吴练达，王 琼

（天津商业大学经济学院，天津 300134）

联合国发布的2022 年《可持续发展目标报告》显示，全球新增近1 亿极端贫困人口，约8 亿人生活在饥饿之中，全球粮食安全问题空前严峻。虽然我国粮食安全总体形势良好，但中国共产党依然居安思危，极其重视我国的粮食安全问题。2023 年中央一号文件《中共中央国务院关于做好2023 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出，坚决守牢粮食安全底线是建设现代化农业强国的重要基础，必须通过健全保障机制、加强基础设施建设、构建多元供给体系、强化科技支撑等多种途径实现农业转型升级以保障粮食和重要农产品稳产保供。习近平总书记也强调：“保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终是建设农业强国的头等大事”①。对于我国粮食安全生产而言，中共中央关于“坚决守住保障国家粮食安全的底线”的决策的确是深谋远虑的重大决策。我国粮食安全目前虽然不存在重大问题，但的确存在影响粮食安全生产的隐忧，与此同时，农业生产也面临转型升级的挑战。因此，如何在排除隐患保障粮食安全的同时，实现农业转型升级就是一个值得探讨的现实问题。

1 文献综述

农业转型升级是指由传统农业向现代农业转变、实现农业提质增效和农业现代化的过程[1]。至于我国如何实现农业升级转型，许多学者从供求两端进行了阐述。从农业供给角度看，当前我国农业发展机遇与挑战并存，深化农业供给侧结构性改革是破解农业转型难题的关键因素[2]。魏后凯[3]通过对我国国内农产品供给结构和对外农产品出口结构等多角度分析当前我国农业发展面临的结构性矛盾，指出当前依靠政策导向推动农业供给侧结构改革的深化发展是解决农业结构性矛盾、实现农业高质高效发展的根本举措。翁鸣[1]认为良种培育能力不足和绿色转型发展受到挑战限制了现有供给端水平，导致需求端消费不足。因此，要实现农业转型升级，就必须深化农业供给侧结构性改革，加大改革创新力度，着力推进乡村转型和农业现代化。从需求角度看，随着居民消费结构的不断升级，当前居民食物消费不断向高层次和高质量方向发展，农业转型必须适应消费需求的变化[4]。熊小林[5]指出，农业发展不能忽视对需求端的分析，农业转型必须考虑居民消费水平的升级。吴娟等[6]指出，未来应将研究聚焦于需求方，着眼于农业需求、农民需求、地区需求，为农业转型升级提供参考。此外，还有部分学者结合供求研究农业转型。刘学侠等[7]从供给侧和需求侧角度探讨如何利用数字技术推动农业产业结构转型升级。谢瑾岚[8]从居民消费升级与农业发展滞后之间的矛盾角度研究我国农业转型路径。

将粮食安全和农业转型升级结合在一起的研究虽然不多，但也有研究者涉及。在西方学者的研究中，Baryshnikova 等[9]通过探究世界粮食安全与农业技术改造之间的关系，说明了农业技术发展水平对国家粮食安全的重要性。Barrett[10]指出，未来几十年，世界人口将超过90 亿，要应对实现粮食安全所面临的挑战，就必须转变创新战略，更加重视饮食质量的可持续提升和全要素生产率的提高。从国内研究来看，李雪等[11]研究指出，随着中国消费结构的升级，我国粮食安全必然走向数量与质量并重，因此，我国既要保证粮食生产数量稳步增长，又要推动粮食生产高质量发展。杜志雄等[12]认为粮食供给在保障粮食安全方面的作用越来越重要，保障粮食安全既要保证产量又要优化结构。宋亮等[13]认为粮食安全的终极目标就是要保障食物消费安全，因此，粮食安全政策在保障需求稳定的同时，必须调整供给结构，减少供需矛盾。

以上学者分别从不同角度阐述了我国农业转型的必要性以及未来发展路径，但从粮食安全视角分析农业转型原因的研究较少。基于此，首先，本文在界定粮食安全概念的基础上，阐述了当前我国粮食安全的发展现状和隐忧，指出农业转型升级的必要性。其次，探究当前我国粮食安全生产存在问题的原因。最后，从保障粮食安全视角提出了如何通过农业转型升级加快推进我国农业高质高效发展。

