唐智松，解丁香

（西南大学，重庆 400715）

2018年9月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》指出，要“统筹规划布局农村基础教育学校，保障学生就近享有有质量的教育”［1］，原有乡村学校布局调整面临新的发展境遇。2001 年，我国首次提出农村义务教育学校布局调整政策，为提高教育资源利用率，国家对乡村学校因地制宜进行调整，乡村学校撤并取得较为显著的成效。教育公平是社会公平的重要基础，要不断促进教育发展成果更多更公平惠及全体人民。［2］就近入学作为《中华人民共和国义务教育法》的重要内容，是实现教育公平的重要抓手。确保乡村学生就近入学有助于促进教育公平、传承乡村文明，并给实施乡村振兴战略带来支持。实际上从2001年开始实行的撤点并校也衍生出乡村学生入学困难、乡村家庭负担增加、乡村社会文化凋敝等新问题。同时，随着城乡一体化进程的不断加快，乡村学校不断呈现“离乡”的趋势。新旧问题叠加，乡村学校合理布局的问题亟待解决。基于此，本研究从社会行动理论出发，借助帕森斯AGIL模型，尝试从“系统—功能”的角度，构建乡村学校布局调整新行动框架，以求为未来我国乡村学校布局调整带来新思路。

一、乡村学校布局调整的新境遇

学校布局是指一种技术和管理程序，用于判断学校特征，规划学校空间分布。通过应用这种方法，可以确保学校的发展与适龄人口分布相适应，并达到教育政策的目标。［3］2001 年，由于教育资源配置不均衡和财政压力的增加，乡村学校经历了大规模的撤并，从而乡村学校的数量逐年减少。到2021年，我国社会生产力得到极大发展，财政性教育经费支出占国内生产总值比例已经连续九年“不低于4%”，“办好人民满意的教育”是推动教育发展的目标和动力，这些为乡村学校发展带来新的发展机会。面对乡村学生“就近入学”和“上好学”的迫切需求，面对乡村学校数量持续减少的不争事实，已有布局调整的价值取向和行为方式亟须进行调整。基于此，构建乡村学校布局调整行动框架在新时代具有重要意义。

（一）现实数据：乡村学校持续减少

《2022 年全国教育事业发展统计公报》显示，2022 年全国共有义务教育阶段学校20.16 万所。其中普通小学14.91 万所，相比2021 年减少5 162所。另有小学教学点7.69 万个，相比2021 年减少6 690 个。［4］通过分析2018—2022 年全国义务教育阶段学校数据（见表1）发现，2017年以来我国义务教育阶段学校逐年减少，其中普通小学和小学教学点的减少幅度最大。究其缘由，主要是受城市化进程的影响。由于城乡一体化发展，部分农村人口迁往城镇，为适应人口变化、均衡城乡发展不平衡因素，政府对学校的分布和数量进行调整，以实现更合理的教育布局，撤并较为分散的小学教学点，更好地满足教育资源的分配和优化。以乡村小学为例，我国乡村小学数量由2013 年的14 万所减少至2019 年的8.9 万所。但乡村人口由2013年的6.2 亿人减少至2019 年的5.3 亿人，下降了约14.5%，乡村小学减少比例明显高于人口减少比例。［5］可以说相对于现有乡村人口数量和偏远地区人口分布，乡村学校的数量还不够充足，乡村教育要实现全覆盖还有一定难度。高质量教育体系的短板在农村学校，乡村振兴战略也需要依靠农村学校，其持续减少的事实表明农村教育发展依旧面临一定挑战。

表1 2018—2022年全国义务教育阶段学校数量 单位：万所

（二）学者见地：“存续”之声愈来愈强

伴随着乡村学校数量的不断减少，乡村学校的撤留之争愈演愈烈。农村学校布局调整背后是效率与公平、教育供给与教育需求的矛盾，基于不同的社会发展水平和历史环境，学界有以下两种声音，乡村学校应该“存续”的呼声逐渐占主流。

