聂平香 朱福林 郝红梅

2018年7月，中央政治局召开会议分析研究经济形势，部署经济工作，提出要做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期(“六稳”)工作，这是从国家层面首次提出稳外资。2020年4月，随着新冠疫情在全球扩散，中央政治局会议在提出加大“六稳”工作力度的同时，首次提出“六保”，即保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转。2021年12月，中央经济工作会议进一步明确要继续做好“六稳”“六保”工作。2022年12月，中央经济会议明确提出“更大力度吸引和利用外资”，2023年的《政府工作报告》再次强调“更大力度吸引和利用外资”。至此，我国利用外资的着力点从“稳外资”转向了“更大力度吸引和利用外资”。“稳外资”提出以来的五年，其中有三年多新冠疫情较严峻，我国与世界的人流、物流往来均受到极大阻碍，“稳外资”是相对稳健的外资战略；“更大力度吸引和利用外资”是在我国与世界恢复正常的人流、物流往来基础上提出的，是一种更加积极主动的吸引和利用外资战略。

一、我国更大力度吸引和利用外资的重要性

(一)更大力度吸引和利用外资是实现高质量发展的重要支撑

2020年7月，中央政治局召开会议，分析研究经济形势和经济工作，首次明确“我国已进入高质量发展阶段”。高质量发展以创新为动力，推动经济持续稳定增长，实现区域城乡均衡发展和绿色发展，让发展成果更多惠及全体人民。经济高质量发展必然要求高水平开放，而更大力度吸引和利用外资是高水平开放的应有之义与基本要求，同时更大力度吸引和利用外资也是我国高质量发展的重要支撑。更大力度吸引和利用外资的内涵是“扩规模提质量”，通过高水平开放，聚集全球优质要素资源，增强创新能力，实现创新发展；着力提升中西部地区和东北地区吸收利用外资力度及质量，带动区域经济协调发展；更大力度吸收绿色环保的外商投资，增进可持续发展能力，推动绿色发展；更大力度推动外资融入我国经济社会建设之中，提升公众福利水平，有助于实现共享发展。(1)桑百川：《更大力度吸引和利用外资》，《红旗文稿》，2023年第1期，第38页。

(二)更大力度吸引和利用外资是加快构建新发展格局的内在要求

2020年4月，在中央财经委员会第七次会议上，习近平总书记强调要构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。外资具有联通内外的优势，是构建新发展格局的重要力量和内在要求。更大力度吸引和利用外资，将有利于加快推动建立高水平的开放型经济制度，同时以高水平开放促进国内深层次改革和制度创新，为国内经济大循环提供更好的制度保障；更大力度吸引和利用外资，能够广泛吸引全球优质要素资源，提升创新能力，推动产业结构转型升级，为国内经济高质量发展作出积极贡献；更大力度吸引和利用外资，能够不断加强我国与世界经济的联系，稳定提升我国在全球供应链中的地位，为建立安全可控的供应链体系奠定基础。

(三)更大力度吸引和利用外资是摆脱“去中国化”的现实路径

世界金融危机、新冠疫情冲击、乌克兰危机以及大国博弈加剧等因素叠加下，全球产业链供应链加速调整和重构，从效率优先向安全优先、兼顾效率转变，本土化、短链化、区域化、多元化的趋势不断增强。部分国家更加注重产业链供应链的安全稳定和自主可控，积极推动本国产业链供应链摆脱过度依赖某些国家或地区，特别是“去中国化”的战略意图明显。尤其是在半导体、关键矿产、锂电池、医疗物资等关键产业链供应链上，部分国家通过引导制造业回流、出口管制、技术脱钩、产业遏制等手段加快推动“去中国化”。如美国出台的《2022年芯片与科学法案》明确提出，接受联邦补贴资金的企业禁止在中国等对美国国家安全构成威胁的特定国家扩建或新建某些先进半导体的新产能。改革开放以来，外资一直是连接中国经济与世界经济的纽带，外资企业也助力中国全面融入全球产业链供应链，并成为全球产业链供应链的中心环节。当前，在全球产业链供应链加速重构以及“去中国化”愈演愈烈的大环境下，更大力度吸引和利用外资意味着更高水平的开放，为跨国公司在华投资提供更多机遇，将有助于带动更多全球链主企业以及中小型跨国公司深入全面融入中国经济，同时也将推动更多的本土企业更好融入全球产业链供应链。因此，更大力度吸引和利用外资是维护我国产业链供应链安全稳定以及摆脱部分国家“去中国化”的可行路径。

