文/张翱 孙久文

构建新发展格局下的缩小区域发展差距问题

改革开放初期，我国在经济发展水平极端落后的情况下实施不平衡发展战略，让一部分人和一部分地区先富起来。作为改革开放的前沿，东部沿海获得了地区优先发展的权利和经济发展的先动优势。有利的地理条件、自身较好的发展基础和特殊优惠政策等因素综合叠加，使得东部沿海地区经济发展取得了巨大成就，迅速改变了贫穷落后的面貌，并拉大了与中西部地区的发展差距。当前随着国际经济形势变化，外部发展环境恶化，东部沿海地区邻近世界市场的优势衰减，与此同时西部地区不平衡不充分发展的矛盾凸显，为拓宽我国经济发展空间，基于平衡国家经济活动空间分布的新一轮西部大开发战略拉开序幕。2020年5月《中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》发布，指出新一轮的西部大开发是“顺应中国特色社会主义进入新时代、区域协调发展进入新阶段的新要求，统筹国内国际两个大局做出的重大决策部署”，广大西部地区在新时代迎来重大历史发展机遇。党中央在提出形成“双循环”经济格局之际推动新一轮的西部大开发战略，凸显了缩小东西部之间的发展差距在“双循环”格局中的重要性。

形成“双循环”格局的重点是畅通国内经济大循环，各个区域之间充分平衡发展是国民经济大循环的必要条件之一。我国是一个经济转轨过程中的发展大国，国土面积辽阔且地理条件复杂，经济活动在国土空间上的分布极不平衡，区域之间存在着巨大的经济发展差异，经济的空间非均衡性表现为区域间的极大不平衡。如果没有政府的宏观战略调控，缩小区域发展差距和区域协调发展的目标难以实现，国民经济也将由于过大的区域发展差距不能持续稳定循环运行。

缩小区域发展差距，释放结构性潜能

区域发展差距过大是我国内需不足的主要原因之一，西部地区较弱的消费能力和外部需求减弱使得东部地区强大的供给能力不能有效发挥，造成供给过剩与内需不足的矛盾。“双循环”新发展格局的提出是对我国经济发展过程中形成的出口导向型经济发展战略的调整。经济活动的空间布局是供给侧结构性改革的重要方面，新时代西部地区资源丰富、市场潜力巨大的后发优势明显。西部地区中低收入群体占比最高，消费升级的潜力空间巨大。通过强化区域分工和发展区域贸易，引导产业向中西部转移，发挥东部地区的溢出效应，可改变我国产业特别是高端产业过度集中在东部沿海地区的不合理国土空间格局。

（一）区域发展差距过大导致内需不足

我国经济运行长期以来一直面临着供需错配的结构性问题，供给与需求之间的结构失衡发生在产业领域，却通过产业的空间分布不平衡造成区域结构的不平衡。虽然总量上表现为内需不足，但从空间结构角度看，由于区域差距发展过大，西部地区消费能力相对东部地区明显偏弱，西部地区由于经济发展水平的限制，消费潜力没有得到有效释放。总体而言，我国消费占GDP比重仍然偏低，与国内强大供给能力相比，内需不足制约供给能力释放和产业升级，导致国内经济循环动力不足，可见国内有效需求不足已经成为我国重大的经济结构性问题之一。

在造成国内有效需求不足的众多原因中，区域发展差距过大是其中一个重要方面。我国过去出口导向型的发展模式形成对西方发达国家的市场依赖、金融依赖与核心技术依赖，资本和劳动力等生产要素流向沿海的出口导向型的经济部门。外贸占比过高和过大的区域发展差距不仅是导致我国内需不足的主要因素之一，而且在某种程度上也是我国收入分配两极分化的决定性因素之一，因此，缩小区域差距是扩大内需的必由之路。从国民收入再次分配角度来看，偏向于东部沿海地区集聚的出口基地，以及偏向于资本利益和金融利益的出口导向发展体制，必然会扩大我国国民整体层面以及不同区域间、城乡间的收入不平等问题。