一方面，持“撤并”观的学者们基于经济学和管理学的学科视角，从经济理性出发，认为撤并可以在财政吃紧的情况下，降低教育成本，发展规模效益［6］；通过整合教育资源，用以改善办学条件和建设师资队伍；通过优质资源供给，促进城乡教育均衡发展和教育公平。另一方面，持“保留”观的学者们基于文化学和社会学的视角，从价值理性出发，“认为撤点并校政策”对乡村社会、学校发展、学生家庭、学生成长都产生了一定的负面影响。具体而言，学校撤并会进行“成本转移”［7］，学生家庭的负担有所增加；学校合并与否对学生学业成绩的影响并不显著［8］，教学质量好坏与学校规模无关，可以建立“小而美”的乡村学校；乡村学生入学大规模的寄宿学校后，学生心理情感的发展也会受影响，导致教育过程和教育结果不公平；乡村学校撤离也会导致乡村文化的凋敝，加速乡村社会的解组。

（三）政策导向：“保留并办好”的新方向

我国学校布局调整进展曲折。2001—2021年，国家对于乡村学校布局调整的政策导向不尽相同。从表2 可知，从2001 年要求根据当地情况调整学校布局，到2012年暂停学校撤并，再到2021年提出保留并办好乡村小规模学校的方向转变，可以看到乡村学校布局调整与整个社会经济发展密切相关，而其数量分布的非均衡性也与区域经济社会发展的非均衡性有关。［9］目前，国家在宏观战略层面已经倾向于保留并办好必要的乡村小规模学校，并且坚持保障学生就近获得优质教育的原则。但现实情况是，尽管设置了撤并或保留的标准和原则，但多年来地方政府针对将农村学校布局调整理解为撤并的理念和行为方式已经形成，撤并趋势并未得到遏制。2017 年，党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，要求提升乡村教育质量。人才是乡村振兴的内源动力，乡土文化是乡村振兴的文化根基。扎根中国大地，只有乡村学校“在乡”才能发挥应有功能。

表2 乡村学校布局调整的相关政策梳理

随着农村基础教育的发展，乡村学生“能上学”的问题已经有了较好的解决。在乡村振兴战略的指导下，乡村学校布局该如何统筹规划受到重视，以确保学生能够就近接受高质量的教育，此时乡村学生“去哪儿上学”更值得关注。但城、乡学校在办学条件和师资队伍方面存在差距，如何利用在地化教育促进学生成长与发展，推动乡村文化的繁荣与发展需要深入思考。因此，从个体成长、文化传承和国家战略视角看，新时代乡村学校布局调整有其独特的战略价值。

二、乡村学校布局调整的新时代价值

乡村学校布局调整是在特定的历史背景下开展的，其演进是一个渐进的、长期的过程，调整并非只有撤并一种调整形态，地域偏远、学校（教学点）规模也并不是只有撤并一条路，应根据实际情况保留必要学校、新建特色学校、改建薄弱学校。2020 年，党的十九届五中全会审议通过的“十四五”规划明确提出要建设高质量教育体系。2021年，为积极应对人口老龄化，国家开始实行三孩生育政策。在这样的政策环境下，系统规划乡村学校布局对于促进农村学生身心发展、助力乡村振兴、丰富乡村学校样态、应对人口结构变动都具有重要意义。

（一）以生为本：减少就学风险，提升上学幸福感

以往以撤并为主的学校布局调整虽然在一定程度上提高了办学效率，但也对乡村学生造成了负面影响。首先，对学生乡土情结的剥离。乡村学生一出生就在乡土文化中成长，对乡村有着自然的文化认同和心理慰藉。但学生到异地上学，其剥夺了学生与土地的亲厚感，削减了乡村学生的天然优势。其次，学生精神陪伴的缺失。学生到作为撤点并校后配套设施的乡村寄宿学校就学，长期离开家庭可能导致低年级寄宿学生的情感缺失，会对他们的心理成长产生不利影响［10］。再次，存在辍学率反弹的隐患。学校布局调整后，学生上学成本有所增加，交通、饮食、住宿会给贫困学生造成额外的经济负担，学生有可能因而辍学。同时，政府财政部门并未建立成熟的利益补偿机制，因布局调整减少的教育成本转移到农村家庭中，造成隐形的成本转移。有调查研究发现，走读生和寄宿生的家庭教育成本、家庭时间成本、家庭机会成本和家庭沉默成本都因布局调整不同程度地有所增加［11］。最后，存在路途危险的增加。部分地区撤销教学点后，学生前往中心校无论是步行还是校车，都增加了路途风险。有学者表示，布局调整之后不少学生陷入上学路远、跋涉艰难的困扰［12］。综上可见，撤并政策实施后确实节省了财政支出，但损害了教育公平，影响了农村学生平等的入学机会和身心健康，学习质量也无法得到保障。学校虽然是社会的产物，但是教育的根本任务是引导学生健康成长发展，原点是“育人”［13］。学生的健康发展和生命安全是教育活动开展的“底线”。因此，新时代学校布局调整为规避以上风险，其价值取向应当以促进乡村学生的健康发展为目标，保留必要的村小和低年级教学点以实现就近入学。

