宙中被应用于管理的范围将愈发广泛。依照Meta、微软、百度等公司的元宇宙建设布局，身份核验、实时翻译、客服应答、智能索引等“类公共型”基础服务将完全由人工智能承担。在元宇宙中重复性高、劳动强度大的低端工作不再需要人类承担。借助人工智能管理，人类将专注于智力型、创新型、复杂型的高级脑力劳动，以促进生产力的高效发展。随着元宇宙建设的不断完善，人工智能所管理的范围将逐步扩大。用户将拥有更多的精力从事自己喜欢的工作，以实现更多的人生目标。第四，虚拟世界的真实化。元宇宙并非简单地建设一个与现实世界相仿的电子模型空间。它同时也会将现实的大部分功能引入其中，例如经济贸易、文化教育、科学研究、产品设计、工薪管理，等等。元宇宙甚至能借助技术便利更加高效地处理现实事务。元宇宙建立的初衷便是形成一个与现实世界相同的社会化虚拟空间，不仅包括使用者的感官提升，也包括社会功能的高度真实化。虚拟货币、虚拟地产、虚拟金融已经抢先在元宇宙中开疆扩土，2022年9月8日我国首家社区元宇宙示范基地在北京昌平建立，社区文化、生活、教育、健康、养老、消费等更多现实世界中的社会管理功能也逐渐在元宇宙中实现。第五，管理权限私有化。元宇宙的底层技术离不开电脑程序支持，自然在管理权限的规则上与一般电脑程序无异。区别于现实社会中的管理权限，电脑程序的管理权限并非来自于法律、法规、契约等传统授权方式，而是诞生于程序的汇编。换言之，最初的最高管理权限由程序的创造者所拥有。在元宇宙中，最高管理权限通常由元宇宙建设者或运营者掌握。最高管理权限的特殊性在于其对现实干预具有一定的“免疫”力。现实社会的法律、规则并不能直接左右最高管理权限，相反一旦进入元宇宙的虚拟世界中，现实世界的法则必须受制于最高管理权限。现实世界的干预只能在现世界中发挥作用，而无法在元宇宙中直接对抗最高管理权限的绝对控制。普通用户无法在技术上与最高管理权限对抗，也无法通过群体维权抵制最高权限的控制。为了保证元宇宙运营的稳定与自身盈利，当前的私有化运营者通常拒绝共享最高管理权限，导致元宇宙的最高管理权多处于私有化状态。

元宇宙的概念并非绝对静止，而是相对运动的。正如人类社会在不同时期具有各自的特点，元宇宙的概念在不同时期也应当体现阶段性的特征。通过总结上述特征分析，现阶段元宇宙的概念可以归纳为：依靠资本运营存续，以人工智能管理为主，受运营者控制，不区分用户国籍，能够影响现实世界的虚拟人类社会。

二、元宇宙对行政监管产生的风险

尽管元宇宙所蕴含的无障碍交流、人工智能等高新技术可大大提升人类社会的发展效率，但其特征也会给行政监管带来相应的风险。

（一）国籍淡化易引发“无政府主义”入侵，可能威胁行政监管的强制性

元宇宙世界推行跨国籍、跨种族、跨地区、跨语言的无障碍沟通技术为人类之间的平等交流创造了契机。Meta于2021年11月发布了XLS-R语音模型，实现了128种语言的无障碍交流。这种技术便利大大提升了元宇宙去国籍化的程度，为“无政府主义”的生长提供了“舒适的土壤”。一方面，元宇宙的技术特性更容易吸引无政府主义者。作为web3.0时代的产物，元宇宙继承了区块链技术的核心特征，即去中心化技术，以及共建、共享、共治的思想。区块链这种具备“反集权”特征的技术一直以来都被西方无政府主义视为反抗政府强权统治的有力武器。激进的自由主义者甚至建议通过区块链技术建立无国籍社会，取消民族国家和主权治理的限制，使治理服务更多地依靠世界市场而不是各国政府。元宇宙“去中心、去国籍化”的技术特征更容易使其成为无政府主义者的聚集地。另一方面，现有的元宇宙建设具有强烈的“无政府主义”倾向。元宇宙建设的最大倡导者Meta公司就一直试图在自营网络社区中通过“立法”、“发行货币”、宣传“公司大于国家”观念等形式对抗美国政府的监管。在技术特征与建设倾向的双重加持下，“无政府主义”在元宇宙中滋生的情况可能远超现实社会。为了维护社会稳定，行政机关必须保证相关的法律、法规、政策等得到落实。因此行政机关必须以限制自由、剥夺权利的方式迫使相对人服从公益需求。这使得行政监管凸显了强制性特征而与元宇宙“去中心、去国籍化”的特征产生对立，容易使元宇宙用户产生抵制心理。一旦无政府主义者利用元宇宙的技术特征与用户抵制心理发展更多支持者，导致“无政府主义”占领元宇宙，具备强制性特征的行政监管将难以施行。