2 我国粮食安全现状和隐忧

2.1 粮食安全阐释

从现象上看，所谓粮食安全是指一个国家的粮食供给是否能够满足民众对粮食的需求，并是否拥有充足的粮食储备应对可能出现的外在冲击（如自然灾害、战争等）。一个国家的粮食供给如果能够满足民众对粮食的需求，并拥有充足的粮食储备应对可能出现的外在冲击，那么这个国家的粮食就是安全的。从本质上看，一个国家的粮食安全则是指一国是否长期具备能够生产足够的粮食以满足本国居民需求的农业生产要素。因此，纵然一个国家的粮食供给目前能够满足民众对粮食需求的需要，并拥有充足的粮食储备应对可能出现的外在冲击，但只要农业生产要素出现数量和质量严重恶化的现象（如大量耕地遭到破坏、耕地质量下降等），那么我们依然认为该国农业生产存在问题，粮食安全存在隐患。

粮食安全的底线是一个综合考虑粮食数量、质量和品种指标的标准。从数量看，一国粮食安全的底线是指该国能否提供足够数量的粮食满足本国居民“吃饱”的需求。从粮食质量和品种看，随着收入水平提高，居民对粮食有追求消费结构升级的需要，从单纯地追求“吃饱”升级到“吃好”。一旦从“吃饱”升级到“吃好”，则居民消费必然追求粮食质量和粮食种类的多样化。因此，一个国家的粮食供给能否基本满足民众对粮食升级的需求同样是粮食安全内涵不可或缺的一个部分。一旦一个国家的粮食供给不能满足民众对粮食消费结构升级的需求，必然要通过国际市场进口粮食，进而受制于人。因此，粮食安全应该从数量、质量和品种三方面考察，也就是说，粮食安全不再只意味着能够生产充足的粮食让人民“吃饱”，而且还意味着能够生产质量优良、品种多样的农产品以满足民众“吃好”的需求。

2.2 我国粮食安全现状和隐忧

2.2.1 我国粮食数量安全不存在问题

进入21 世纪以来，我国粮食生产取得了斐然成就，粮食综合生产能力显著提升，为稳固我国国家粮食安全打下了坚实基础，主要表现在以下三个方面。

一是粮食供应能力强。近15 年来，我国粮食总产量不断提升，在粮食作物播种面积增长了10.03%的情况下，粮食总产量由2008 年的53 434 万吨增长到2022 年的68 653 万吨，增长了28.48%，年均增长率达1.81%。其中，主要粮食作物产量均有明显增长，谷物产量由48 569 万吨增长到63 324 万吨，增长了30.38%；稻谷产量由19 261 万吨增长到20 849 万吨，增长了8.24%；小麦产量由11 290 万吨增长到13 772 万吨，增长了21.98%；玉米产量由17 212 万吨增长到27 720 万吨，增长了61.05%②。同时，人均粮食产量有了较大突破，2008 年我国人均粮食产量首次超过国际公认的粮食安全线400公斤，此后人均粮食产量不断增长，2022 年人均粮食产量达到486 公斤，每人每天粮食拥有量超过1 公斤③。因此，就粮食供应能力而言，我国粮食生产是有保障的。

二是粮食自给程度高。一般而言，一个国家或地区的粮食自给率在100%以上，是完全自给；粮食自给率在95%~100%之间，属于基本自给。在2019年颁布的《中国粮食安全》白皮书上，我国提出了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观。从近十几年来我国粮食自给情况看，我国已基本实现粮食自给目标。根据传统的谷物分类，粮食主要分为谷物、大豆、薯类三大类，其中谷物主要包括稻谷、小麦和玉米。而谷物中的稻谷和小麦，又属于“口粮”范畴。从2014—2020 年我国谷物自给率变化情况来看，我国谷物自给率始终保持在95%及以上，已经达到了基本自给的状态，见表1④。在口粮上，2014—2020 年我国稻谷、小麦播种面积有所下降，但其总产量却由33 784.4 万吨增长到34 611.3万吨，增长了2.45%，我国口粮自给率也始终保持在100%以上，达到了完全自给，见表2⑤。因此，就“吃得饱”而言，我国已经完全实现了这一点。