在过去经济全球化深入发展的外部环境下，东部地区抓住发达国家劳动密集型产业向外转移的机会，充分利用我国劳动力资源丰富、生产成本低廉的优势，大力发展外向型经济，形成了市场和资源“两头在外”的外向型经济。外向型的经济发展模式又进一步加剧了本来已经过大的区域发展差距。面对逆全球化的压力和挑战，支撑我国经济发展的外部需求受到外部环境不确定性的影响，国民经济循环转向以国内经济大循环为主是应对逆全球化的必然之举，经济循环由依赖外部需求逐步转向依赖国内需求，扩大国内有效需求成为畅通国内经济循环的关键。实施缩小区域发展差距的西部大开发战略有利于提高西部地区消费能力的作用。在西部大开发战略实施以前，西部地区消费占全国的比重一直呈下降趋势，在2003年以后，西部地区消费占全国比重开始上升，并在2014年达到21.96%的峰值。但是西部地区消费占全国的比重长期低于其人口占全国的比重，这说明西部地区消费水平处于较低水平，西部地区较为落后的经济发展水平，是我国内需不足的一个重要原因，过大的区域发展差距使得国内消费受到抑制。有效需求不足会导致整个国民经济循环体系中供给大于需求，社会再循环不能连续实现，生产过剩，引起经济的波动。畅通国内经济循环使生产、分配、流通、消费更多依托国内市场，提升供给体系对国内需求的适配性，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。

（二）构建新发展格局为西部地区带来重大战略机遇

改革开放以来允许一部分地区先富起来，由于东部地区拥有便利的海洋运输条件和临近世界市场的优势，在市场机制的作用下，全国的生产要素和资源向东部地区集聚，导致了西部地区在经济发展方面存在后发劣势。在构建“双循环”发展新格局的过程中需着力解决区域发展差距过大带来国内有效需求不足的问题，这为西部地区加快发展提供了重大战略机遇。畅通国内经济大循环需要以区域协调发展和国内经济一体化为前提；缩短区域发展差距，补齐西部地区的发展短板是加快形成国内强大市场的内在要求。由于东中西三大地区间的差距是中国经济总体差距的主要原因，着力解决东西部发展差距过大的问题，促进西部地区加快发展，为建设全国统一的市场和充分利用我国市场规模的超大优势创造条件。我国西部地区经济和社会发展需要解决一些体制性和结构性问题，在“构建国内循环为主、国内国际互促双循环新格局”的战略指引下，经济发展更加依赖国内消费和投资。生产要素过度向东部地区集聚，推高了东部地区土地使用成本，对东部地区的生态承载力造成了很大挑战，而西部地区不充分发展的问题日益突出。针对上述问题，国家调整发展战略，通过新时代西部大开发，增加对西部欠发达地区的投入，提高西部地区经济发展水平和消费能力，探索以缩小区域发展差距促进国内经济循环畅通的可能路径。

（三）缩小区域发展差距，增强国民经济发展韧性

新时代背景下，世界经济的不确定性增强，世界贸易规模开始收缩，东部地区邻近世界市场，便于参与世界价值链分工和利用世界需求带动生产的优势逐渐减弱，东部沿海地区外向型经济面临严峻的外贸不确定性。东部地区外向型经济发展优势减弱，在西部地区挖掘出更多的经济增长潜力，拓宽经济发展空间，有利于减少对国外市场的依赖，更好地把握发展的主动权，使得国家宏观经济运行表现出更强的韧性和调整能力。

当今世界处于百年未有变局的加速期，我国构建新发展格局的战略取向将更加注重“安全”和“畅通”；高质量建设安全和畅通的国民经济体系是实现国家治理现代化的关键。新冠病毒疫情所导致的经济冲击启示我们：只有建立安全和畅通的宏观经济运行体系，国民经济发展才更有韧性，才能在全球化的风险环境中拥有国际竞争力。以西部大开发战略为代表的缩小区域发展举措彰显了我国特色社会主义的制度优势，在区域发展差距过大和国际经济不确定性增加的现实背景下，通过实施区域协调发展战略和区域重大战略，能开拓新的经济增长空间，稳定经济发展趋势，提升经济发展韧性，为国内经济大循环畅通创造有利条件。在畅通国内经济大循环和构建新发展格局的宏观背景下，通过发挥统一政治制度的优势，推动市场经济体制的统一，释放市场机制在缩小区域发展差距方面的作用，西部地区将加快与东部地区的市场体制机制一体化进程，实现东西部地区融合发展，增强经济发展韧性。

缩小区域发展差距，促进国内经济大循环

我国的区域发展差距是特定历史发展阶段的产物。东部地区率先实施改革开放，市场化程度高，法治环境建设好，有很成熟的企业管理经验。西部地区市场化相对滞后，经济发展水平较低，需要系统地提升。根据行政区域划分而形成的东、中、西、东北四大区域尚没有形成真正的协调发展，由于区域经济发展差异巨大，国家目标与地区目标存在一定的差异，存在着隐形的贸易壁垒和地区封锁。在畅通国内经济大循环的宏观经济背景下形成“双循环”新格局关键在于东西部的融合发展和全国统一大市场建设，通过打破行政区壁垒、加强相互联通，以融合发展的方式缩小区域发展差距。

