张长青,王则佳

(黑龙江八一农垦大学经济管理学院,黑龙江大庆 163000)

2022年中央一号文件指出,要坚定不移地维护我国粮食安全,加强对小规模贫困地区的防控,确保国家经济发展和社会进步。为了确保粮食和重要农产品的供应,必须切实调整农业结构,严格控制1.2亿hm2(18亿亩)耕地的使用,确保6 500亿kg的播种面积和产量,并且扩大大豆和油料的生产,以达到规定的可考核成效[1]。巩固和扩大脱贫成效,健全监督与支持,加强对重点地区的支持,以促进扶贫政策的落实。切实做到贫困人口不返贫,困难群众生活水平进一步提高。当前,由于贫困人口存在返贫风险,边缘人存在返贫危险,消除不稳定户和边缘易致贫户返贫趋势,是巩固和打赢全局的新思路。坚持“三个基本原则”,即坚持“三条底线”,即“坚持底线,避免大面积返贫”。2022年政府工作报告在加强和完善防治返贫监测与救助等方面,使乡村振兴工作取得了较大的成绩。一系列的政策组合拳,从建立和完善预防返贫的监管和救助,到扶持发展特色工业,加强乡村振兴工作,以促进乡村地区的发展,使其基础更牢固,效果更持久。因此,为确保脱贫攻坚质量,黑龙江省在精准扶贫转向乡村振兴工作期间指出,必须把巩固遏制返贫作为重点工作来抓,尽最大努力保护好脱贫攻坚成果。由于贫困地区情况多变,造成贫困人口致贫的原因千奇百怪,且呈现出时效性、动态性的特点。所以,有效预防返贫的措施是非常必要的。从“一次贫穷”阶段转向“一次巩固”再到“一次巩固一次”的新阶段,是“三农”工作重心转移阶段的关键性任务,所以,有效预防返贫的措施是非常必要的。

1 黑龙江省精准扶贫现状

1.1 扶贫主体积极推进黑龙江省政府在实施脱贫攻坚政策中注重精准,针对不同地区、不同贫困家庭的具体情况,有针对性地制定脱贫攻坚措施,分类施策[2]。段新宇等[3]在“科技兴农”的指导下,为黑龙江省产业精准扶贫提出了有效的对策建议。在黑龙江省精准扶贫过程中,地方政府充分展示了领导力,通过优化扶贫政策,推动产业扶贫、金融扶贫和教育扶贫等多种措施[4]。黑龙江省拜泉县新生乡光复村党支部充分发挥党组织的引领作用,围绕村级产业发展,加强农村振兴建设,切实提高村民幸福指数,实现了巩固脱贫成果与农村振兴有效衔接,政府多次邀请黑龙江省农业科学院农技专家来镇讲学,倡导“种养结合”,创新产业发展思路,不断壮大村集体经济,积极探索“党支部+合作社+农户”模式,以“种、养”相结合的方式发展特色农业产业。牵头组建农业合作社5个,并延长产业链条,建立冷库,为村民增收和壮大村集体经济打下了基础。该村目前固定资产超过700万元。就地取材、就地加工、保护生态、供应绿色农产品,由大企业带动的扶贫行业。黑龙江省各大企业、大集团积极开展扶贫帮困活动,认真落实定点帮扶工作。牡丹江市供销社以食用菌为基础,以“龙头企业+产业扶贫基地+合作社+贫困户”的方式进行扶贫。2018 年,通过发挥经营规模、利用先进设备和先进生产技术,有效解决产业链条上的“熔断”现象,为精准扶贫、脱贫增收提供有力支撑,确定 10 户帮扶对象脱贫,以新型农业经营为主导的产业扶贫。