二、我国更大力度吸引和利用外资的现实基础

“稳外资”实施五年来，从中央到地方对外商投资的重视不断加大，持续完善营商环境，为下一阶段我国更大力度吸引和利用外资提供了较好的现实基础。

(一)全球投资大幅波动，我国外资表现抢眼

2008年国际金融危机以来，世界经济结束了持续快速增长的黄金期，进入了经济调整和缓慢增长的新阶段。新冠疫情反复以及乌克兰危机、大国博弈加剧使得全球经济发展环境进一步恶化，世界外商直接投资(FDI)也呈现较大幅度的波动。联合国贸易和发展会议(UNCTAD)数据显示，2020年世界FDI流入降为9619.8亿美元，同比下降43.7%；2021年大幅反弹，达到14781.4亿美元，同比增长53.7%，但规模仍未达到2019年的水平。在世界FDI流入量大幅波动的大环境下，我国利用外资保持稳步增长，(2)文中世界FDI数据如无特别说明均来自UNCTAD，我国外资数据均来自商务部。从2018年的1383.1亿美元增至2022年的1891.3亿美元，年均增长8.1%，占世界FDI的比重从2018年的10.1%上升为2022年的14.6%，2020年还一度达到了15.5%。从2017年起，我国吸引外资一直保持全球第二大国地位。

图1 2018—2022年世界和中国FDI流入情况

2018—2022年，我国高技术产业利用外资保持快速增长态势，从321.0亿美元增至683.0亿美元，年均增幅高达20.8%，远高于同期实际利用外资平均增速(8.1%)，占实际利用外资总额的比重也从23.2%上升为36.1%。高技术领域也逐步成为引资新增长点，带动我国外资结构不断优化。

(二)宏观经济稳健增长，超大规模优势明显

图2 2018—2022年我国高技术产业实际利用外资情况

世界银行数据显示，2017—2021年的全球经济平均增速为4.4%，中国经济平均增速为9.6%。据国际货币基金组织(IMF)2023年4月发布的《全球经济展望》预计，2023年全球经济增长率为2.8%；发达经济体为1.3%，其中美国为1.6%、欧元区为0.8%；新兴市场和发展中经济体为3.9%，其中中国为5.3%。中国经济平均增速远高于世界平均增速，未来也将继续保持稳定增长，给外资企业在华投资提供了坚实的物质基础。与此同时，中国数字经济发展速度快、规模大，有利于带动传统产业升级和推动新兴产业发展，为经济的持续稳定增长提供新动能。中国信息通信研究院发布的《全球数字经济白皮书(2023)》显示，2016—2022年，中国数字经济持续快速增长，年均复合增长14.2%，是同期美中德日韩5国数字经济总体年均复合增速的1.6倍。中国国家互联网信息办公室发布《数字中国发展报告(2022年)》显示，2022年中国数字经济规模达50.2万亿元，总量稳居世界第二，占国内生产总值(GDP)比重提升至41.5%；全国网络零售市场规模连续9年居世界首位，软件和信息服务业收入达10.8万亿元。

从消费看，我国作为世界第二消费大国，有14亿人口以及4亿中产阶级，城镇化率不断提升，国内消费快速增长。从生产看，我国制造业规模全球第一，产业门类齐全，产业链相对完整，分工体系效率较高，应对全球经济波动和不测事件的弹性及韧性较强，具有较强的国际竞争力。我国超大规模市场优势给跨国公司对华投资提供了足够的信心。中国美国商会发布的《中国商务环境调查报告2023》显示，83%的美国企业依旧将中国作为重要的投资目的地之一，其中45%的企业将中国市场视为前三大投资目的地。中国欧盟商会发布的《商业信心调查2023》显示，55%的欧盟企业表示中国是当前位于前三的投资目的地。尽管受国内外各方面因素影响，中国市场依旧保持了对跨国公司的强力粘性。

