罗 干

(武汉理工大学 马克思主义学院,武汉 430070)

一、问题的提出

2017年10月,习近平总书记在十九大报告中提出,要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的三大攻坚战。2022年10月,习近平总书记在二十大报告中再次强调“提高防范化解重大风险能力”。这些年,房地产行业的金融属性越来越显著,很多房企形成了“高负债、高杠杆、高周转”的不健康发展模式,深刻改变了我国城乡居民、金融机构和地方政府的资产负债结构,直接带来金融风险,并且可能引发其他的经济社会风险。因此,房地产行业的顺利出清至关重要,这不仅是国家防范化解重大风险中的重要一环,而且对于调整、优化经济结构以及实现国家治理现代化具有重大意义。

2020年8月20日,央行、住建部联合出台了重点房地产企业资金检测和融资管理“三道红线”政策,同年底,央行和银保监会出台《关于建立银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度的通知》,力求将房地产领域的金融杠杆控制在合理范围内,促使房地产行业从病态发展模式回归正轨,这在客观上对一些房企的融资形成了很大冲击。加之2020年初以来世纪疫情的爆发,造成经济下滑、失业率上升,使得房企的销售和回款面临重重阻碍。不少房企因此爆发资金链危机,且困顿于市场下行期①而无法自我脱困。房地产企业往往具有产业链条长、债权债务关系复杂等特征,使其与金融机构、施工单位、材料供应商、业主等多方主体存在利益关联和复杂博弈,也使其困境存在巨大外部性;同时,一些地方政府或是困于“土地财政”的现实,或是出于平稳促进经济发展的考虑,对于房地产企业风险的治理亦进退两难、难以抉择。面对此种局面,社会上不时出现“该不该救楼市”、“该不该救房企”的争论。事实上,在供给侧结构性改革中,国家对房地产行业进行宏观调控十分合理而且必要,不少房企由此陷入资金链危机的情况是难以避免的,一些房企甚至因此倒闭也是在为过去的不健康发展模式和落后的管理方式买单,符合社会主义市场经济条件下优胜劣汰的原则。故而问题的关键不在于“该不该救楼市”、“该不该救房企”,而在于如何防范化解楼市、房企危机带来的经济社会风险,使深化改革的举措平稳推进。毫无疑问,这需要地方政府理顺部门间的“条条块块”,形成强有力且高效的机制来协调利益纠纷,从而将符合民生价值的风险处置方案扎实推进。

目前,国家层面对涉险房企的处置原则是“市场化、法治化”,随着供给侧结构性改革的持续深入,越来越多的地方采用府院联动机制处置房企风险。本文将深入剖析府院联动的概念内涵,并以H省S市M房地产公司为个案,展现府院联动的具体运作过程,从抑制房企风险负外部性的角度提出改进措施,以进一步提升府院联动的综合治理效果。

二、府院联动机制的产生和发展

虽然府院联动机制在房地产风险处置中发挥着愈发重要的作用,但学术界尚未对其形成明确的定义,从实践来看,它主要是指政府与法院在市场化、法制化原则下联合推动企业破产处置的协调机制,其中关键是行政权与司法权的良性互动。可以说,府院联动是地方治理创新的结果,其产生可追溯到我国破产制度的转型与发展。

我国破产制度经历了从“政策性破产”到“市场化破产”的转型。改革开放以来,社会主义市场经济体制逐步建立,与之相适应,政府职能不断调整,从改革开放前的全能主义政府[1]逐步向法治政府转变。但由于法治政府的制度和实践都处于摸索阶段,在传统思维惯性的作用下,一段时期内政府对经济社会的治理仍然体现出较强的行政主导色彩,司法缺位的问题比较突出。2006年我国《企业破产法》实施以前,处于“政策性破产”阶段,社会层面对“破产”缺乏正确的认识,且社会保障、就业援助等配套设施不健全,每每遇到国企改革产生的职工安置等社会衍生问题时,都不得不依赖各级政府,故而行政权在解决问题中发挥了主导作用。