（二）社区为基：助力乡村振兴，提高教育获得感

农村是实现现代化强国任务最艰巨、最繁重的地方，同时也是拥有最大潜力与后劲的地区［14］。目前，乡村学校撤点并校的步伐并未停止，一些乡村学生被迫离乡，进城上学，家长陪读或进城务工，新一代乡土联系就这样被割断，乡村逐渐成为一座座“孤岛”，乡村社会的文化传承和民族文化多样性发展问题令人担忧。乡村学校传承乡土文化、支持乡村发展等教育功能也被迫隐退［15］，这对乡村振兴战略的落实是不利的。乡村振兴与乡村学校应该实现相互支持。一方面，国家乡村振兴战略为乡村学校带来新的发展机遇，将更多的资金投入农村地区，通过改善乡村学校的基础设施和教学条件，提高了乡村学校的学习环境。同时，推动改善农村地区的教育资源配置，通过引入先进的教育技术和在线学习课程，扩大了优质教学资源来源，提高了乡村学校的教学质量。另一方面，乡村学校为支持乡村振兴作出了重大贡献。乡村学校通过发挥文化传承功能和育人功能，以培养乡村学生文化自信和建设家乡的责任感，为乡村振兴战略实施积蓄人才潜能。正如杜威（Dewey）所言，学校是一种社会生活的形式，应保证适当地传递一切社会文化遗产［16］。在乡村振兴背景下，乡村学校作为特殊的文化机构，在乡村社会中扮演着核心角色。乡村学校可以充分发挥其应有功能，通过育人加强乡村学校与社会的内在联系，保护乡村的文化遗产，助力乡村振兴战略的落实。

（三）承创并举：利用特色优势，打造乡村学校新样态

由于我国广大农村地区的人口分布和地形特征，以及中国人乡土性的文化性格，在贫困山区，尤其是“三区三州”老少边穷地区，农村人口较为分散的分布形态仍旧存在。乡村学校布局也应立足实际情况，丰富办学形式的样态。对于偏远地区的广大农村家庭而言，乡村小规模学校是满足适龄人口教育需求不可替代的教育形式［17］。乡村小规模学校是教育系统的重要组成部分，一般是指在乡镇以下、学生数少于100人的学校。但是学校质量的高低与学校规模不一定成正比，学校规模小也不意味着教学质量差。如抗日战争时期的西南联大的学生规模不超过300人，但其教育质量仍然很高。可见，高质量的学校可以存在于任何一种规模类型，而小规模学校有着独特优势。对国家来说，小规模学校可以使学生就近入学，落实控辍保学，有力保障学生受教育的权利，也能够阻断贫困代际传递的问题。对乡村来说，小规模学校“船小好掉头”，更容易实现自身变革以满足农村发展和社会经济发展的需要。对学校来说，小规模学校可以维护学校多样性，避免教育形态的趋同。小规模学校一般班级规模较小，学生也更容易融入其中，形成良好的学习氛围和教育生态，学校自身也更易走向内涵式和特色化发展道路。对来自弱势背景、有特殊需求的农村低龄学生来说，小规模学校以其独特的丰富资源和地理位置，使学生更容易接受义务教育，促进学生个性化发展和实现家校社共育。如四川省凉山州泸沽湖达祖小学在校长、教师、社会力量多方的共同努力下，建成了“小而美”“小而优”的小规模学校［18］。新时代小班小校是办学趋势之一，乡村小规模学校恰好符合这一趋势，以其独特优势，更易满足学生发展需求，更易实现教育发展变革。在丰富已有办学模式的基础上，乡村小规模学校有着更加光明的前景。