1.2 产业扶贫方式多元黑龙江省产业扶贫模式包括发展特色农业、充分利用旅游资源和加强技术培训等多种方式,以增加农村贫困人口的收入来源[5]。一是农产品产地深加工。在贯彻落实习近平总书记讲话精神中,黑龙江省把“粮头食尾”“农头工尾”作为扶贫攻坚产业的重要手段,大力发展农产品深加工,延伸产业链条,以“粮头食尾”为抓手,2018年,五常市兴隆乡发展了79个贫困家庭,通过发展甜玉米深加工产业,实现了人均增收1 100元。二是发展特色产业。2016年5月,5户贫困户在“精准扶贫”和绥棱县泥尔河乡抚北村“玫瑰园”的扶持下,参与种植玫瑰花,并签约入股,使当地人均纯收入超过1 500元,为当地经济发展带来了积极的影响。三是特色养殖得到发展。大庆市杜尔伯特县谷实公司采取“用扶贫资金收购贫困户仔猪、龙头企业贷款、企业托养”的发展模式,利用扶贫资金和乡镇综合开发办公室的资金,通过年终发放的扶贫资金,帮助困难家庭1 166户74人。四是发挥了积极的推动作用,促进了旅游产业和特色产业的发展。休闲农业在黑龙江省的发展,成为农业发展新一轮新亮点。佳木斯市街津口乡为实现精准扶贫,积极组织附近贫困群众到景区聘请贫困户参与劳动,制作鱼皮制品、桦树皮制品、剪纸等工艺品,打造扶贫新模式。青冈县积极推进以玉米、汉麻、葵花南瓜、畜禽为主的玉米淀粉、玉米油四大百亿产业园区和仓储物流等服务项目加快推进,以实现“千亿产值贡献”为目标,以龙凤玉米有限公司为核心内容,玉米综合加工能力达到260万t。2018年GDP达800亿元,税收近10亿元,为地方经济再添新活力。围绕纺织、生物医药、新型建材等产业布局,金达股份将主导汉麻百亿产业园建设。力争在5～8年,实现年产值过1 000亿元的目标。遵循“输血造血”的政策,确保每个贫户家庭拥有2个增收项目。该县74家龙头企业和合作社按照“龙头企业+合作社+贫困户”的产业经济化工作模式,对15 717户贫困户实施了帮扶(次),使贫困户户均增收1 200元。对建档立卡贫困户,采取以户代贷、以社代贷、抱团发展等多种金融扶贫措施,进一步快速发展其种植、畜牧工程项目,累计投放帮扶小额信用贷款3.68亿元,对农户小额信用贷款给予全额贴息,真正让扶贫贫困户得到实惠。

1.3 产业扶贫的主要成绩一是建立各方有效利益关系,把产业扶贫与企业与贫困户利益、责任、农产品加工、销售实现增值作为产业扶贫的最根本、最有效、最长效的途径。二是积极发展特色产业,在发展特色工业上,要充分利用自身优势,根据自己的发展规划,发展出一批有地方特色的农业工业。三是贫困群众积极性得到充分发挥。怎样使贫困人口摆脱“帮拖拽”的观念,激励其脱贫不返贫,是衡量其实施成效的最佳成绩单。瞄准精准扶贫产业,特别是通过利益挂钩的方式,提高了困难群众的帮扶积极性。黑龙江省脱贫攻坚成效显著,贫困人口有所减少,农村基础设施有所改善,但返贫风险仍在一定程度上存在[6]。

2 黑龙江省规模性返贫的诱致因素

2.1 自然因素黑龙江省作为我国第一产粮大省,农业在全省经济中的地位举足轻重。2012年第一产业产值占比为12.48%,而到了2021年,这一比例已经从12.48%上升到18.30%,这一趋势表明黑龙江省正在以强劲的势头推动农业产业发展,而耕作这一基础产业在黑龙江省的地位也日益重要[7],这一基础产业也将为黑龙江省创造更多的经济增长。黑龙江省2021年农业总产值6 460.0亿元,其中种植业产值4 099.5亿元,占比63.46%,这一数据表明,“靠天吃饭”的农耕经济的社会特殊性,将大大增加黑龙江省农村经济面临的返贫风险,自然灾害将严重冲击黑龙江省农村经济,对农民人均收入和粮食减收有直接的影响。对此,为了促进农村新经济的可持续发展,实现农村脱贫致富奔小康的目标,当地政府必须采取强有力的措施,加强农业结构调整,使农民收入水平进一步提高。因灾返贫、因灾致贫,给刚刚实现脱贫致富的农民带来巨大风险,没有太多的增收渠道,以及可能使他们再次陷入贫困的自然灾害,都将对“因灾返贫”的扶贫工作造成巨大不利。

2.2 教育因素一方面,由于长期以来农村经济落后,教育资源缺乏,不少人因贫困而辍学,“因陋就简”现象的发生,阻碍了农村脱贫进程。目前,许多乡村居民满足于现状,只追求基本需求而不追求更高的生活品质,缺乏进取心。另一方面,“因学致贫”的出现是农村贫困现象的一种原因,这种现象由于我国义务教育的普及,在基础教育阶段表现得更为明显,贫困家庭的教育投资回报较为稳定,但经济贫困的困境和经营风险短期内仍存在于贫困家庭中,因为学校投资回报的长期性和不确定性,经济贫困的困境和经营风险在一定程度上这对他们来说是一次更大的挑战,也是一次更艰难的挑战。企业提供的工作岗位越来越少,而随着经济发展速度的放缓,越来越多的大学毕业生使得找工作的竞争变得更加惨烈。贫困农户的毕业生面对更加严酷的就业挑战,使得贫困人口的生存期限变得更加漫长。农村返贫问题,教育因素起关键作用。黑龙江省农村地区教育资源不足,教育水平较低,这可能导致贫困家庭难以通过教育改善生活[8]。