（二）缺乏公益指引的资本化运营可能妨碍行政监管的公益性

资本化运营直接关联元宇宙的存续，但其本身并非贬义词汇。资本化运营通常是指通过科学合理的经营管理实现资本的保值与增值，是一种单纯以促进资本盈利并循环增长为目标的管理方式。这种管理方式可以为元宇宙运营提供源源不断的经济支持。与行政监管不同，缺乏明确公益指引的资本化运营难以自觉将公益服务作为运营目标。当前，大多数元宇宙建设由资本财团主导，由于缺乏公益指引，为运营财团牟利是此类元宇宙运营的首要目标。为了保证财团盈利，资本化运营甚至放纵牺牲公益满足私利的违法行为。Meta就曾因违法将用户的个人数据分享给第三方，遭到用户集体诉讼。缺乏公益目标指导的元宇宙资本化运营所展现的“谋私”特性还使其可能成为资本财团逃避行政监管的工具。通过调整收入、实现分配公平以消除分配不均产生的社会纷争，是行政监管实现公益保护职能的主要方式之一。财产税、社会缴款、社会福利等再分配措施是行政监管调整收入、实现分配公平的重要措施。然而，这些调节措施尚无法在元宇宙中充分发挥作用。一方面，由于税务相关立法的滞后，元宇宙中使用的虚拟货币交易脱离了传统金融监管的范围，导致利用虚拟货币进行偷税的行为难以及时被监管。另一方面，由于行政监管技术的滞后，元宇宙资本化运营产生的海量数据难以被传统的人工监督及时监管。由于机器比人类具有更大的信息优势，人类不得不依靠算法处理海量数据，却难以对其进行人工干预。行政监管技术的滞后性因元宇宙在人工智能、区块链方面的技术优势变得更为严重。为了独占盈利并拒绝行政监管的调节分配，资本财团可能利用上述缺陷进行违法活动。2021年3月韩国税厅查获2416名用比特币藏富偷税者。2021年上半年，河南省侦破一起利用虚拟货币跨境转移赌博资金的案件，由于监管不及时涉案金额高达51亿元人民币。④这些利用行政监管缺陷的违法行为同样可能出现在元宇宙中。缺乏公益指导的元宇宙资本化运营不仅不会及时检举这些行为，还可能因为盈利而产生包庇，进而阻碍行政监管介入，导致行政监管的调节分配功能出现延缓甚至失效。行政监管的公益职能也将因此遭到破坏。