(三)对外开放持续推进，投资环境不断完善

2018年以来我国对外开放持续推进。2018年设立海南自贸试验区并发布总体方案；2019年新增山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江6个自贸试验区，增设上海自贸试验区新片区；2020年海南自由贸易港启动建设，同时新增安徽、湖南、北京3个自贸试验区，并推动浙江自贸试验区扩区；2021年新增天津、上海、海南、重庆4个服务业扩大开放综合试点；2023年新增沈阳、南京、杭州、武汉、广州、成都6个服务业扩大开放综合试点。到目前为止，我国共设立了21个自贸试验区、1个自由贸易港、11个服务业扩大开放综合试点示范，基本形成了东中西协调、陆海统筹的全方位、高水平对外开放的新格局。

2018—2021年我国连续优化自贸试验区外资准入负面清单，特别管理措施从95条减至27条，缩减了71.6%，制造领域的外资限制全面清零。其中，限制类措施由61条减至10条，缩减了83.6%；禁止类措施由34条减至17条，缩减了50.0%。全国层面的外资准入负面清单特别管理措施也仅保留了30条，2020年海南自贸港外资准入负面清单出台，仅保留了27条特别管理措施，2021年海南自由贸易港跨境服务贸易负面清单出台，推动了自由贸易港服务贸易领域全方位开放。

图3 2017—2021年我国自贸试验区外资准入负面清单特别管理措施数量变化

我国稳外资政策措施不断出台，2018—2022年相继出台《关于扩大境外投资者以分配利润直接投资暂不征收预提所得税政策适用范围的通知》《国务院关于进一步做好利用外资工作的意见》《关于以制造业为重点促进外资扩增量稳存量提质量的若干政策措施》，以及发布和修订鼓励类产业目录等。积极完善法制环境，为外商在华投资营造良好制度环境。颁布实施新的外商投资法及实施条例，以法律法规形式确立准入前国民待遇加负面清单管理制度，构建新时代外商投资法律制度基本框架。发布《优化营商环境条例》，完善营商环境法治化水平；修订完善《外商投资企业投诉工作办法》，加大外商投资合法权益保护力度；组建重点外资项目工作专班，健全外商投资服务体系。

(四)外部环境更趋严峻，内部挑战也较明显

新冠疫情以来，尤其乌克兰危机后，大国博弈导致的地缘政治冲突加剧了全球经济的不稳定性，全球贸易投资主义保护盛行。UNCTAD数据显示，2021年全球加强投资监管的趋势不断上升，53个经济体出台了109项影响外国投资的政策措施，其中便利化措施数量为历史最低，仅为55项；限制措施占影响投资政策措施总量(不包括中性化措施)的比重达到历史最高，为42%。截至2021年底，为了国家安全而对外国直接投资进行审查的国家总数达到了36个，这些国家合计占2021年全球直接投资流入量的63%以及存量的70%。同时，全球产业链供应链加速调整，“去中国化”趋势明显，中国引资面临的外部挑战明显增大。

图4 2003—2021年全球投资政策措施变化

从开放角度看，服务领域尤其是现代服务领域还具有较大的开放潜力。经合组织(OECD)发布的2022年服务贸易限制指数(STRI)(3)STRI指数的取值范围在0到1之间，数值越高说明限制程度越高，其中1是限制程度最高的。STRI指数包括五个方面的限制，分别是外资准入限制、自然人移动限制、竞争壁垒、监管透明度和其他歧视性措施。包括50个国家(4)包括38个经合组织成员国以及巴西、中国、印度、印度尼西亚、哈萨克斯坦、马来西亚、秘鲁、俄罗斯、新加坡、南非、泰国和越南。22个服务贸易领域的限制指数，我国服务贸易总体限制指数(数值为0.276)从高到低排在第9位，远高于OECD国家的平均限制程度(0.198)。从五类限制性措施看，外资准入限制位于第1位，占我国服务贸易总指数的比重达到56.2%；排在第2位的是透明度壁垒，比重为10.5%。从具体领域看，我国的录音、电影、广播、邮政等领域在50个国家中的限制程度最高，电信、计算机服务、会计、保险、商业银行等领域限制程度也很高，都位于前10甚至前5位。从国内投资环境看，还有较大提升空间。中国欧盟商会发布的《商业信心调查2023》表明，我国的市场准入和监管障碍仍然较多。中国美国商会发布的2019—2023年《中国商务环境调查报告》认为，法律法规和执行的不一致/不明确以及监管合规的风险一直是美国企业在我国经营面临的主要挑战，位于2023年前五大挑战中的第三和第五位。在华日资企业也反映，由于我国部分法律法规不完善以及法律法规制定执行的不透明，给在华日资企业带来较大的经营风险。同时，反垄断、标准制定、海关许可等复杂程序也限制了外资企业在华公平参与竞争。世界银行发布的2021年全球治理指标中，在监管质量方面，我国在209个国家和地区中排第122位，比2019年下降了14位。