表1 2014—2020 年我国谷物自给率变化情况

表2 2014—2020 年我国口粮自给率变化情况

三是粮食储备量充足。我国对粮食安全非常重视，当前我国已形成了从中央至地方的粮食储备体系，全国已建成储粮库近1 000 个，覆盖主要城市和粮食产区，现有粮食应急加工企业5 500 余家，粮食供应网点4 万余个，粮食应急配送中心2 800余家，粮食应急储运企业3 000 余家⑥，我国粮食储备量足够保证14 亿人口未来至少一年以上的需求。此外，目前我国拥有全球最大的粮食储备，其中小麦储备量超过全球一半。在应对新冠肺炎疫情和俄乌冲突等危机下，我国仍向阿富汗、埃塞俄比亚等国捐赠粮食以缓解其面临的粮食短缺问题。因此，就我国粮食储备量而言，足以保证粮食供给的稳定。

通过上述分析可知，当前我国粮食生产及储备可以满足14 亿人生存和发展的需要，粮食安全总体上达到了FAO 给出的粮食安全衡量标准——粮食自给率达到95%以上、年人均粮食产量达400 公斤以上、粮食储备达本年度粮食消费的18%。

2.2.2 我国粮食质量和品种安全问题逐渐凸显

相较于从粮食数量看粮食安全，从粮食质量和品种看粮食安全则对粮食安全提出了更高的要求，不仅强调粮食数量能够满足人民群众的基本生存需求，而且强调粮食的安全性、多样性以及粮食生产的可持续性足以满足人民群众的需求。这是全面小康社会背景下人们收入普遍提高后和消费升级后对粮食安全赋予的新要求，是从“吃得饱”到“吃得好、吃得放心”的跨越。从粮食质量、品质和品种看，我国粮食生产供给侧还难以满足这样新的粮食安全要求。

（1）粮食生产供给侧结构性矛盾明显，难以满足新的粮食安全要求。我国粮食生产出现了生产量、库存量、进口量“三量齐增”的现象，粮食生产供给侧结构性矛盾明显。统计数据显示，2012—2021年，我国主要粮食作物小麦、玉米和大豆生产量均明显增长，小麦生产量由12 247.5 万吨增长到13 694.5万吨，增长了1 447 万吨，增长率为11.81%；玉米生产量由22 955.9 万吨增长到27 255.1 万吨，增长了4 299.2 万吨，增长率为18.73%；大豆生产量由1 343.6万吨增长到1 639.5 万吨，增长了295.9 万吨，增长率为22.02%。与此同时，小麦、玉米和大豆的库存量在这十年间也保持增长趋势，小麦期末库存量由2 802 万吨增长到14 222.5 万吨，玉米期末库存量由4 229 万吨增长到10 100.6 万吨，大豆期末库存量由596.3 万吨增长到1 457 万吨。粮食生产量与库存量的提高在通常情况下会使粮食进口量下降，而我国粮食进口量不减反增：2012—2021 年，小麦进口量由370.1 万吨增长到977 万吨，增长了606.9万吨，增长率为163.98%；玉米进口量由520.8 万吨增长到2 835 万吨，增长了2 314.2 万吨，增长率为444.35%；大豆进口量由5 838 万吨增长到9 647 万吨，增长了3 809 万吨，增长率为65.24%⑦。

小麦、玉米和大豆的生产量、库存量、进口量呈现“三量齐增”的现象反映了我国粮食生产品种结构不合理和优质品种供应不足方面的问题。例如，从小麦和玉米的产量和库存量来看，尽管其数量不断增长，但我国每年仍需大量进口，这主要是由于国产小麦和玉米的品种结构无法满足国内市场需求。我国所产的小麦和玉米大部分为普通品种，质量参差不齐，营养价值不高，缺乏市场竞争力，而进口小麦和玉米则多以优质高产新品种为主，营养价值高，产品附加值高，加工性能好，更能满足多样化的生产需求。从大豆的产量和库存量来看，其数量也不断增长，与此同时，大豆进口量却在逐年增加。造成这种现象的根本原因在于：一是由于我国大豆普遍存在单产低、种植规模小的特点，因而成本高，在国际市场上不具有价格优势；二是与国外大豆相比较而言，我国大豆还存在含油率低的问题，难以满足国内日益增长的食用油消费的需要。因此，每年我国都要从巴西、美国和阿根廷等国家进口大量优质大豆以满足市场需求。

（2）“三量齐增”的现象反映了我国粮食安全潜在的风险。小麦、玉米和大豆的生产量、库存量、进口量呈现“三量齐增”的现象既反映了我国粮食质量和品种的问题，也反映了我国粮食安全潜在的风险。不妥善解决这一问题，随着国际形势的变化，我国粮食安全将会受到威胁。从一定意义上讲，这种威胁已经近在咫尺。