（三）人工智能技术霸权可能威胁行政监管的优益性

广泛运用人工智能技术对元宇宙事务进行管理易引发技术霸权问题。目前，人工智能的多项顶级技术被AIbrain、亚马逊、Anki、苹果、Bajo、Meta、IBM等公司垄断。行政机关在人工智能领域难以与之匹敌。由于知识产权保护，人工智能技术属于独占产品，他人无法直接获取。这导致具备人工智能技术优势的公司在元宇宙的数据收集方面强于其他主体，并在数据监管与控制方面形成对行政机关的巨大优势。英国技术哲学家大卫·科林格里奇将这种现象归纳为“社会控制困境”（Collingridge's Dilermua，也称“科林格里奇困境”），即规制者对于人工智能技术的异化风险具有规制上的迟滞性。一旦具备技术优势的公司在元宇宙建设中占据支配地位时，技术独占就会演变为技术霸权，并可能产生剥削和压迫的企图。例如，特斯拉曾多次拒绝向事故车主提供自动驾驶程序的行车数据以逃避法律监管。为了防止公益受损，行政监管必须介入。现实社会中国家为了优先实现行政监管的公益职能，以法定形式赋予行政机关各种职务上和物質上的特权。这也使得行政监管具备了优先性和受益性的特征，即优益性特征。但是，这种优益性在监管元宇宙AI技术霸权时可能失效。首先，职务特权的优先性无法赋予行政监管AI技术优势。因为法律无法通过设定职务特权的方式直接提升行政监管的AI技术水平，导致处于技术劣势的行政监管无法制止，甚至无法识别AI技术霸凌行为。其次，物质保障的受益性难以协助行政监管突破AI技术霸权的壁垒。元宇宙的AI技术霸权建立在技术优势之上。澳大利亚学者马克·安德烈耶维奇（Mark Andrejevic）在其著作《自动化媒体》（Automated Media）中表示，数字技术的发展正在制造人工智能时代的“权利一权力”失衡，而且随着技术进步与实践应用的加快加深，如果缺少有效的规制与引导，这种失衡状态还将进一步延续和加剧。物质保障的受益性虽可为行政监管提供物质支持，但缺乏了关键的AI技术支持，不能改变行政监管的技术劣势。行政机关仍然难以识别、制止AI技术霸凌行为。行政监管的受益性在AI技术霸权前同样无效。缺乏了优益性的保障效力，行政监管在元宇宙中面对AI技术霸权时存在被压迫、欺诈的风险，难以为公共权益提供安全的保障。

（四）虚拟世界真实化可能威胁行政监管的广泛性

由于行政监管涉及治安、税务、外交、军事、科技、文化教育、卫生、社会福利、环境保护等诸多方面，因此广泛性是其特征之一。元宇宙建设的目标是形成一个可以媲美或超越现实社会功能的“新社会”。其管理功能的范围也会随着真实化程度的提升不断扩大，越来越多的社会管理功能将出现在元宇宙中。2022年，福建厦门市集美区元宇宙党建馆的建立将线下的党员教育工作引入元宇宙。广州南沙政务服务中心推出“元宇宙”政务大厅，方便市民通过元宇宙实现足不出户办理事项。随着行政监管涉及的内容逐步出现在元宇宙的管理范围中，元宇宙管理的广泛性开始与行政监管的广泛性出现重叠。由此便产生一个问题，当元宇宙的社会管理范围与行政监管一致时，行政监管是否应被元宇宙管理取代？答案是否定的。行政监管的社会调节职能并不能完全通过元宇宙的社会管理功能实现。例如，孤独老人看护问题。尽管元宇宙可以使用虚拟现实技术通过网络帮助家庭成员进行沟通交流，但是网络沟通与真实交往大不相同，可能降低子女责任感、滋生情感认知障碍、加剧社会孤独现象。再如就业保障问题。依照元宇宙智能化管理的设想，低级劳动由人工智能承担，高级劳动由人类完成。这种理想化的职业分配模式完全忽略了人类个体能力的差异，极易引发结构性失业。Korinek et al （2019）从工资与效率的角度阐释人工智能对收入分配与失业的影响，并在经济模型假设的基础上，论证人工智能的发展有可能替代人类劳动，甚至是完全取代。Amtz et al （2016）运用实证研究方法对包括美国在内的21个经合组织国家的人工智能替代风险进行评估，发现虽各个国家存在差异，但共同之处是在于大部分低技能与低收入的劳动者面临着被人工智能替代的高风险。为了维护社会稳定，国家运用行政监管特意保留一些简单的工作岗位帮助失业群体维持基本生活。但这种就业保障模式难以被元宇宙管理接受。一方面，元宇宙成本运行规则不会雇用低能力劳动者而直接使用人工智能：另一方面，元宇宙过高的硬件准入门槛直接将低收入群体排除在管理范围外。如果盲目推行元宇宙管理取代行政监管，不仅威胁行政监管的广泛性，更可能破坏行政监管的社会调节效果。