2.3 社会因素基础设施建设不完善。社保不仅能够保障人们的基本生活需求,还能调节收入分配差距,有效地减少乃至消除贫困。但是,黑龙江省农村社会保障仍存在诸多不足,主要是保障范围有限,支付比例偏低,“因病返贫”问题易发多发,农村社会保障面临较大困难。然而,农村社会保险的参保主要取决于个人意愿,导致部分人不愿意或者未参保,从而降低了他们抵御风险的能力。再加上农村经济比较落后,所以社会保障资源比较缺乏。到2016年,仅养老方面的缺口在黑龙江省已达到一定程度。

2.4 自身因素2019年7月,黑龙江省“因病致残、因病致贫”的贫困户中,剩余贫困户占80%以上。这表明,由于劳动技能有限,他们未能完全享受产业扶贫优惠政策和求职扶持的帮助。再加上残疾人劳动能力远低于普通人,而农村福利政策落后于大中城市,仅凭建档立卡政策难以实现这部分人口的全面脱贫致富。在2020年实现全民脱贫的同时,给社会带来巨大不确定性的家庭在遭遇不测时,如果缺乏稳定的生活收入和完善的社会保障体系,依然难以杜绝“返贫”现象的发生。

总之,各种原因导致了大规模的返贫,贫困人口的思想观念、知识技能等因素相互交织、相互影响,使得治理扶贫工作更加复杂、更加具有不确定性。

3 防止过渡期发生规模性返贫的对策建议

3.1 加大乡村工程,积极推进乡村经济社会蓬勃发展改善农村基础设施建设是经济发展的关键因素,这一点无论是“乘数效应”,还是进一步提高资金效益,都是推动农村经济发展的关键因素。但农村基础设施发展缓慢,最主要的原因还是资金紧张。因此,当地政府应该根据自身财政实际情况,合理安排资金的投入,并向社会各界筹募基金,以激发兴建基础配套的主动性,缓和资金紧张的状况。

要加大农业结构调整力度,健全现代农产品价值体系,制定合理的最低收购价优惠政策,确保农民生活水平低成本,进一步发展农村经济社会。农业产业结构调整,已经成为一个迫在眉睫的课题。为此,应当以市场经济需求为导向,加大农产品质量的投入,建立育种基地,提升农业科技水平,培育高质量产品,以满足新型消费市场需求。要把“产—加—销”3个环节紧密结合起来,把龙头企业建立起来,把农业产业链做大,才能推动产业化进程。黑龙江省要加大对农村项目的投入力度,提升农村基础设施水平,促进农村经济社会蓬勃发展,以防止出现大规模返贫现象[9]。

3.2 加快吸引高素质人才,构建黑龙江省人才聚集战略载体为了更好地吸引高素质人才到农村地区,黑龙江省应当加强人才培养政策,为农村贫困地区输送教育、医疗等方面的优秀人才[10]。加快吸引和集聚优质人才,更好地推动“人才振兴60条”政策落地。策划召开专题新闻发布会,采取微视频、微动漫、图解、海报等多种方式,通过政府部门官方网站、微信群等多种渠道进行宣传,适时发布政策信息,进一步推动“人才振兴60条”政策的宣传和落实,提高“人才振兴60条”政策的知晓度和专家学者、用人单位的知名度,在政府网站、微信、微信上推广人才,在人员使用上进一步促进“人才振兴60条”政策达到最优效果。

积极推进“1+1+N”人才政策体系建设,制定了一系列有益的职称评定、岗位安排、薪酬待遇、科技成果转化、科研经费使用等方面的优惠政策措施,促进了黑龙江人才发展的制度优势得到有效和更好发挥。黑龙江省自然科学基金项目和省级人才支持项目分别采用“负面清单”和“包干制”,为更好地促进科研经费的应用,为人员集中精力搞研究、集中攻关提供了良好的环境。在服务的精准性和规范性上,也加大了对高端人才的服务保障。

围绕支持创新团队和先进人才开展核心技术突破和技术基础研发,重点实施支撑黑龙江经济社会发展水平的重大人才支持行动计划,加大人才培养行动计划建设的进一步优化更新力度,培育科学创新的战略团队。全面推进“政校企”建设,依托“大国工匠”“龙江工匠”“政校企”联合培养模式,依托职业技能等级管理体系,依托工程科技团队创新能力提升与理解,依托卓越工程师队伍培养,力争再上台阶。

为了更好地发挥黑龙江省的人才优势,努力建设一流的科技创新平台,加快构建一个具有国际竞争力的人才聚集战略级载体,以哈尔滨为核心,其他市(地)各具特色,相互协同,共同推动黑龙江省的人才聚集城市示范区建设,以期获得更多的政策优惠。要精心选择本科现代学院的建设点和培育单位,加快省级示范基地和产业园区建设,加强高校人才培养策源地建设,通过投入资金和精力,建设高水平大学和优势特色学科,推动提升高校教育质量和社会影响力。