表1 2022年分领域看我国服务贸易限制程度

三、推动我国更大力度吸引和利用外资的政策建议

(一)进一步明确政策目标和政策着力点

我国利用外资战略从之前的“稳外资”转向“更大力度吸引和利用外资”，战略导向倾向于更加积极和主动，因此政策目标也更为积极，不但需要稳存量，更需要着力扩增量，同时进一步提升利用外资的质量和效益，即“稳存量、扩增量、提质量”。

1.“稳存量”的政策着力点是稳制造业存量外资

《中国统计年鉴2022》显示，2021年底，我国注册登记的外商投资企业总数为663562户。其中两大行业领域的外资企业最为集中：一是批发零售业，外资企业数为203560户，占外资企业总数的30.7%；二是制造业，外资企业数为125674户，占外资企业总数的18.9%。由于外资批发零售业基本是服务国内市场，与我国经济发展和消费水平密切相关，对国际市场不敏感。而外资制造企业对国际市场敏感，与全球产业链供应链重构以及我国产业链供应链安全密切相关，因此，“稳存量”外资的政策着力点应集中在稳制造业存量外资。

2.“扩增量”的政策着力点是扩市场导向型外资

我国对跨国公司最大的吸引力就是国内宏观经济的稳定持续增长以及超大的市场规模，同时由于中长期全球经济增速放缓、国际投资的不确定性以及大国博弈的加剧，在我国投资的出口导向型外资面临的压力和挑战较大，因此，“扩增量”的政策着力点应聚焦于国内市场的市场导向型外资。

3.“提质量”政策着力点是提升外资产业结构及优化外资区域布局

提升外资产业结构，一方面需要不断优化三次产业结构，尤其平衡协调制造业与服务业外资结构；另一方面，应推动外资更多投向高技术领域，着力提升制造业细分领域的外资质量，以及引导外资更多投资现代服务领域。外资区域分布不平衡一直是我国利用外资的重点和难点问题，因此，“提质量”也需出台政策，加大区域引导，让更多外资投向中西部地区，带动区域经济整体协调发展。

(二)推动提升“内外”两大战略

为更好实现新时期“稳存量、扩增量、提质量”的外资政策目标，应着力提升优化“内外”两大战略。

1.对外开放提升战略

加快实施对外开放提升战略，推动高水平对外开放，增强跨国公司对中国市场的粘性。以商品、要素等流动型开放和规则、规制、管理、标准等制度型开放“双轮”驱动来实现高水平开放。加快推进商品和要素等流动型开放，大幅放宽外资市场准入限制，尤其准入限制较多的现代服务领域；以积极加入“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”(CPTPP)和“数字经济伙伴关系协定”(DEPA)等高标准国际协定为契机，加快对标高标准国际规则、规制、管理和标准，深化国内相关领域改革，稳步推进制度型开放。

2.国内营商环境优化提升战略

以在华外商投资企业反映的国内投资环境普遍性问题、焦点难点问题为导向，全面优化提升我国营商环境。加快出台开放相关法律法规的实施意见和操作指南等，统一法律法规及外资政策的实施标准和程序，最大限度减少法律法规解释和执法的不一致；进一步简化并优化涉及到外资企业的审批程序，缩短审批时限，推动相关领域牌照或证照发放的公开透明；进一步加大知识产权保护和执法力度，营造良好的创新环境；在补贴、执法、招投标、政府采购、标准制定等方面全面给与外资企业公平与公正待遇。

(三)加快落实五点具体措施

1.分类有序推动服务业扩大开放

针对开放程度较低的现代服务业领域进一步加快开放力度。由于服务行业领域门类众多，考虑到服务业在国民经济中的地位、竞争力现状和开放的可承受能力，应分类有序推进服务业全面深化开放。

一是推进充分竞争领域全面开放。对于旅游服务、分销服务、建筑服务、供应链服务、环境服务、计算机服务、与制造业相关的服务等国内竞争较为充分且有一定国际竞争力的领域应积极推动深入开放，全面放开对外资股比限制、数量限制。