（四）人口为重：满足结构调整，促进发展可持续

人口是构成教育潜在对象的整体，社会已有人口状况及人口发展趋势对教育发展的规模、结构、形式和目标等方面都会产生制约作用。［19］人口变动情况对于农村学校布局调整尤为关键，布局调整需要主动适应生源变化的趋势。一方面体现在人口流动变化。随迁子女数量增多与流动人口返乡是城镇化发展一体两面的结果，但是乡村学校的现有布局与人口流动趋势不相匹配［20］，布局调整未能平衡乡村学校学生流失资源空置与城镇学校班额过大资源拥挤的问题。另一方面体现在未来人口数量变化。近年来为缓解人口老龄化，国家于2016 年正式实施的“全面二孩”政策，因我国人口基数大，能导致乡村学生数量在一定程度上的增加。已有研究表明，2006—2015 年，我国平均总和生育率为1.6，受全面二孩政策影响，2016年总和生育率回升至1.77［21］。2015—2017 年，流动人口孩次递进总和生育率上升了13.81%，二孩递进总和生育率上升了30.68%。［22］由此可知，随着生育政策的逐步调整，人口出生率有所上升，政策效果初步显现。有学者采用Leslie 矩阵的队列要素法和访谈法，对义务教育阶段适龄人口变动情况进行了预测［23］（见图1）。可以看出在未来很长一段时间，学生数量呈现先增多后减少的趋势，接受教育的需求相应未来几年也会提高。现有学校还需重新进行布局调整，在乡村保留或者增加必要的教学点以满足未来生源增多和就近入学的需要。

图1 2020—2035年我国义务教育阶段适龄人口数量预测

三、乡村学校布局调整的再思考：“AGIL”模型

乡村学校布局调整作为一个现实的教育问题，涉及管理学、经济学、教育学、心理学等多个学科，是一个极其复杂的时代挑战。伴随社会经济发展，为发挥新时代价值，亟待探索一种新的发展模式，做好统筹规划工作。新时代乡村学校布局调整体系尚未建立，对于这样一种涉及多主体多部门参与的社会行动，对布局结构进行系统思考是一种新视角，帕森斯“AGIL”功能模型具有重要的指导和借鉴意义。

（一）帕森斯“AGIL”模型的分析视角

塔尔科特·帕森斯（T.Parsons）是现代结构功能主义的重要代表人物。他于1953 年在《行动理论暂行论文集》中提出了社会行动理论，将社会行动视为社会学中最基本的单位。帕森斯认为，通过主体之间的互动，社会行动可以形成一套被广泛认可的价值体系和具有均衡性的行动秩序。这种行动秩序依赖于特定的结构来运作，这些相互关联的结构通过组织化的方式来实现系统的AGIL四种功能，分别是适应功能（Adaption，A）、目标达成功能（Goal-attainment，G）、整合功能（Integration，I）和模式维持功能（Latency，L）。这些功能相互作用，为社会系统的稳定运行和发展提供了支持和保障。AGIL模型是帕森斯结构功能主义理论发展的重要里程碑，帕森斯表示任何社会系统的运行过程都依赖于四个独立的功能条件。为了实现系统的平衡并保持其继续存在，这四个功能必须得到充分满足［24］。