2006年《企业破产法》的实施是转折的开始,我国对“市场化破产”方式展开积极探索,但这个过程中经常面临行政权与司法权脱节的问题。从法理来说,企业破产处置中司法权应居于主导位置,但时常由于法院的资源调度能力有限,且管理人的专业背景知识存在局限性等原因,致使法院仍然无法有效应对破产衍生的大量社会问题,急需行政权补位。然而,《企业破产法》对行政机构的职责、功能界定不够清晰,使得政府无所适从,“在越位与失位之间此消彼长……或者过度干预,致使破产程序本身丧失了司法引导下的市场自治功能;或者消极怠政,将破产再生(退出)衍生出的社会问题推诿给法院承担。”[2]

在多年实践探索的基础上,我国地方治理创新不断取得进展,近几年出现了以司法权与行政权相互赋能的府院联动机制,为解决企业破产处置中的各种疑难问题找寻到可行路径。浙江省是这一探索的排头兵。2014年,浙江省温州市建立了府院联席会议制度;2016年,浙江省印发《关于成立省级“僵尸企业”处置府院联动机制的通知》,建立了省级府院联动平台;后来,温州、绍兴等地相继跟进,在税务、工商手续办理,信用修复,不动产权属变更等行政事务方面出台具体政策,形成了“温州模式”;2020年,浙江省发布《关于调整和成立部分省政府议事协调机构的通知》,成立“破产审判便利化”府院联动省级联席会议。与此同时,中央的各部门机构也明确表达了对探索府院联动统一协调机制的鼓励与支持,2017年,最高人民法院发布了《关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》[3],2018年国家发改委等11个部委联合发文《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》,全国多个地方政府开始学习浙江的先进经验。实践中,随着供给侧结构性改革的推进,化解金融风险、处置“僵尸企业”的任务不断加重,各地方政府出于提升治理绩效的考虑,进一步加大了对府院联动协调机制的探索[4]。

基于实践现状和未来发展的设想,有学者将府院联动机制的建设进程划分为三个阶段:1.0版——个案协调,2.0版——构建府院联动机制,3.0版——成立破产事务管理机构[5]。1.0版是指政府与法院针对具体企业开展“一事一议”,这并非常态化的机制,缺乏稳定性,行政配套的支持政策也不够完善,具体运作主要依靠人与人之间的协调,其公正性、公开性、合规性难以得到保障;2.0版强调要形成规范,特别要建立健全行政配套政策,比如税费退减免缓、证照容缺办理、不动产过户、工商变更、信用修复等等,明确行政、司法机关在企业破产处置中的权力和责任,但该阶段的府院联动由于缺乏日常化的管理、推进、协调机构,运作效率和发展动力不足;3.0版是指建立了相对完善的制度,设置了专门的常态化管理机构,使得“市场化、法治化”的企业破产处置实践得以高效开展。目前,我国绝大多数地方的府院联动机制建设尚处于从1.0版到2.0版的过渡阶段。

三、府院联动机制的运转:以M房地产公司为例

(一)M房地产公司概况

M房地产公司是某大型房地产集团在H省S市的子公司,其项目位于城市核心区,规模较大。综合考虑成本、销售、融资三个方面,该项目比较优质:其一,从成本来看,其项目土地价格较周边地价有优势,扣除工程成本、融资利息、销售管理费用、税费等,项目每平方米净利润较高;其二,从销售来看,其项目坐落于“绝对市中心”,优越的区位条件成为销售的坚实保障,只要市场不发生极端异常情况,该项目的销售成绩就不会显著下滑;其三,从融资来看,其项目自启动以来持续有金融机构参与投入,融资模式包括开发贷、并购贷等等。

尽管如此,M公司从2022年1月底以来却资金链断裂,并引发了业主维权等一系列社会问题。其原因主要是以下几个方面:其一,M公司所属的大型房地产集团公司在2021年出现了资金链问题,由于该集团的财务管理采用“中央集权化”方式,全国资金由集团集中调配,故而集团现金流的问题影响了M公司的现金流,当项目账面现金在2022年1月底消耗殆尽后,集团无法提供流动性支持;其二,M公司自身造血功能丧失,由于施工单位逐步停工,且集团的品牌信誉下滑,打击了客户的购房信心,致使该项目的销售呈断崖式下跌;其三,其错过了最佳化解风险的时机,最佳时机应该在2022年1月底之前,这期间该项目账面尚有资金,施工单位仍有效运转,有机会化解风险,并进而保证施工和后续销售的推进,但M公司和当地政府均并未能及时采取有效措施。