二是加快推动与要素流动紧密相关服务领域对外开放。对于限制水平较高但与资金、信息、技术、数据、人员等要素流动密切相关的服务领域，如金融、电信、专业服务(会计、法律、管理咨询等)、教育培训等，应深化对外开放程度。金融领域按照“取消数量型限制，增加机制性约束”原则，从金融市场开放逐渐过度到资本账户开放，积极探索新金融领域开放。同时，在完善行业监管的前提下，探索免除当地存在要求的对外开放。此外，应积极加大破除准入后存在的各类壁垒，简化申请牌照的时限和程序等，推动准入又准营。电信领域的开放限制最大壁垒是竞争壁垒，其次是市场准入限制。竞争壁垒很大程度上是由于垄断导致的，因此需要在全面深化国有企业改革的基础上，不断放宽外资股比限制，全面放开云服务等增值电信领域外资股比限制。同时，电信领域开放与国际数字贸易规则紧密联系，未来我国应依托特定平台全面对接国际新规则，积极探索推动跨境数据自由流动。从会计、法律、税收、城市规划等专业服务领域开放壁垒看，市场准入限制和自然人移动限制是最主要的。因此，需要进一步放宽对外国服务提供者准入限制，以及提供服务内容和范围的限制。借鉴发达经济体的经验，对境外人员参加国内专业技术资格考试以及进行相应的执业给予国民待遇，参加考试资格要求及相关执业标准由主管行业部门或行业协会统一制定。

三是加快推动与民生密切相关领域的开放。目前我国与人民美好生活需要紧密相关的医疗、养老、教育等领域需求与供给矛盾突出，应进一步加快开放步伐。取消医疗领域对外资的股比限制，允许外商设立独资专科医院，甚至综合医院；允许以中外共同捐资方式，按相关规定举办非营利性医疗机构，提供基本医疗卫生服务；完善外籍医师管理；借鉴发达国家通行规则，不断完善药品、先进医疗设备等进口管理，以及医保、商业保险、医生职称评定等相关要求，推动更多外资医疗机构在华落地，并能持续稳定生存下来。对于营利性养老服务，我国已经放开对外资的市场准入限制，但养老服务领域对外资在税收优惠、补贴等方面还存在歧视性措施。新形势下为推动养老服务进一步扩大开放，应积极落实对外资养老机构非歧视待遇，同时借鉴日本等国家的经验，完善行业管理及规则。我国高等教育领域中的开放基本限于中外合作办学，开放程度较低，因此应适当放宽办学主体和办学模式限制，允许独立法人资格的中外合作办学，允许中外合资办学，允许外方院校在理工科、应用型本科、职业教育等领域独立办学。

四是策略推动文化等敏感领域的对外开放。进一步梳理现存的限制措施，按照抓大放小的原则，管关键领域和关键环节。同时探索在进行内容审查的前提下，进一步放宽文艺表演团队、互联网文化经营、音像制品制作、艺术品拍卖等领域对外资准入的限制。

2.以核心平台为依托稳步推进制度型开放

依托自由贸易港、自由贸易试验区、服务业扩大开放综合试点示范、国家级经济开发区等核心平台，加快出台自由贸易试验区和全国版跨境服务贸易负面清单，推动数字贸易、国有企业、知识产权、跨境服务贸易、政府采购等高标准规则在核心平台率先探索试点，以点带面推动我国制度型开放水平整体提升。

一是推进海南自由贸易港加快建设。按照海南自由贸易港建设总体方案以及海南自由贸易港法的基本要求，从贸易自由便利、投资自由便利、资金自由便利、人员自由便利、运输自由便利以及数据安全有序流动等方面加快探索全方位、全领域开放。在保障安全的基础上，全面下放开放权限。进一步细化自由贸易港分阶段的具体开放措施，明确贸易、投资、资金、人员、运输以及数据安全等方面国家安全底线。在此基础上，将每个阶段所有措施的中央开放权限一揽子下放到海南自贸港，中央相关部委和部门提供业务指导及风险防控要求。加快国际对标，推动制度型开放。推动数字贸易、政府采购、知识产权保护、国有企业等高标准规则制度在自贸港先行探索试验。对标国际高标准投资和跨境服务贸易负面清单的要求，加快推动外商投资准入和跨境服务贸易两张负面清单“二合一”，在海南自贸港先行先试，全面完善负面清单制度。同时，海南自贸港也应加快服务领域国内规则改革，探索不断创新服务行业管理，全面提升制度型开放水平。