（五）管理权限私有化可能威胁行政监管的单方性

元宇宙的最高系统管理权限不仅可以单向决定元宇宙世界运行的规则，还能单方面从计算机程序的逻辑根源上排除其他权力的干预。这种权力一旦私有化后将成为元宇宙管理者维护自身利益的强力工具。行政监管作为国家意志的体现，在实现国家利益和公共利益的目标时往往不需要征得相对方同意，并不会考虑相对方是否存在法定义务、是否占有公共资源、是否会因公共利益遭受一定的损失。行政监管与元宇宙绝对控制权在单向行使方面非常相似，但区别在于行政监管代表国家意志，而元宇宙绝对控制权仅代表管理者意志。国家意志是社会公众意志的高级形态。国家意志不仅是社会公众意志的集合，也是对社会公众意志整体性、统一性的提炼，体现了公众共同的目标追求。因此，国家意志的执行，即行政监管具有公有化的特征。而私有化的元宇宙绝对控制权行使仅代表管理者的意志。私有化的绝对控制权在应对公私利益冲突时，往往会保护前者而忽视后者。例如，2020年，苹果公司在美国佛罗里达州彭萨科拉海军基地的枪击事件中，曾拒绝帮助执法人员解锁嫌犯所使用的iPhone，严重妨碍司法部的调查工作，被美国前总统特朗普公开批评。行政监管只能通过现实间接干预，而无法直接对绝对控制权进行单方规制。由于元宇宙中绝对控制权可以单方排除行政监管的干预，导致行政监管的现实间接干预效果难以保证。同时，借助绝对控制权在元宇宙中的“社会”影响力，私人管理者甚至可以操控用户在现实世界中抵制行政监管。导致行政监管的单方性无论是在元宇宙中，还是现实世界中都面临失效的风险。

三、元宇宙行政监管风险的预防

尽管元宇宙的特征会给行政监管带来风险，但行政机关不可采取全面禁止的方式来规避风险，而应当积极主动引导元宇宙沿着合法有序的方向发展，以促进行政监管与元宇宙建设的和谐共处，充分发挥元宇宙的社会促进作用。

（一）健全元宇宙建设的行政立法指引

元宇宙由概念转为现实的时间尚短，各国关于元宇宙监管的法律并未成型。我国有关元宇宙管理的立法活动也尚未启动。这种境况不利于行政机关依法对元宇宙建设进行监管。为了避免元宇宙的技术特征与行政监管产生冲突，应当通过行政立法对元宇宙建设的方向与原则做出较为全面的指导。

1.确立兼顾公益原则

兼顾公益原则要求元宇宙建设、运营的目标必须兼顾公共利益的保障。元宇宙资本化运营与行政监管公益性的冲突来源于公益保障的缺失。行政权力的公益属性要求行政监管对任何损害或威胁公共利益的行为进行制止。在行政权力的特征中，公益性是其他特征的本源。无论是优益性、强制性、广泛性、单方性还是合法性、不可处分性，都可以溯源于公益性。一旦元宇宙的建设与运营有损公益保障，与行政监管的冲突无法避免。因此，为了有效预防元宇宙的建设与运营损害公益，应当通过行政立法将兼顾公益原则确立为元宇宙建设与运营的基本准则。一方面，确立兼顾公益原则的元宇宙建设从设立之初就会将保护公益作为建设之基，可以有效防止单纯的逐利特性将资本运营导向损公谋私的错误道路。另一方面，确立兼顾公益原则与资本盈利并无绝对冲突。在我国市场经济中，国有企业是国民经济发展的中坚力量，是中国特色社会主义的支柱。无论是国有企业，还是国有经济都必须遵循市场经济的规律，依靠资本运营实现生存与发展。但国有经济、国有企业的特殊性在于其在资本运营中兼顾了公益保障。元宇宙的建设与运营同样可以参考这种模式。通过行政立法指引元宇宙建设确立兼顾公益原则，既能减少与行政监管的冲突，也可保证元宇宙建设与运营的长久性。