具体而言，“适应”（A）是指“建立外在环境与行动体系间的适应关系”让行动体系满足主体需要。“目标达成”（G）是指整合各方资源使“行动体系拥有界定其目标的功能”。“整合”（I）是指“维持体系内各部分间的协调与合作”以增强体系韧性，以应对未来社会发展中的机遇与挑战。“模式维持”（L）是指在系统激发主体动机的作用下，“社会行动者始终在社会规范与价值支配下活动。”［25］帕森斯希望借此分析社会有意义的人类行动，以人类社会中所有组织及其进化的基本性质为基础，大到用以解释整个人类社会，小到可以解释某一制度［26］。教育系统从属于社会系统，可以尝试借助该模式对教育内部组织治理进行理论分析。如有学者以AGIL 功能模型为分析框架，认为通过适应外部环境、明晰发展目标、有效整合资源、推动制度执行等可以对教育精准扶贫制度进行改进。［27］也有学者利用AGIL 模型的四个维度分析高校资助工作中存在的问题，并提出转变资助理念、构建三维立体目标、提升资助整合功能、丰富资助文化等建议。［28］

通过梳理对乡村学校布局调整的已有研究成果发现，学者们围绕布局调整的价值取向、标准选择、现实困境展开充分研究，根据现实问题给予建议。而在对策建议的结构性方面还有待加强，特别是宏观层面研究主体的丰富性和研究内容的系统性还有所欠缺。一方面，在研究主体上已有研究较多从政策主体的角度出发，分析政策实施效果、演变过程和执行效果，在宏观层面对教育决策部门与执行部门建言献策，忽视了其他利益主体的感受。许多政策落实到各级地方，效果失真的主要原因就是超出合理阈限的“对上负责”，这是简单照搬上级政令而漠视政令初衷和本地实际的盲目行为［29］。另一方面，在研究内容上构建乡村学校布局动态调整机制，发挥学校布局调整在社会变迁中的引领作用。布局调整模式体现了城乡的经济、规模、教育、规划、制度和价值观等诸多方面的联系。［30］在各因素交互影响下，需要考虑乡村学校布局调整的社会基础，即根据生产力水平、信息技术和人口变动，制定具有时代导向性的学校布局调整规划。综上，可以借鉴“AGIL”模型四个功能在当前布局调整系统中的发挥程度，以构建适应新时代的乡村学校布局调整框架。

（二）当前布局调整结构存在的问题：基于“AGIL”模型四个功能

在适应方面，当前布局调整结构与乡村环境契合度不高。乡村环境包括地理位置、人口分布、交通状况、经济状况、社会文化特点等要素，它们直接影响乡村学校的发展和适应性。目前，乡村学校布局调整似乎未能与乡村社会的发展需求相适应，也未能顺应乡村发展规律和演变趋势，导致制度供给与现实需求之间出现不平衡的现象。20世纪，陶行知先生提出的“以乡村教育为中心改造乡村社会”，梁漱溟先生提出的“富教合一”，晏阳初先生提出的“生活即教育”等教育理念至今仍具有启发意义。乡村社会与乡村学校应是互生互长的关系，乡村学校应承担培养乡村社会人才、促进乡村社会进步的重要使命，而不是单纯地存在于“乡土社会对于教育的美好想象里”［31］。然而，当前的乡村学校布局调整似乎并没有考虑到这些教育理念，未能与乡村社会的实际发展需求相适应。一些乡村学校因调整而被撤并，导致乡村社会失去了教育资源和文化传承的重要载体。这不仅影响了乡村学生就近入学的机会，也削弱了乡村社会的文化底蕴和凝聚力。

在目标方面，当前布局调整结构偏离学生全面发展。乡村学校布局调整的目标本应兼顾“有学上”和“上好学”两方面，在效率与公平之间做好平衡，但实际调整后反而容易导致学生辍学率上升和其他就学危险。结果调整后反而导致学生辍学率上升和其他就学危险。就有研究发现，乡村学校合并后，学生寄宿比例增加、班级规模扩大和家校距离增加等因素可能对学生学业成绩产生不利影响。［32］这说明在调整过程中，可能忽视了学生个体差异和需求，未能充分照顾到每个学生的学习成长，影响了部分学生的全面发展。而且在远距离的寄宿制学校中，学生无法得到家庭的直接陪伴和支持，缺乏亲密的家庭环境，这可能导致学生感到孤独、有思乡情绪和造成情感空虚，这会对他们的性格发展、情绪管理和人际关系产生不利影响，也会增加学生面对心理问题和适应困难的风险，对他们的学习和生活造成负面影响。此外，乡村学校在义务教育阶段保学控辍、杜绝“因贫失学”是扶贫的重要任务。如果因为学校布局调整导致学生辍学或失学，将违反教育的核心原则，既为每个人提供平等的教育机会，也间接侵犯了学生的受教育权，不符合教育事业发展的本质要求，更是违背了乡村振兴的初衷。