二是加快实施自贸试验区提升战略。以自贸试验区设立十周年为契机，赋予自贸试验区更多更大的改革自主权。有两种实施路径：其一，根据每个自贸试验区的主导产业发展，除涉及到国家核心安全的领域外，中央应明确将部委层面所有与产业开放相关的事权一揽子全部下放到自贸试验区所在省市或直接下放到自贸试验区，推动自贸试验区更高水平的对外开放；其二，相关部委每年定期发布需要深化改革开放的措施，各个自贸试验区根据自身发展的优势和潜力，主动认领相关举措，先行进行探索试点。

对标高标准，推动自贸试验区开展差异化的制度创新。除了海南之外的其他20个自贸试验区，应根据国家对其的定位以及核心主导产业发展需求，选取重点敏感服务贸易领域以及核心规则率先进行差异化开放试点。如上海作为国际金融中心，有必要在新金融领域开放加快脚步，在明确允许境外服务提供者跨境提供的金融服务的基础上，给予外资企业与内资企业在新金融服务方面同等待遇。广东自贸试验区应全面对接港澳的规则制度，推动与港澳制度规则连通贯通。其中，在研发创新走在全国前列的深圳前海自贸试验片区，有条件率先进一步加大知识产权保护，提高民事损害赔偿，降低刑事处罚标准，完善知识产权执法制度，为创新提供更加有利的制度环境。东北地区自贸试验区应在国有企业分类改革规则制度创新方面有所作为，以更好激发市场主体活力，带动东北振兴。中西部地区的自贸试验区应根据产业发展探索进一步深化开放，尤其是应针对东部地区产业向中西部转移过程中面临的制约条件和体制障碍，加大开放探索力度；针对数字贸易等前沿领域，也可进行率先探索。

完善体制机制，加大法治保障。建立自贸试验区之间的沟通交流合作机制，支持建立区域性的自贸试验区联盟，探索形成跨自贸试验区的制度创新成果，尤其在标准、规则、资质互认，物流通关合作，口岸联动等方面进行跨区域的探索创新。出台国家层面的自由贸易试验区条例、规章，并争取出台自贸试验区法，以加强自贸试验区建设的法治保障。加快自贸试验区制度创新成果的全国复制落地。针对国家出台自贸试验区复制推广经验，建议国务院自由贸易试验区工作部际联席会议办公室协调组织国家相关部门尽快出台相关配套政策，调整相关规定，以利于地方部门能够真正落实执行。

3.创新政策支持稳定制造业外资

聚焦制造业外资企业的需求和关切，深化改革破除体制机制障碍，简政放权、放管结合、优化服务，切实降低制度性交易成本。

一是完善制造领域吸收外资环境。应积极引导舆论，打破将吸收外资和国内自主创新完全对立的误区。这点在制造领域表现较为突出，因此，有必要从中央层面统一思想，加快推动制造业，尤其中高端制造业吸收外资。进一步加强中国中高端制造与全球制造业的对接合作和融合发展，所有支持我国制造转型升级的政策措施应普遍适用于我国境内的各类企业，对内外资企业一视同仁。加快对标国际标准，梳理完善我国制造领域的质量标准、规则等。

二是探索建设制造业国际合作示范区。建立项目优先的政府服务通道，体现鼓励性倾斜政策，使国家有关制造业开放政策落地见效，形成一批特色鲜明、优势突出的外资制造业集聚区和示范企业。选择部分产业基础好、创新体系全、配套能力强、发展潜力大的地区，建设各有侧重、各具特色的中国制造国际合作示范区，在市场准入、公平竞争、财税金融、科技创新等方面予以积极支持。

三是优化制造领域人才供给。我国制造业产业升级要求将劳动力从低附加值的制造企业转移至高附加值的制造企业。目前，制造业技术工人无论是数量，还是技能素质，都无法满足向“高、精、尖”方向发展的需要，高层次的技能型综合型人才、管理人才和熟练技术工人比例明显偏低。政府需要加大制造业职业教育投入，完善技能培训补贴管理办法，整合职业技术教育资源，借助企业和民间力量，在高素质技术人才培养方面加大支持力度，制定企业对职业教育的投入税前抵扣政策，优化制造业人才供给结构。