2.遵循权益保障原则

行政立法指引元宇宙建设应当遵循权益保障原则，以防止行政监管的消极不作为。权益保障原则的核心思想内容主要包括两个方面：一方面是限制行政权力滥用以防止公民的合法权益受到侵害；另一方面则要求行政权力主体必须积极实施必要的行政行为，保障公民个人权益以及公共利益。在应对互联网产业与行政监管的矛盾时，有学者认为应当遵循包容审慎监管原则，对互联网产业的新技术进行包容性管理，鼓励并保护创新，对新技术产生的一些负面效果进行包容。这种观点源自于我国行政机关针对新业态监管的公共政策，强调行政监管对新业态必须保持开放、容忍、非必要不干预的态度。依照包容审慎监管原则监管元宇宙，对其技术发展固然有益，但难免造成技术生长的野蛮化。在利益驱使下，近年来利用新兴技术实施违法行为的现象层出不穷。例如，利用虚拟货币交易实施洗钱；跨境犯罪分子利用比特币交易逃避外汇监管，等等。仅靠被动的包容审慎监管原则难以有效预防违法行为的产生，无法充分发挥行政监管保护国家安全与公共利益的核心职能。为了兼顾元宇宙技术创新发展与公共利益保護，行政立法在指导元宇宙建设时，应当遵循权益保障原则，在法律授权的范围内对任何可能损害公共利益的技术风险与威胁进行主动地明文限制，防止元宇宙的技术风险危害公共利益。

3.贯彻国家安全保障原则

除了“去中心化”的技术特征外，缺乏国家安全意识也是web3.O时代网络空间放任“无政府主义”思潮蔓延的重要原因。近年来，随着网络政治在互联网空间的发展，传统的金字塔式集权等级制结构逐渐瓦解。由于互联网开放性、虚拟性、隐蔽性的技术特征，任何人都可以通过网络发布各自的政治见解。这促使个人主义和自由主义盛行并向无政府主义转变，导致了网络空间中公民参政的不规范性与无政府状态的存在。元宇宙建设如果忽略这些由web3.0技术带来的安全隐患，“无政府主义”思想的入侵也难以避免。为了防止“无政府主义”借助元宇宙的技术便利妨碍行政监管，威胁现实社会的安全与稳定，应当通过行政立法指引元宇宙建设贯彻国家安全保障原则，培养用户的国家安全意识以抵御“无政府主义”思想的侵蚀。一方面，培养国家安全意识是元宇宙建设抵御“无政府主义”思想入侵的有效手段。意识形态安全是国家安全的重要组成，它具体指国家占统治地位的意识形态不受威胁、没有危险的状态。这种安全状态以多数民众对国家主流意识形态的高度认同为根基。如果不能保证国家的主流意识形态被多数民众认同，意识形态安全也难以维持，进而威胁国家的政治安全与制度安全。“无政府主义”思想正是利用认同竞争，借“自由”之名向国家安全意识提出了挑战。通过行政立法要求元宇宙建设贯彻国家安全保障原则，目的在于培养元宇宙建设者与用户对国家安全观的普遍认同，巩固意识形态安全的防线，抵御“无政府主义”思想的入侵，维护虚拟世界的社会安全以保障我国国家安全。另一方面，通过行政立法指引元宇宙建设贯彻国家安全保障原则符合了《中华人民共和国国家安全法》（以下简称《国安法》）的要求。《国安法》第37条规定：“国务院根据宪法和法律，制定涉及国家安全的行政法规，规定有关行政措施，发布有关决定和命令。”这表明行政立法活动已经具备了保障国家安全的职责。指导元宇宙建设贯彻国家安全保障原则自然也是行政立法活动的应尽义务。