在整合方面，各地缺乏布局调整规划。首先，缺乏整体性规划导致乡村学校布局调整没有因地制宜制作规划方案。由于乡村地区的多样性和特殊性使得统一的标准和规范无法满足各地不同的需求。因此，在进行布局调整前，应充分评估当地的教育需求和资源情况，制定因地制宜的规划方案。这样才能确保调整后的学校布局能够更好地适应当地的实际情况，真正满足学生的学习需求。其次，权力配置和决策执行中存在的制度性障碍也会影响布局调整的实施。决策部门、管理部门和执行部门之间，如果权责不明确、分工不清晰，就很容易造成工作的混乱和不协调。具体而言，在责任模糊的情况下，各部门可能无法明确承担具体的任务，无法形成有效的工作合力，加大了布局调整的难度和复杂性。同时也可能导致重复劳动和资源浪费，造成布局调整无法得到有效的落实和推进。最后，布局调整后的学校师资队伍、基础设施建设以及闲置校产的处理也是一个需要关注的问题。例如，合并后的学校可能面临师资力量不均衡的情况，需要合理配置新旧学校的教师资源，确保教学质量不受影响。同时，还需要考虑如何合理利用闲置的校产，避免资源浪费。

在模式维持方面，布局调整缺乏自主治理和动力维持。一方面，由于乡村地区的人口相对较少，社会组织和社会资源较为有限，乡村学校很难得到来自社会各界的支持。且乡村学校由所辖地的中心校领导，缺乏必要的办学自主权。因此，乡村学校的运营和办学决策受到限制，缺乏独立发展的空间。这使得乡村学校在地化发展困难，难以根据本地实际情况和需求进行自主调整和改进。另一方面，在决策实施后，相关部门反馈调研与问责机制不完善，政策动力机制还不够充分，有时过于关注项目推进的速度，而忽视了乡村学校发展的积极性。缺乏及时的反馈机制和严格的问责机制，会导致一些调整措施效果不够理想。有学者指出有些地方政府没有正确理解政策精神，采取了过于极端的布局调整方式，将短期内关闭学校的数量作为政绩的衡量标准。［33］因为乡村学校具有特殊性和复杂性，单纯追求项目完成进度，可能会忽略乡村学校自身特点和需求，导致调整措施不够灵活，也未能实现乡村学校内涵式突破。

四、乡村学校布局调整的实践路向

在新时代乡村学校布局调整中，为乡村学校高质量发展，应结合我国实际情况以“AGIL”模型为指导开展工作，形成乡村学校布局调整行动框架。从功能层面来说，布局调整行动应该发挥适应、目标达成、整合和模式维持四种功能；从理念层面来说，不同类型功能对应的理念不尽相同，需要应时代所需把握重点；在操作层面，不同理念指导下要考虑的因素有所差异，遂要在理念指导下因地制宜、因校施策。（见图2）

图2 基于“AGIL”模型的新时代乡村学校布局调整框架

（一）适应外部环境：充分考虑各方需求

学校布局调整除了经济决策之外，还需要倾听政府决策部门、家长、学生、村民和乡村教师各方声音，满足利益相关方的需求。目前，一定程度上存在着政府行动与各方需求之间的错位行为。在乡村进行学校布局调整要考虑微观层面教育政策承受者的感受，倾听村民、乡村教师、家长、学生等利益主体的意见。对于乡村而言，学校是村落的文化象征，学校的撤离造成文化传承中断，学生的流动影响着生命力发展的延续。对家长而言，乡村学校布局调整对自己的收入来源与家庭支出均有影响。如造成家长随子女就近入学选择就业。对于教师而言，会带来的工作单位的调整和工作量的改变的问题。基于此，应综合考虑政府效益与其他利益相关方，不能仅考虑布局调整的经济效益与教育效益，更要考虑其带来的社会与文化效益、心理与情感效益，其中做好前期调研工作是重中之重。首先，政府决策部门需要深入乡村，做好前期调研工作，充分了解利益相关者需求，兼顾其认知水平、利益冲突和文化适应（传统惯习情感等文化性因素的调整周期）的影响。［34］在综合价值理性与工具理性后进行改革，采取合情合理的措施。其次，做好后续配套设施服务。充分考虑合并后中心学校的教育资源以及被撤学校的产权问题。对于节省的教育经费可以对学生的额外开支（交通费、住宿费和餐饮费等）进行一定补贴。再次，通过充分的调研与协商，最终形成各方主体能接受、学生和乡村有发展、教学质量有保障的布局调整方案。