四是加大制造领域外商投资政策支持。尽快研究制定支持制造业外资的专项文件，强化重点制造业项目要素保障，优化土地、用能、排放等要素供给方式，精准对接融资需求，加大对重大项目落地支持力度。大幅度降低外资制造企业在华投资成本，如建议重点鼓励类制造业项目减按15%的税率征收企业所得税，先进高端制造业重大项目、战略新兴产业项目减按10%的税率征收企业所得税，同时扩大高新技术企业认定范围，进一步加大对企业研发投入的税前抵扣力度。

4.加大外商对中西部地区投资的引导

全球产业链供应链“去中国化”的环境下，中西部地区市场规模潜力大，在合适政策引导下，将有较大的空间承接东部地区产业转移和吸引跨国企业投资，形成与东部地区产业对接，优势互补，相互支撑的产业链供应链。因此，中西部地区引资重要性不断显现，国家应加大外商对中西部地区投资的政策引导。

一是完善产业政策。推动《产业结构调整指导目录》《鼓励外商投资产业目录》《西部地区鼓励类产业目录》三个产业目录的整合和优化，不断增加中西部地区优势产业的目录清单，扩大内外资市场主体适用的鼓励投资目录范围，引导内外资企业更好地向中西部地区投资。

二是加大政策支持力度。首先，加大国家对中西部地区承接沿海地区产业转移的财政支持力度。包括对从东部沿海地区迁移至中西部地区并持续经营在一定年限，如3年以上的企业，对新增的物流成本、搬迁费用、员工培训成本等费用按一定额度准予在地方的外经贸发展专项基金中给予补贴；对于中西部地区在沿海设立的产业促进中心的运营和新增人员费用允许从财政专项经费中支出；对中西部地区的核心开放平台，包括自贸试验区、国家级经开区、边境经济合作区、跨境经济合作区、重点开发开放试验区等基础设施建设，银行贷款给予财政贴息支持。其次，为更好地发挥中西部地区引资潜力，建议出台中西部地区所得税优惠政策。建议对于投资中西部地区鼓励类产业的内外资企业统一给予15%的所得税优惠，并且降低享受优惠政策的条件，如主营业务收入占比从60%降为50%。在国家层面出台享受优惠政策的具体指南，进一步优化和简化优惠政策享受的认定标准和认定程序，加快优惠政策的具体落地和实际操作。同时，对中西部地区引进的鼓励类人才，支持适用15%的个人所得税。

5.完善体制加大外商投资促进力度

借鉴国际经验，不断完善外商投资促进体系，加大投资促进力度。一是完善法律法规。根据《外商投资法》等上位法的要求，出台《外商投资促进条例》，加大顶层设计和职能梳理，进一步明确外商投资促进的内涵、政府和市场在投资促进中的不同作用以及投资促进机构的性质、法定地位、组织架构、职责、经费来源、业务归属、纵向和横向联席机制等，在全国层面上统一对外商投资促进的认识，形成国家—省市—地市—区县畅通的纵向和横向沟通协调机制和信息共享机制，打造层级分工明确、高效联动、清晰规范的外商投资促进服务体系。

二是明确中央投资促进机构的公共服务属性。进一步明确商务部投资促进事务局的公共服务属性，加大财政支持力度。其一，从单位性质看，可将商务部投资促进事务局从公益二类事业单位调整为公益一类事业单位，实行全额财政拨款，并且在人员和岗位定级上应具有一定的激励性，从高定岗、定级。其二，扩充人员和境外网络。国内职能上，设立主要的地区部门和产业部门，同时进一步完善境外网络布局，在主要国家和城市设立代表处或投资促进中心。其三，进一步完善公共服务职能。在宣传推介本国投资环境、提供企业服务、承办投资促进活动的基础上，进一步完善投资促进网络平台，搭建国家—地方外商投资促进沟通协作机制和信息共享平台，加大全国投资促进人才的培训。

三是优化地方投资促进机构。地方投资促进机构的属性(可以是政府部门、事业单位、法定机构等)可根据地方实际需要进行多样化探索，以建立更有效的激励机制，提高地方投资促进部门人员的专业性和稳定性。在服务内容上，地方投资促进机构应当对投资促进的前期宣传推介、中期项目的落地以及后期的服务三者并重，以避免引进后政策不兑现等问题出现。同时，根据全球招商引资的形势，在服务好龙头企业和链主的同时，更应关注中小企业，为中小企业提供更细致周到的服务。