(二)府院联动机制处置M房企风险的实践过程

H省尚未出台关于府院联动的省级规范指引,S市在2019年成立了破产审判府院联动机制协调领导小组,2021年印发了《关于建立S市破产审判府院联动机制的通知》。该市中级人民法院对府院联动的定位是“司法主导、各方协同”,但由于政府各项配套制度缺失,其府院联动处于“一事一议”状态。可以说,S市府院联动机制并不完善,行政、司法机关之间未能充分有效地互动,进而造成了运行中的各种问题。下面,我们通过S市府院联动对M房地产公司的处置,可以对其一探究竟。

1.府院联动启动后亟待解决的难题

由于M房地产公司所属集团的项目遍布全国,风险涉及面广,因此,当2021年该集团出现资金链问题之后不久,相关地方政府成立了从省级到县级的应对风险工作专班,在此背景下,“S市防范化解M公司项目风险处置工作专班”(以下简称“专班”)得以建立,意味着府院联动机制的启动和运行主体的成立。S市分管住建局的市领导担任专班组长,组员主要为市住建局、市中级人民法院、区政府的相关负责人员;专班的任务是“保交楼、保民生、保稳定”,其中核心任务是筹措资金保交楼。

专班成立时,M公司的项目已售房屋约3000套,其中须在2021年12月底交楼的约1500套,剩余交楼任务的时间节点则在2022年、2023年。当时M公司账面的资金足以支撑2021年12月底的交楼任务,问题在于能否筹集2022年、2023年的交楼资金。但可售房源和未开发土地均已抵押给银行,其它债权人也正在通过司法手段对公司的资产进行查封,因此,引入新保交楼资金的难度和风险很大。所以,府院联动的核心难题是,如何保证新引入的保交楼资金不被查封,且确保其能够优先退出,不被银行、施工单位等债权人通过行使优先受偿权而挪走。此外,项目资金链危机引发的业主维权、农民工讨薪等涉稳问题也至关重要。

2.以维稳为导向的行政主导阶段

在2022年4月前,S市府院联动机制的运转以住建局等行政机关为主,把工作重心放在了维稳上,未能探索解决资金问题的好办法。而如果为了维稳而维稳,不解决保交楼的资金问题,无疑是舍本逐末。

涉稳问题确实重要。当时,该项目在短期内面临两笔大额支付:2021年12月底的1500套交楼任务和2022年1月底即春节前的农民工工资支付②。这使得涉及业主和农民工两大主体的社会稳定问题成为S市政府工作专班眼里最为紧迫的问题,从而忽视了对项目可持续建设方面的长远考虑。事实上,当时M公司账面资金足够应对这两项大额支付,所以短期维稳是相对容易解决的。2022年春节过后,项目资金耗尽,节后复工受阻,故而原本应于2022年、2023年交楼的业主进行了多次维权,切实的社会稳定风险来临,此时如再不解决资金问题,维稳势必成为空中楼阁。

然而该阶段专班并没有规划尽快解决后续交楼资金问题,而是寄希望于司法介入,其理由是:如果没有司法保护,资产被查封的风险大,就算成功引入了资金或者取得了销售收入,也无法保证资金的安全。实际上,在2022年4月前,M房企所属集团处于被最高人民法院实施司法集中管辖的阶段,除小部分特殊案件外,大部分案件均由指定法院审理③,故而S市的司法部门在这期间无法有效介入M房地产公司。

其实,在集中管辖情况下,专班对“资产查封”的担忧无异于杞人忧天,因为当时项目债权人通过司法途径查封冻结项目资产的风险几乎为零,毕竟司法集中管辖措施下诉讼周期被拉得很长,同时,查封行为会成为全国各地多个项目的先例,故而指定法院有关“查封”的决策会极为谨慎。对于当时S市的专班来说,最为理性的做法是深入分析项目的实际困境,长远考虑,采取更加积极、灵活有效的措施,例如可以通过更换项目销售品牌提升客户购买信心,也可以通过资产抵押融资,解决项目的部分现金流问题等等。

