陈丽丽

江西自然规划设计有限公司 江西 南昌 330000

在我国社会主要矛盾转变的背景下，城市更新作为推进城市高质量发展、建设美好生活的重要抓手，成为完善城市治理体系、提高城市治理能力的重要内容。本文通过对城市更新的内涵和理论基础进行梳理，从公众需求出发，分析了目前我国城市更新面临的主要问题，并提出了相应对策。

1 我国城市更新面临的问题

城市更新是一项长期、系统的工作，涉及方方面面。在城市更新的实施过程中，城市规划工作应主动融入和服务城市更新，引导和支持城市更新的实施，不断提升城市规划工作对城市更新的服务水平。当前，我国城市更新主要面临三大挑战：一是社会公众参与程度不足。随着我国经济社会的发展和城镇化进程的加速，公众对公共产品和服务的需求不断提升。然而，在我国部分城市更新过程中，相关政策制定、规划编制及实施等环节未充分征求公众意见，导致部分项目推进缓慢甚至无法推进。二是公众参与渠道不畅。由于传统规划编制中缺乏与公众沟通交流的渠道及方法，导致政府与居民之间存在信息不对称现象，导致双方产生一定误解或矛盾。三是城市规划实施机制不完善。我国城市规划实施过程中存在规划编制与实施脱节现象。主要表现为：一方面是政府与公众缺乏沟通交流平台；另一方面是规划管理部门与公众缺乏沟通交流平台。此外，在我国部分城市更新项目中，由于缺乏相关机制和办法，导致在项目实施过程中存在“拆违”“拆旧”“拆小”等现象。特别是在城中村改造、老旧厂房改造等项目中，由于缺乏必要的改造实施机制和办法，导致居民对改造措施的合理性、合理性产生怀疑或反对的声音[1]。这些问题阻碍了我国城市更新工作的推进和实施效果的提升。因此，需要构建更加完善、更具操作性的城市更新机制和办法，使公众参与、规划编制等成为我国城市更新工作顺利推进的重要保障。

2 城市更新行动的现实实践路径

2020年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，提出了要加快实施城市更新行动，系统推进老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村改造。2021年7月，国务院办公厅印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，强调要坚持人民城市为人民，实施城市更新行动，切实提高城市规划、建设、管理水平。2021年12月，住建部印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，强调要坚决防止以改造之名行开发之实，坚决防止“一刀切”“运动式”改造，坚决防止盲目拆除重建等行为。2022年2月，国务院办公厅印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（国办发〔2022〕3号），强调要坚持把维护人民群众利益作为出发点和落脚点，按照“先规划、后改造”“留改拆”并举、以保留利用提升为主的方针，有序推进城市更新。《意见》明确指出要加强历史文化保护传承。因此，我们应该坚持“先规划、后改造”的原则，对城市进行全面的更新和改造。

2.1 构建新发展格局下的城市发展新格局

当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我们要认识到，城市更新行动是在新发展格局下城市发展新格局的重要组成部分，其重点工作内容要与新发展格局相契合。一方面，我国城市化进入存量发展阶段，城市更新行动的核心工作内容应包括对老旧小区、老旧厂区、老旧街区等存量空间资源进行功能重塑，推动城市更新由增量扩张向存量挖潜转变；另一方面，在此基础上，还需要注重城市功能、空间与产业之间的协同发展，实现从生产、生活、生态空间以及区域间联动发展等多个维度上的相互融合[2]。此外，还需要通过推进城市更新行动，持续优化提升城市空间结构和品质，培育新产业、新业态和新模式，不断完善和优化产业体系。总之，我国的城市更新行动要与当前构建新发展格局的要求相一致。

2.2 优化空间布局，统筹空间资源

城市更新是以推动城市空间结构优化为导向，对城市功能布局、空间形态、用地结构、交通组织等进行系统的优化，实现城市空间的有机更新。总体而言，我国城市更新行动还处于探索阶段，因此要坚持整体思维和全局视角，从经济社会发展的全局出发，统筹谋划，科学安排。