支持本地就业。为满足当地从业人员的合理需求,政府应采取有力措施,提供充足的政策支持和完善的基础设施。此外,应为创新创业人才提供超额津贴补偿,并为其自由创造晋升机会和考核激励机制,提高其对未来的期望值,以鼓励其发挥更大潜能。支持创业,建立创业产业园和专项创业基金体系,对新创中小企业提供包括创业场地优惠、投融资优惠、法律法规等全方位扶持,响应“双创”号召;对新设立的中小企业,在办理行政手续时予以精简,减少其在创业过程中的种种牵绊;同样,对提高创业者创业技能的创业者,进行创业培训,提供创业咨询服务。优化营商环境,以创业带动就业为目标,扶持新兴企业发展。

3.3 贯彻落实扶贫制度,创新扶贫方式黑龙江省为遏制农村贫困人口返贫趋势,落实扶贫制度,创新扶贫方式,进一步优化产业扶贫政策,提高政策实施效果[11]。为更好地帮助贫困群体,政府部门应将扶贫工作绩效予以量化,并建立一套完整的政策体系,确保扶贫目标与工作绩效相互关联。同时,政府部门应监督扶贫工作人员按期完成任务,并为贫困人口提供具体的帮助。只有这样,政府部门才能落实到位,官员尽责,群众受益。

帮扶工作任务艰巨,因为每家的困难情况都不一样。因此,采取的扶贫方式应该针对不同的情况,根据时间、地点和方式进行调整。一种有效方法是结对帮扶,主要是通过提供关爱、服务和政策支持来协助贫困家庭。要采取3项措施推进贫困人口脱贫:一是加大产业扶贫力度,形成“企业+生产基地+贫困户”“企业+贫困户”“合作组织+贫困户”“集中优势产品、拓展总收入路子、增加农民收入”的模式,针对不同地区、不同特点的群众,加大产业扶贫力度,促进贫困人口脱贫。二是加强教育帮扶,加强对困难学员的帮扶力量,积极举办有专业技术的人才下乡传授技术,进一步提高他们生活技术能力和思想水准,以此为贫困户带来内生动力,达到脱贫目标。三是完善基础配套建设,重点改善路面和喝水等基础性问题,为贫困村带来基建支持,推动发展。

3.4 推进城乡社会救助一体化,缩小收入分配差距推进城乡社会救助一体化,缩小收入分配差距,可以有效降低黑龙江省农村贫困人口返贫的可能性[12]。黑龙江省要完善农村社会救助体系,为降低因灾返贫风险,建立有效的社会保障网络,提高农村困难群众基本生活保障水平[13]。为了更好地促进城乡社会补偿一体,应该强化城市统筹兼顾,确保农民乡镇困境民众得到有效帮助。同时,还应该稳固边疆县城市低保(特困)一体的成效,并强化社区救助措施与村庄振兴战略的相衔接。此外,还应该顺应农产品迁移人员城市化的进程,适时将农产品迁移人员中的困境民众列入扶贫范畴。

首先,政府应当增加财政投入,进一步优化支出构成,重点发展基金、社区补偿和老年人社会福利。其次,在提高报销补偿比例和保障覆盖面、完善新型农村医疗报销流程、确保“病能医”落到实处等方面,新农合作作为新型农村社会保障体系的组成部分,应与社会保障进一步保持一致。三是建立贫困户精准识别机制,对当地乡镇群众的真实情况进行全面调查摸底,在资金上加大对贫困户的帮扶力度。四是为空巢户、残疾户定期上门开展诊疗、心理疏导等服务,加大农村抚恤、农村五保供养资金的发放力度,促进他们生活质量的提高。缩小城乡收入分配差距。为了更好地促进就业,应迅速将弱势群体纳入就业救助范畴,并优先为他们提供就业服务。为确保实现零就业机会“清零”和“春风行动”“求职援助月”“民营企业招聘周”等就业目标,对需要帮助的人员,全面落实税费减免、信贷贴息、社保补贴、公益性岗位补贴等优惠政策,给予重点扶持和重点帮助。为了促进“三农”政策的实施,应该加大对城镇化的支持力度,提升生产效率,拓宽收入来源,从而提高人均收入。为提高收入水平,进一步提高个人所得税起征点,减轻低收入者负担。同样,政府应该起到再分配的作用,确定帮扶对象,并实行“雨露计划”,进一步提高贫困户的整体素质和就业能力。加大农村金融服务力度,为农民提供更多的资金来源和筹资渠道,促进农村经济发展。另外,还要缩小城乡收入差距,保证初次分配和再分配的公平公正。黑龙江省必须采取措施,调整并优化经济收入分配结构,确保收入分配的公正和合理性[14]。