3.以破产为导向的司法主导阶段

2022年4月,集中管辖政策被取消,M公司资产被查封的风险才真正出现,专班紧急调整方向,住建局等行政机关准备退后,将法院置于风险处置的前线。法院的方案比较简单,即通过破产程序,一方面对资产进行司法保护,另一方面引入“共益债”资金。所谓“共益债”,是在破产程序下引入资金维持企业正常运营的一种债务,具有一定的优先退出权利。引入“共益债”虽然可取,但如果仅仅一破了之,就忽略了房企复杂性的一面。房企涉及的利益主体比较多,能否保证破产程序的公平公开,决定着各利益主体的信任与否,如果处理不当,则会引发更加复杂激烈的博弈局面。

为了推动破产程序,专班多次与M公司的最大债权人,即某金融机构和施工单位,进行沟通,要求它们向法院申请破产,但金融机构和施工单位均不敢轻易采取这一措施④,最后由当地拥有M公司间接小额债权的某公司向法院提交了破产申请。法院拟受理其破产申请,案件类型为代字“破”。但该方案遭到了M房地产公司、主要债权人、业主的强烈反对,因为进入破产程序后,债权面临打折,各方权益皆可能受损,故而房企、债权人、业主纷纷向专班反映情况、表达诉求。其中,业主的诉求朴素且直接,维权的方式也最为激烈,他们认为当前主要工作应该是保交楼,担心进入破产程序后无法保障交楼时间、质量,反对将保交楼工作和债务处置工作搅合在一起。

面对多方反对,法院决定暂不受理破产申请,转而启动了破产审查程序(类型代字“破申”)⑤,开展“预重整”⑥这一地方司法创新实践;与此同时,专班要求M公司和主要债权人在限定时间内筹集资金以推进保交楼,否则会再次进入正式破产程序,届时将再无转圜余地。在进入预重整程序后,法院根据当地法规选派了某律师事务所作为临时管理人。临时管理人的核心职责应该是化解债权债务、引入投资方,并制定重整草案。但该临时管理人相关经验不足,在某些方面表现出“不职业”的一面,例如,未经债权人同意便引入共益债,由于共益债利息过高,以及越位介入项目的日常管理工作等,引起了M公司和债权人的不信任。

4.司法、行政“互动”下形成方案共识

不难发现,在S市府院联动机制中,行政机关与司法机关之间的高效协同效应没有发挥出来,要么以行政主导抓维稳,要么以司法主导抓破产,对于资金问题的解决未能拿出具体的可行方案。同时,由于M公司所属集团作为大型房企,具有一些特殊性,国家相关处置政策也在根据事态发展加以调整,这意味着S市府院联动既要根据当地实际具体分析,又要根据国家政策不断进行调适。

到2022年9月底,无论是M公司和主要债权人还是临时管理人,均未能筹集到资金,因此,正式破产程序几乎成为唯一选择。不久之后国家出台了纾困专项资金政策,给M公司的风险处置工作带来了转机。与此同时,M公司向专班反映了临时管理人前期工作中的问题,引起了专班的谨慎和关注,而且,债权人,特别是业主群体,对破产方案持强烈反对态度,亦促使专班转换思路、探寻别的可行方案。

在这种背景下,专班与M公司的主要利益相关者进行了多次沟通,终于在2022年10月就保交楼和债务处置方案达成了阶段性共识:在预重整模式下引入政府投融资平台,由其投入共益债来确保交楼,同时由其代管代建,在完成保交楼工作后再考虑债务。这一方案中,M公司引入资金的法律风险得到解除,各项工作得以推进,之后较为顺利地更换了房产项目品牌,并且形成了更加合理、更受信任的管理模式,为后续M项目债务化解工作方案的形成奠定了基础。