第一，在空间规划编制过程中，应全面考虑城市资源环境承载能力和发展潜力。比如在编制控制性详细规划过程中，应综合考虑土地利用规划、产业发展规划等空间资源承载能力；在编制国土空间总体规划过程中，应统筹考虑国土空间开发保护格局和各地块的功能定位，并注重保护好生态环境。同时在国土空间规划编制中也应统筹考虑城市更新行动的实际需要和可能带来的各种风险。

第二，在土地资源要素配置过程中，应通过市场化手段引导社会资本参与到城市更新行动中。要加强城市更新行动的规划统筹和整体谋划。在土地资源要素配置过程中，应充分考虑土地市场的实际需求，强化土地资源与经济社会发展之间的匹配度。要根据城市发展和产业转型的实际需求以及公共服务设施、基础设施、市政设施等方面的供给情况来进行土地资源配置[3]。要强化土地资源与财政资金的联动机制，引导社会资本参与到城市更新行动中。政府可以通过建立国有土地出让收益返还机制、提高存量土地开发强度奖励标准等方式引导社会资本参与到城市更新行动中。

第三，在空间资源利用过程中，应通过创新规划建设管理体制来提高城市更新行动效率。一是应明确城市更新行动的主体和责任分工。政府应作为城市更新行动的主体和主要推动者，应建立健全工作机制；同时要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用；二是要将城市更新行动纳入国民经济和社会发展规划。各级政府要把实施城市更新行动作为推动经济高质量发展和提升治理能力现代化水平的重要举措，将其纳入本地区国民经济和社会发展规划并做好组织实施工作；三是要注重城市更新行动的统筹规划。各部门应主动参与到城市更新行动中来，将其作为本部门年度重点工作来推进。

第四，在空间规划实施过程中，要充分发挥公众参与作用。一方面要推动公众参与到规划制定、实施与评估等工作中来；另一方面要通过公众参与促进规划更好地执行和落实。公众参与有助于提高规划科学性和有效性；有助于提高规划实施效果；有助于建立规划与公众之间的良性互动关系。

2.3 推进产业转型，促进城市有机更新

在城市更新行动中，我们要注意产业转型，优化产业结构，转变经济发展方式。首先，城市更新的产业要与当地的特色、文化和资源相结合，使产业结构合理化和高级化，形成新的城市经济增长点。其次，要合理利用现有的城市空间资源，充分发挥原有的历史文化优势，引入现代科技服务于文化旅游、健康养老等相关产业。最后，要大力发展新兴产业，促进现代服务业与新一代信息技术、高端装备制造等战略性新兴产业深度融合。在城市更新过程中，我们要坚持人与自然和谐共生的理念，以绿色发展为引领，全面促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀；以生态文明建设为统领，加强城市基础设施建设，提升城市综合承载能力和治理能力。

2.4 加强城市设计，打造“可阅读”城市

城市更新行动的最终目标是打造“可阅读”的城市，即能够让人感受到文化氛围、具有包容性的城市。这需要我们注重城市设计，通过优化城市空间布局、提升公共空间品质、推动街区改造更新，实现“城市让生活更美好”的愿景。一是优化城市空间布局。实施以中心城区为重点、功能适度外移为主要内容的“留改拆”并举的城市更新行动，保护传统风貌、历史文化街区和历史建筑，推动沿江沿河沿路向外转移，建设高品质公共空间[4]。严格控制中心城区开发强度和人口规模，推动形成“多中心、组团式、网络化”的发展格局。二是提升公共空间品质。通过公共空间品质提升工程，完善服务设施体系，丰富文化活动供给，塑造“可阅读”的城市。优化生态绿地布局，增加绿地面积和开敞空间，打造绿色开放空间体系。大力推进海绵城市建设和城市地下综合管廊建设，构建集约高效的能源供给体系。三是推动街区改造更新。按照“留改拆”并举的原则，整治提升城中村、老旧小区、老旧厂区等存量用地，充分发挥存量资源潜力，盘活用好城市低效用地和闲置空间。有序推进老旧小区改造和既有建筑节能改造工程，改善群众居住条件和生活环境。推动老旧厂区转型升级、提质增效。