（二）明确发展目标：兼顾办学公平与质量

政策的实施效果不仅与利益主体参与政策决策的程度有关，还与政策对最弱势利益主体的利益体现程度息息相关。政策只有能够广泛纳入各方意见，并平衡多个利益主体的需求，特别是关注并照顾最弱势主体的利益，才能实现政策的可持续发展和广泛认可。教育公平意味着每个社会成员都应享有平等的教育权利和机会，获得平等的教育资源和质量。［35］同时，教育公平也要求社会对弱势群体进行支持，以保证其在教育领域的平等参与和发展。从20 世纪70 年代末、80 年代初开始，我国教育事业走的是一条效率优先的道路，农村学校布局调整政策反映的就是世纪之交农村教育政策从相对注重公平到追求效率的整体性价值变迁［36］。伴随城乡一体化进程的加快，城镇化基本呈现出乡入镇，镇入县，县入市的模式，呈现“城满、乡弱、村空”［37］的状态。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》将“促进公平”作为国家基本教育政策，将促进义务教育均衡发展和扶持困难群体作为重点任务，要求合理配置教育资源，对农村地区进行倾斜。［38］步入“十四五”发展时期，从政策视域出发，公平处在“先行”的位置，但质量却具有“先在性”，对公平起着决定的作用［39］。因为缺乏有效而严格的评价体系，各级政府在制定教育政策时面临公平与效率之间的平衡考量，优质教育资源仍旧向城市学校集中，城乡教育质量差距依旧存在，实现教育公平之路道阻且长。因此，保持农村小规模学校是确保农村地区学生公平享有优质教育的重要载体。

此外，伴随社会主要矛盾的变化，高质量教育体系是新时代应有之义。学校合并的首要目的是为促进教育质量的提升［40］，体现在乡村学校布局调整体系中，要实现教育治理体系高质量发展，就是要促进人的高质量发展，促进农村地区的学生身心健康发展。这就要求政府决策部门在布局过程中把社会生产力发展水平、各方利益需求和学生发展相结合，更多从“学生”视角出发，关心学生的生命安全、情感需求和乡土根基等因素，促进乡村儿童身心完整性、创新性和主动性发展。坚持“办公平且有质量的教育”的底线，使处境最不利的儿童利益得到保障，不让乡村学生因学校布局调整带来的影响而失学。

（三）考虑因素整合：立足乡村“因校施策”

综合考虑人口密度、地理环境、交通状况、当地生活习惯、社会经济状况等影响因素，根据实际情况实现“一校一策”的应对措施，以促进教育的公平性、效率性和适应性，实现义务教育的高质量发展。首先，可以用人口数量判断入学儿童的容量，人口结构判断入学儿童的年纪。有学者以人口出生率作为乡村学校设立存废的标准，提出人口≧1 500 人且人口出生率≧10%的行政村，均可设立13 年级的村级教学点［41］。其次，设计学校距离保障就近入学。现在通常将“就近入学”中“就近”的服务范围半径限定在2.5 公里，最远距离限定在3 公里之内。［42］因此有学者提出理论模型，认为特定区域内适宜的学校布点应该满足“所有学生到学校的平均距离最近、每个学生到新学校的距离应小于原来学校的距离、学生到学校的距离应小于某一阈值（即学生的可承受距离）”三个条件［43］。或者以地理条件为原则，参照服务半径、服务人口、学校规模、班级规模和班级数量五个指标，设计布局标准［44］，或者考虑布局调整过程中的物质性、社会性和教育性限制性条件［45］。再次，要考虑布局调整中的特殊情况，在文化习俗特殊、交通相对不发达的地区，就不能将学校规模作为唯一标准。例如，在地理环境恶劣的地区，尽管生源少或者离中心校距离近，但上学途中事故发生率较高，也得设置必要的教学点。因此，在“就近入学”和“资源利用”之间找到平衡点实现一校一策，是将来乡村学校布局调整的可行路径。