该模式可以概括为“共益债+代管代建”的预重整模式,对这种资产面临被查封风险、债务关系复杂的房地产项目具有非常重要的借鉴意义。此模式并非S市首创,早在2020年6月,温州市苍南县对多年烂尾项目“华臣一品苑”就采取了此模式,取得了令人瞩目的效果。它有效解决了两个问题:第一,以预重整方式,保障了新引入投资方的资金安全,真正实现了“后进先出”;第二,在法律层面将保交楼与债务处置进行了隔离,真正实现了“挂旧付新”。这种模式较好地解决了保交楼资金问题,完成了风险处置中最为棘手、也最为重要的一步,后续的债务化解则根据项目资产等情况依法依规处置即可。

(三)回顾与改进

S市在府院联动机制下处置M房地产风险的实践经历了曲折、艰辛的探索(见图1),过程中暴露出一些不成熟、不规范的做法,例如未能科学判断项目实情,在真正的查封风险来临之前通过行政支持政策帮助项目恢复销售、恢复“自我造血”的功能;又如“预重整”初步探索中指定的临时管理人,对该类事务缺乏经验、不明晰自身职责,且处置能力不足,做出了一些不职业的事情;以及虽然成立了政府工作专班,但行政机构与司法机构的日常化沟通协调机制仍然不够顺畅,良性的互动尚未形成等。

图1 S市府院联动处置M公司房地产项目风险过程图(自制)

尽管如此,但S市府院联动实践中坚持“市场化、法治化”的方向并没有问题。作为一种工作机制,以上实践过程表明府院联动在具体的风险处置工作中还需要从各方面不断探索并加以完善。

首先,在权力运行理念方面:府院联动应该跳出行政和司法“谁主导”的思维模式,这容易引起推诿扯皮、衔接不畅的情况,它们之间理应是相互赋能、双向互动的关系;应在有效治理、积极作为的思维下,充分发挥司法、行政工具箱的各种政策工具的作用,甚至鼓励在依法依规的前提下针对不同房地产项目风险的实际情况“量身定制”可行政策,从而有效地防范、化解风险。

其次,在权力运行机制方面:第一,更高级别的政府,如省政府乃至中央政府有必要出台指导意见,为地方、基层府院联动机制提供指导原则,加以规范;第二,要设立专门机构,推动日常工作的开展,加强对风险进行监测、预警、识别、分类,从而综合协调推进风险处置;第三,进一步完善行政部门的配套支持政策,在破产法的基础上根据具体情况不断创新、总结,从而丰富、完善应对社会经济风险的政策工具箱;第四,进一步提升临时管理人的职业素养和专业水准,使其严格按照法院赋予的职责办事,同时,管理人的队伍结构中除了应包含律师、会计师外,还应引进经营管理人才和相关技术人才,进而提升处置复杂企业风险的专业水准。

最后,在权力运行监督层面:第一,须建立全过程监督的机制,以确保府院联动的公开性、合规性;第二,在运用府院联动机制处置房企风险过程中,应及时公布和宣传政府相关法规、政策,着重加强与利益相关方的沟通,协调各方利益,接受各方监督。唯有如此,府院联动机制下的决策和风险处置过程才会得到最大多数利益相关者的支持。

四、房企风险的负外部性与府院联动的决策优先级

府院联动是地方政府在处置房企风险中探索出来的比较好的治理经验,其有效运行和经验推广除了需要进一步建立健全上述相关制度和配套政策之外,还应充分考虑当前经济社会环境下房企风险的负外部性。我们必须认识到问题的复杂性,在处置风险的实践中切忌采取运动式治理的方式,这种方式在国家治理资源匮乏时期可能是一种理性选择,但在当前“国家法治资源充裕、权力的市场网络与制度网络完善、国家权力的后勤基础设施发达的前提条件下”[6],则应科学合理运用“市场化、法治化”等常态治理工具,科学决策、精准拆弹,尽可能地降低房企风险的负外部性,从而提升府院联动机制处置房企风险的效果。