2.5 推进“多规合一”，实现空间利用效益最大化

城市更新是一个系统工程，是一个系统性工程，涉及经济社会发展的各个方面。我们要做好城市更新行动的顶层设计，要树立系统思维，打破规划壁垒，强化区域协调。在城市更新行动中，要注重系统规划、整体规划。第一，在空间上形成“一盘棋”，统筹安排城市更新行动的各项内容。在城市更新行动中，要统筹考虑经济社会发展总体要求、城乡区域协调发展要求和人民群众美好生活需要等要素，按照统一规划、统一设计、统一建设、统一管理的要求，注重城市与乡村、生态与人居环境的统筹安排。第二，在时间上实现“一张图”。应注重构建“多规合一”的技术平台和空间数据库系统，以实现城市空间格局的科学合理布局和持续优化。第三，在制度上要形成“一套标准”。建立健全城市更新行动的政策法规体系和标准规范体系。加强对城市更新项目的审批管理工作，加快建立城市更新行动规划编制、审批和实施的技术标准体系[5-6]。在制度上要探索建立健全城市更新行动规划实施评估机制和考核机制。

2.6 推进街区更新，实现公共空间的精细化治理

一是完善街区综合服务功能。街区更新是城市更新的重要内容，既要满足居民的基本生活需求，又要注重服务于城市居民的文化、教育、健康等公共需求，从而推动城市高质量发展[7]。例如，北京丰台区王佐镇的“双街”改造，将原来的旧平房拆除后，在原有的基础上新建了两个特色街区，满足了居民对文化休闲和商业服务的需求。二是挖掘街区历史文化价值。街区更新时要尊重原有街道格局，以街区整体风貌为基础，将其改造成具有传统特色、民族风情或时代特征的街道空间。如北京市平谷区的金海湖镇，在保持原有历史格局不变的情况下对当地进行改造，通过对胡同及历史文化资源进行挖掘和保护，将其打造成民俗文化展示区、传统文化体验区、传统民俗民俗表演区等[8]。城市更新要统筹考虑交通、教育、医疗等公共服务设施配套情况，从硬件和软件两方面提升街区公共服务水平。如北京市东城区崇文门西大街、西城区胡同口改造工程就是将周边商业、医疗等配套设施进行整体布局和调整优化。

2.7 推进住房保障，提升城市居民幸福感

城市更新是实现城市可持续发展的重要举措，是解决住房问题、改善人居环境、提高人民生活质量的重要手段[9]。目前我国的住房问题仍然十分严峻，其中有两个问题尤其值得关注，一个是城市低收入人群和城市新市民的住房困难，一个是城中村、棚户区、老旧小区的住房环境。这两个问题都与我国城市化发展进程密切相关，但是由于我国工业化发展程度较低，导致传统的拆迁模式难以适应经济社会发展需要。因此，我们应顺应时代潮流，转变发展方式，加大住房保障力度。首先，要提升城市老旧小区的环境和基础设施水平；其次，要提高保障性住房的建设规模；第三，要完善公共服务配套设施，优化公共服务供给结构；第四，要强化老旧小区物业管理工作；第五，要加强城市老旧小区改造后的管理服务工作[10]。此外，还要完善城中村、棚户区、老旧小区改造后的管理服务工作。在住房保障方面我们应坚持以人民为中心的发展思想和新发展理念。我们应坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位不动摇；坚持因地制宜、多措并举推进棚户区和老旧小区改造；坚持“一区一策”、分类推进。

3 结束语

综上所述，从当前我国社会主要矛盾变化来看，人民群众对美好生活的向往更加强烈，对美好环境和幸福生活的需求更加广泛而多样。因此，城市更新应充分发挥政府作用，从公众需求出发，优化工作机制、完善政策制度、健全市场机制、激发社会活力。