4.推行管理权限共享化原则

知识产权保护的排他性与私营企业的逐利性使得元宇宙管理权限朝着私有化的方向发展，这不仅导致行政监管的单方性失效，同时也违背了元宇宙“共建、共享、共治”的技术初衷。web3.0所倡导的“共建、共享、共治”世界绝非一个由某个个体垄断特权的世界，而是一个由所有用户共同创造、共同治理、共享成果的去中心化世界。元宇宙作为web3.0指导下诞生的虚拟世界同样应当如此。绝对控制权私有化的现象不应成为元宇宙建设与运营的常态。“共建、共享、共治”的治理方式不仅属于元宇宙，它也是行政监管的方式之一。中共十九大提出“共建、共享、共治”施政理念与元宇宙提倡的社会管理方式高度相似。其核心是由人民群众共同参与社会建设、治理并共同享有治理成果。在我国，行政监管的单方性并非维护集权统治，而是保障公益。十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，就是在行政监管方面对新时代矛盾变化作出的积极回应，旨在破除妨碍人民群众有效参与社会治理的观念和体制的机制障碍，保障人民群众治理社会、享受成果的权利。这使得行政监管单方性的内涵融入了“共建、共享、共治”的新内容。因此，行政监管的单方性与元宇宙“共建、共享、共治”理念并无绝对矛盾。元宇宙管理权限私有化的异常状态才是产生行政监管风险的原因。为了使元宇宙建设回归初衷，同时满足“共建、共享、共治”施政理念的需求，应当通过行政立法指引元宇宙建设推行管理权限共享化原则，以公共利益的优位性突破传统知识产权保护的限制，将元宇宙的绝对控制权共享于人民，以防止管理权限私有化破坏元宇宙的“共建、共享、共治”理念。一方面，管理权限共享化原则要求元宇宙建设必须将最高管理权限与国家共享，便于人民共治。另一方面，管理权限共享化原则要求共享范围仅限于国家行政监管机关，以防止过度共享损害元宇宙建设者的合法权益。以行政立法指导推行管理权限共享化原则，通过符合元宇宙技术理念的共享方式破除私有化的壁垒，才能真正实现元宇宙的“共建、共享、共治”。

5.鼓励自主化建设原则

元宇宙人工智能技术霸权问题产生的根本原因在于行政监管的技术力量不足。为了突破技术霸权，行政机关只有强化自身监督技术实力，才能保障行政监管在元宇宙中的顺利实施。传统的行政优益权保障措施已经无法满足行政监督突破技术霸权的需求。可以通过行政立法鼓励元宇宙建设自主化，赋予行政机关学习、借鉴的便利，以帮助其提升在元宇宙监管方面的技术实力。一方面，行政立法可以帮助元宇宙建设与行政监督实现互利互赢。行政立法鼓励元宇宙建设自主化，可以促进更多国内企业、研发机构对元宇宙的核心技术进行研究。从而在元宇宙建设的国际竞争舞台上掌握更多的话语权。相较于通过国际交流学习元宇宙的相关技术，借助国内研发团队的力量提升行政监管的技术水平更为安全与便捷。毕竟具有竞争关系的国家之间并不会对自身掌握的尖端技术倾囊相授，只有坚持自主独立的科研路线才能掌握核心技术。行政机关本身虽不便于进行独立研发，但可以通过行政立法为元宇宙建设自主化提供帮助。例如，可以通过设立行政奖励方式对国内科研机构的研发成果予以奖励，鼓励科研人员开发元宇宙建设所需要的核心技术与产品。或者针对国产化技术、设备的购买与使用设置一定的税收优惠，加速元宇宙建设的自主化普及程度。一旦形成完整的自主化元宇宙产业链，行政机关便更容易借助自主技术与产品的“地利”提升自身的技术水平，突破技术壁垒的阻碍，间接实现了对行政监管优益性的保障。另一方面，行政立法指引元宇宙建设推行自主化建设原则符合《中华人民共和国网络安全法》（以下简称《网络安全法》）与《国家网络空间安全战略》的安全需求。《网络安全法》第31条规定：“关键信息基础设施的运营者采购网络产品和服务，可能影响国家安全的，应当通过国家网信部门会同国务院有关部门组织的国家安全审查。”《国家网络空间安全战略》指出：“建立实施网络安全审查制度，加强供应链安全管理。”这些规定都表明了国家为了保障网络安全，必须实现技术、产品、服务、系统自主可控的要求。元宇宙安全作为我国网络安全的重要组成部分，同样需要实现自主可控的目標。以行政立法鼓励元宇宙自主化建设，既为行政监管提升技术水平提供了便利，也是对国家网络安全政策的积极回应，有利于维护元宇宙社会的安全与稳定。