(一)优先解决社会稳定问题

房企风险最为重大的负外部性就是社会稳定问题。既有经验表明,到府院联动来处置房企危机之时,往往意味着房企自身已对危机回天乏术,故而府院联动极可能走向破产重整,破产的核心问题有两个,一是如何化解与投资方、金融机构之间的债务纠纷,二是如何妥善维护农民工和业主的利益。相比而言,前者由于利益主体如投资方、金融机构等议事能力更强、合法博弈的手段和资源更多,故而更易于在风险处置中维护自身利益;而后者的利益主体如农民工和业主等由于个人力量不足和集体行动困境的原因,成为风险处置中的弱势群体,也因此更加容易走向极端并引发社会稳定问题。因此,当房企风险处置中无力同时解决这两类问题时,是优先处理债务纠纷,还是提前预防、妥善解决社会稳定问题,这成为府院联动实践中不得不面临的抉择。笔者认为,在科学判断两种风险的紧迫性前提下,应将维护社会稳定的工作优先于债务问题的解决,只有在社会稳定的前提下,才有处理债务问题的时间和空间。这是因为,如果同时处理债务问题与社会稳定问题,可能搅动原本相对稳定的债权债务关系、激化矛盾,进而影响交楼工作的稳步推进,使两大核心问题的解决均受到阻碍。若是优先处置债务,交楼就会遥遥无期,而且对于债权债务关系十分复杂的项目来说,无论先偿还或先处理哪一笔债务,都会引起其他债权人的愤懑情绪乃至更加过激的催债行为,使得局面尤为复杂,甚至失控。房企项目的特殊性还在于各施工单位往往也是债权人,肩负着保交楼中的施工任务,如果优先处理债务,它们势必将把工作重心置于追偿债务上,从而会严重影响保交楼的进度,使风险化解工作面临更大的不确定性,甚至付出更大代价。所以,无论是从维护社会稳定的角度出发,还是从房企风险处置的效果来看,理性的选择都是优先保交楼,以解决社会稳定问题。当前,企业、政府、社会均达成了优先“保交楼”的基本共识。

而更深层次的原因是,当前我国处于经济运行下行期,资产价值处于低谷,资不抵债风险突出,使得债务处置的难度加大、周期变长。正如习近平总书记指出的,“经济增速下行使原本隐藏的各类风险水落石出,局部风险引发系统风险的概率加大,以企业资不抵债为特征的风险突出。”[7]如果优先处置债务,不得不对债权大幅打折,这很难让债权人满意。因此,债务问题的处置应该以时间换空间,随着经济周期的变化来灵活调整方案,不排除在资产价值进入上升通道后,顺势而为,以达到化解债务的效果。

(二)警惕大型房企风险处置中的特殊外部性

市场经济条件下,每个房企的成长背景、管理模式、发展规模并不相同,风险程度和致因也不同,其中,大型房企的风险无疑具有更大的外部性,风险处置过程中也不得不面临一些特殊的问题。

根据既有的治理经验,政府对房企的破产处置一般遵循“属地管理”原则,但大型房企的项目往往跨区域,遍布多个省份甚至全国,因此,其风险也是跨区域的,风险处置工作的难度更大,需要跨区域协调。各地方政府有必要成立跨区域的风险化解机构或者政府工作专班,牵头出台总体性的风险化解方案,合理划分具体的处置任务,联动解决跨区域风险。

大型房企的风险处置还因财务管理模式而存在特殊性。有的大型房企采用分权型财务管理方式,有的则采用集权型财务管理方式。就前者而言,地区公司具有一定的财务自主权,一般留足了生产经营资金;而对于后者,地区公司往往没有财务自主权,各项目缺乏独立性,资金根据总部的要求调配,形成了公司法意义上的“人格混同”状态,如果项目属地政府单独制定风险处置方案而不考虑项目财务的实际情况,就会造成资大于债的项目债务得以优先处置、资不抵债的项目债务被搁置下来,这样,一些债权人可以全身而退,而另一些债权人的债权则严重打折⑦,从法律上看,这存在严重的公平性问题。

此外,大型房企的风险处置因债务规模而存在特殊性。大型房企债务金额巨大,负债可达百亿乃至万亿;债务群体多元,涉及金融机构、施工单位、材料供应商、税务机关以及合作伙伴等。巨额债务日积月累而形成,背后由社会信用体系背书,故而其风险处置妥善与否影响极大,不仅关系到众多企业的生存发展,而且影响社会信用体系。