（四）赋能自主发展：加强模型维持动力

得益于国家和各级政府对乡村教育的政策倾斜与经费支持，乡村学校的教学设备和基础设施已基本实现现代化，目前还需要在课程质量和教师素养两个方面进行提高。面对新发展境遇，乡村学校需要主动化危机为转机，增强自身的自信和存续价值。一方面，乡村学校的课程质量需要实现现代化与在地化建设。为实现乡村学校课程质量现代化，可以借助先进教学设备，依托互联网技术平台，引进优质教育资源，实施“互联网+教育”，通过推出覆盖所有学科的慕课和微课等丰富优质的在线教育资源，常态化开设网络课程，利用信息化课程内容的丰富性克服乡村学校课程资源不足的困境。此外，为实现乡村课程“在地化”发展，也可以依托丰富独特的自然资源与文化资源开设特色校本课程，“以天地为课堂、以万物为书本，远取诸物近取诸身”［46］。例如，一般乡村学校音美体课程开设不齐全，在地缘性的乡村生态空间中可以就地取材，通过民间艺人、民间文化资源进行补充，建设在地化的特色课程。泸沽湖达祖小学就在教学中积极融入当地东巴文化遗产，邀请村民参与传承，实现了东巴文化的传统与现代教育的有机结合。［47］另一方面，乡村学校教育质量取决于乡村教师的素养。未来仍需加强乡村教师师资队伍建设，注重改进乡村教师流动机制，加强教师培训，不断提升能力素养，尤其是提高乡村教师课程开发意识和信息化资源整合能力。也就是说，教师需要立足乡村环境，充分利用当地的文化、传统和资源，将其融入教学内容中，创新的教学模式，使学生更加亲近、理解和尊重自己的文化背景。此外，教师还可以跨学科地开发校本的教育教学资源，提供多样化的学习机会和资源支持，提高教学的针对性和吸引力。因此，未来需要激发乡村教师主人翁意识，鼓励其参与学校规划和决策讨论，做乡村学校的主人，赋能学校自主发展，为乡村学校的内涵式发展提供动力支持。

真正的教育所需要的爱、尊重、承认、陪伴、宽容是不可能作为公共资源由政府随意配置的。［48］布局调整的紧迫性需要系统构建教育行动系统，充分发挥AGIL 四种功能，引领时代发展。基于此，在布局调整行动之前，决策部门应实事求是、深入调研。只有通过深入了解当地实际情况，才能制定出切实可行的布局调整方案。同时，要统筹规划，了解行动外部环境和各方需求，明确为学生提供公平而有质量的教育目标；在布局调整过程中，决策部门要一切从实际出发，综合考虑各影响因素，包括地理位置、交通条件、学生人数等因素，避免盲目决策。同时，要增加政策执行中的弹性，允许各地在实施过程中根据实际情况进行适度调整，确保农村学校布局调整行动的顺利推进；在布局调整后，决策部门要做好收尾工作，包括密切关注调整后的学校运行情况，及时听取各方反馈意见，持续加强有效反馈机制。同时，对于确定要保留的或合并的学校，决策部门除了保证必要的办学投入外，还需着重提高师资队伍和课程质量，确保学校行动系统能够持续发展，促使学校实现内涵式发展，更好地满足学生的学习需求。通过以上措施，可以形成基于“AGIL”模型的乡村学校布局调整行动框架，可以更好地突破现有行动模式，解决农村学校布局调整中面临的新时代问题。这不仅是对农村学校发展的有益尝试，也是为了建设更加公平、优质、现代化的教育体系，是促进国家教育事业全面进步的重要举措。