（二）完善元宇宙建设外围保障的法律监督

除了通过行政立法直接指导元宇宙建设外，行政机关还需要在大数据收集与算法应用这些外围保障方面进行立法完善。

1.完善元宇宙的大数据收集与管理

大数据运用作为元宇宙建设的重要基础，与公益保障和私权保护密切相关。随着海量数据在元宇宙世界中汇集，元宇宙建设者与运营者掌握的数据信息也更加全面。通过使用这些海量大数据，不仅可以通过个人隐私信息研判个人行为，还能轻易复制团体组织的运营经验形成不公平竞争，更可能窥探国家政策方针，威胁国家安全。一旦大数据的收集与管理存在纰漏，元宇宙中公益保障与私权保护都会陷入风险之中。当前，我国有关规范电子数据使用的法律性文件主要有三部，即《中华人民共和国数据安全法》（以下简称《数据安全法》）、《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）与《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》（以下简称《反垄断指南》）。但这些法律性文件对数据规范使用的规定并不完善。《数据安全法》缺乏对公共数据管理的细节工作做出具体规定，仅是原则性指明了数据安全的重要性与政府监管职责。《个人信息保护法》与《反垄断指南》虽对数据违规收集和数据垄断做出了规制，但未对数据如何合规使用、数据财产如何认定与保护等实践中的常见问题做出解答。这种立法状态不利于元宇宙的大数据收集与管理。元宇宙的大数据收集与管理应当在共享与交流的基础上兼顾公益与私权。为此，行政机关需要改良现有的数据管理制度。建议参考《个人信息保护技术指引》（中国支付清算协会）与《个人金融信息保护技术规范》（中国人民银行）的规定，建立完善的数据分级管理制度。将国家秘密、商业秘密、个人隐私、组织内部数据、合作伙伴信息、硬件设备ID、账户信息、支付信息、验证码等非公开信息归为敏感数据。仅允许具备元宇宙营运资质的主体收集处理，且在使用过程中必须进行加密。其他公开信息（如客服电话、IP地址、公司名称等）则归为非敏感数据。虽不限制收集与使用，但不得损害信息主体的基本权利。

2.强化元宇宙的算法规制

随着人工智能的普及，算法应用在元宇宙中的作用愈发重要。然而，现有规范性文件对算法应用的规定并不能有效防止算法滥用破坏公平、威胁公益。作为人工智能的三大技术基石之一，“算法并非完全客观中立。相反，算法总是蕴含着价值判断，总是与特定的价值立场相关”，“算法包含了设计者对自身利益的维护，甚至隐含了歧视与不公”。目前，在企业界盛行“算法”中立论的观点。科技产品在价值立场上是客观中立的，是一位“理想的中立決策者”（ideal neutral decision makers）。即认为算法本身是客观中立的，产生偏袒是使用者的原因。这种理论常被用于逃避算法导致的违法责任。为了防止企业逃避责任，我国政府自2021年以来颁布了多部规范性文件，如《关于加强互联网信息服务算法综合治理的指导意见》《互联网信息服务算法推荐管理规定》等，强制要求算法运用公开透明、便于监管。然而，由于算法鉴别过于复杂，仅依靠透明公开并不能实现“便于监管”的效果。当普通用户遭遇算法滥用时，会因举证不能而处于劣势。因此，为了维护公正并保护元宇宙普通用户的合法权益，行政立法应当要求算法推荐服务提供者承担解释说明的责任。此外，现行规范性文件对算法滥用的行政处罚存在指代不明的问题，难以形成足够的威慑力。目前，有关算法滥用的行政处罚主要集中于中央部门公布的《互联网信息服务算法推荐管理规定》与各地制定的规范性文件中。这些规范性文件对法律性文件的援引都存在模糊规定的问题，如“按照有关法律”“参照有关规定”等，无法避免适用混乱。行政立法应明确援引的具体法律，尽量减少文义不明的情况，以强化行政处罚的威慑力，提升行政监管的效果。

结语

现阶段元宇宙的技术特征给行政监管带来了风险，但这些风险并非不可预防。行政机关可通过行政立法指引为元宇宙建设规划的正确方向，促使其遵循兼顾公益原则、权益保障原则，贯彻国家安全保障原则，推行管理权限共享化与元宇宙自主化建设，避免与行政监管产生矛盾。同时完善对元宇宙建设外围保障的法律监督，确保我国元宇宙建设的自主性与人民性。

（责任编辑：张莉）