（一）构建全国统一大市场，缩小区域发展差距

没有全国统一的市场，国内经济是“碎片化”小循环，不能充分发挥我国超大规模的市场优势。由于经济发展模式的影响，我国长期存在以市场分割为特征的“行政区经济”现象，主要表现为地方政府通过行政手段直接干预市场，对市场准入条件和企业竞争进行限制。国内经济循环的不畅通、分割化和碎片化难以支撑我国国际竞争力的快速提升，进一步开放需要国内经济大循环的支撑。西部地区与东部地区较大的发展差距，部分原因是地理的阻隔，使得经济发展并没有收敛到平均水平，但更为重要的是制度的原因阻碍全国统一市场形成，特别是我国独特的“行政区经济”，财政分权的制度背景下地方政府在经济发展方面各自为政，对于跨行政区的经济活动以“搁置”的形式处理，造成国内市场的碎片化分布，区域经济发展并没有收敛到东部地区较为发达的水平。地理条件、行政区划，交通建设滞后等因素造成我国东西部地区经济联系不够密切；同时西部地区的地方保护主义和东部地区面向海外市场的出口导向型模式，使得西部地区的市场潜力尚未充分释放。未来西部地区需要加强对内开放，由众多小区域各自内部的地区经济循环向全国统一的大市场循环转变；发挥西部地区市场潜力大、自然资源和劳动力丰富的比较优势，通过交通基础设施建设和经济体制改革，有效对接东部发达地区，促进全国统一市场建设。逐步消除地方市场分割、建立全国统一开放的市场体系有利于我国早日实现区域协调发展。

（二）充分利用西部地区后发优势，促进产业由东向西转移

由于我国出口导向型经济所产生的路径依赖和锁定，虽然20年前提出了西部大开发战略，但我国工业特别是高端产业集中在沿海地区的空间格局没有得到根本改变。当前世界经济低迷，逆全球化趋势明显，出口导向型经济发展模式难以持续，为西部地区经济发展带来了新的机遇，我国东部地区由于土地和劳动力成本的上升，部分产业呈现向中西部和海外转移的趋势，西部地区与国外其他劳动力和土地廉价国家存在着争取东部地区产业转移的竞争，通过合理的区域经济发展政策和西部地区积极的对内开放改革，引导产业由东部地区向西部地区转移是西部大开发形成新格局的有效途径，与此同时可避免东部地区产业向东南亚和南亚国家过度转移，维持我国制造业的竞争优势。动荡的国际经济贸易环境和畅通国内经济大循环的时代背景使得西部地区较海外地区更有承接东部地区产业转移的竞争优势。要发挥西部地区的后发优势，强化国内区际分工和区际贸易，促进工业中心向中西部转移，在西部地区形成全国性的产业中心。

（三）培育和壮大西部地区都市圈与城市群

在西部地区培育和壮大都市圈是构建高质量发展的国土空间格局的现实需要，都市圈是经济活动最为密集的地方，其经济影响力在区域层面乃至全国层面的影响力都很大。首先，从经济循环的角度看，都市圈是经济循环的关键枢纽，我国人口迁移集聚的基本规律和趋势是人口持续向大城市流入，在西部地区顺应人口流动规律和趋势，培育和发展都市圈与城市群，增加经济活动的空间集中度，有利于充分发挥集聚经济效应；其次，西部地区的都市圈与城市群是对接东部发达地区技术扩散的重要平台，都市圈与城市群发达的信息流和物流体系使得东部地区先进的生产技术和管理经验最先扩散到这些地区，而且能够做到有效承接。西部地区的都市圈与城市群是承接东部地区产业转移和构建现代产业体系条件最好的地方，国家在西部一些大城市设立了国家级新区、经济技术和高新技术开发区，这些开发区的设置增强了西部地区的产业集聚能力，为西部地区战略性新兴产业的发展奠定了坚实基础。把西部地区的大城市作为新一轮西部大开发的重点区域，充分发挥都市圈和城市群在现代经济发展过程中的增长极作用，应充分利用西部地区大城市在发展现代产业方面具有的优势条件，将西部地区自然资源禀赋与现代战略性新兴产业的发展结合起来。目前在国家层面上已经批复建设重庆、成都、西安三大国家中心城市，这些国家中心城市是西部乃至全国重要的经济增长极，是国内经济大循环的重要空间枢纽，联通了全国各地的生产要素和产品市场，是西部地区最重要的生产、需求和交易的地方。