(三)注重房地产行业的整体性、全局性

房企风险的重大外部性还来自房地产行业的整体性、全局性。房地产业已深度嵌入国民经济,正如刘尚希所言,“中国房地产业的多年发展,深度改变了企业、居民以及政府的资产负债表,使经济、金融、居民、地方政府之间比以往任何时候都更紧密地关联在一起。”[8]在我国,极大比例的城镇居民负担了房贷;金融机构也握有相当数额的房地产资产,这使得房地产行业风险容易转化为金融风险,影响金融秩序的稳定。另外,许多地方政府比较依赖土地财政,土地出让金甚至成为一些地方政府的主要财政收入来源,这种情况预计在短期内难以改变,如果不能形成稳定而健康的房地产发展局面,对地方政府的有效治理和地方经济的良性发展势必带来负面影响。可以说,大型房地产企业的债务风险既有行业特性,更具备公共风险的属性,风险处置中应具备整体思维、全局思维。

另外,在我国经济大环境中,房企债务风险问题很大程度上受到国家宏观经济政策的影响。2021年12月召开的中央经济工作会议指出,我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力[9]。中央财经委员会办公室副主任韩文秀在解读中央经济工作会议精神时指出,“经济社会发展是一个相互关联的复杂系统,要防止出现合成谬误,不把分兵把关变成只顾自己不及其余,避免局部合理政策叠加起来造成负面效应。”[10]国家政策层面,在房地产行业深度调控的同时,2021年三季度密集出台了对教培、互联网等行业的调控政策。单一地考量这些政策,每一项都直奔民生之痛点,思路和方法都十分合理,但是这些政策均存在对经济产生收缩效应的特性,政策效应叠加起来,难免对经济增长造成“痛击”,形成“合成谬误”,加大了经济转型“阵痛期”的风险。

房企风险的处置必须要有系统思维,具备“整体风险观”,即将其放眼于国民经济大系统中综合考虑,逐步引导地产行业转变高负债的发展模式,形成可持续性的、稳定的健康发展模式,使其真正做到造福民生。

注释：

① 在市场上行期,房地产企业就算出现了资金链问题,也相对容易化解风险,因为市场对房企资产价值的成长预期较为乐观,企业之间的市场化收并购比较顺畅;但在市场下行期,由于资产价值不断缩水,市场主体在收并购行为中对于资产标的物的选择更加谨慎,使得房企无法依靠自身力量摆脱困境。

② 每年农民工工资问题最为敏感,从而必须解决的时间节点有两个:一是9月1日开学之前,要保证农民工子女能够缴纳学费;二是春节之前,按照传统风俗,一定要保证农民工家庭顺利过年。

③ 2021年8月至2022年4月初,最高人民法院规定,涉M房企所属集团的债务相关诉讼案件须移送广东省广州市中级人民法院集中管辖。

④ 该金融机构和施工单位均与M公司所属的集团公司存在长期合作关系,故而没有动力且不敢轻易向法院提交要求M公司破产的申请。

⑤ 根据最高人民法院文件,将破产申请审查与受理后破产程序分列案件类型,即破产申请审查单独作为一类案件,与受理后的破产案件程序等不同,其中,破产申请审查案件类型代字为“破申”,破产案件类型代字为“破”。参见最高人民法院网《最高人民法院关于调整强制清算与破产案件类型划分的通知》,载https://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-23701.html。

⑥ 预重整在破产法中并没有明确的程序规定,属于各地方的创新性程序,是司法重整的前置程序,在此阶段,债权人、债务人及新投资人之间在司法介入框架下协商,达成重整草案,经过预重整阶段表决通过的重整草案具有法律约束力。

⑦ 政府一般根据项目资产负债出台风险处置方案,根据资产负债情况,可以将项目分为两种类型:一种类型是资产大于或等于负债,另一种类型资不抵债。资能抵债的项目,政府一般会要求进行股权转让、债务重组,引入投资者,补充现金流,使房企重回运营轨道。资不抵债的项目,在解决社会稳定问题后,会通过破产对债务进行打折处置。所以,对于财务集权型房企而言,如地方政府各行其是,就会出现文中所述的情况。