首先，近年来，全球已有包括阿根廷、哈萨克斯坦、印度尼西亚等在内的20 多个国家实施了粮食出口限制令，限制小麦、玉米、豆类等粮食的出口。我国作为对这些国家粮食的进口大国，势必要受到出口限制令的影响，导致我国粮食进口量的波动，加剧我国粮食供应的不平衡。

其次，国际粮食市场的产销不平衡，主要粮食出口国集中在以美国为首的西方发达国家。如果这些国家也实施禁令，那必然会影响我国的粮食安全。美国农业部统计数据显示，世界粮食的产销存在明显的区域不平衡，其中，非洲地区粮食短缺问题最为突出，其次是东亚地区，南亚的粮食产量虽超过需求量，但也难以大量出口。相比之下，北美和南美的粮食供给充足，且有大量剩余，见表3⑧。全球的粮食出口主要集中在美国、加拿大、阿根廷等农业现代化、集约化程度很高的西方国家，他们具有操纵国际粮油价格的能力。在这种情况下，如果我国长期向这些国家进口粮食，那么势必会受制于人，难以实现可持续发展的粮食安全战略。

综上所述，尽管当前我国粮食安全总体形势良好，但仍存在着威胁我国粮食安全生产的因素。

3 造成我国粮食安全隐忧的原因分析

3.1 我国农业生产环境并不优越，易受自然灾害影响

就农业自身而言，农业生产具有天然的弱质性，且生产周期长、季节性强，所以对土地、水资源、气候等自然条件有着较大的依赖性，而这些自然条件往往变化无常、难以把握，因而农业生产具有很大的不稳定性。就我国而言，所处的地理位置和气象条件加剧了这种不稳定性。以气候条件为例，我国主要以季风气候为主，夏季东南季风和西南季风为我国东南沿海和西南地区带来丰沛的降水，呈现明显的“雨热同期”特征。但由于我国地域辽阔，地形复杂多变，所以降水量自沿海向内陆递减，形成内陆地区“干旱少雨”的特征。在这样一种气候条件下，我国农业获得了极大发展，但也存在着严重的问题：夏季降水过度集中，导致春旱和夏涝现象严重；而冬季寒冷干燥，易出现寒潮、暴雪、霜冻等恶劣天气；同时，泥石流、山体滑坡、台风等灾害的频发也给农业生产带来不利影响。据统计，每年自然灾害对我国粮食产量和社会经济都造成了的巨大的损失。2021 年，我国农作物因旱灾受灾面积达3 426.2 千公顷，因洪涝、地质灾害和台风受灾面积5 206.7 千公顷，因低温冻害和雪灾受灾面积378.6 千公顷，因风雹灾害受灾面积2 711.9 千公顷，总灾害面积为11 739.2 千公顷，达到当年粮食播种面积的9.98%，由此造成的直接经济损失达到了3 340.2 亿元⑨。因此，如何改善农业生产条件，减少自然灾害的影响是保障我国粮食安全的重要一环。

3.2 农业生产要素存在的问题与我国粮食安全可持续发展的隐忧

3.2.1 农业生产要素

农业生产离不开对生产要素的使用，生产要素的状况及其利用程度直接影响农业生产的质量和效益。一般而言，生产要素是指进行社会生产经营活动所需要的各种资源的总称，主要由劳动力、土地、资本、技术以及企业家才能等要素构成。在实际生产过程中，各行各业所需要的生产要素并非完全一致，既有共性又存在一定的特殊性，各有侧重。就农业生产而言，农业生产要素主要是指人们在农业生产过程中为获得所需要的各类农产品所必须投入的各种基本资料的总称，主要包括劳动者、劳动对象（土地）和劳动资料（如种子、科学技术等）。其中，种子是农业生产中最基础的生产资料，是影响农作物产量高低和品质好坏的内因，也是其他一切外在因素发挥作用的载体。而劳动力、土地和科学技术等都是影响农业生产的外因，外因起着辅助内因的作用。因此，要实现良种的培育，从本质上解决我国粮食安全问题，就必须弄清楚劳动力、土地和科学技术等外在要素存在的问题。

首先，劳动力要素主要是指农业生产中的一切人力资源，包括体力劳动者和脑力劳动者，其数量的多少和素质的高低对农业生产起着至关重要的作用。其次，土地要素主要是指在农业生产中为农作物提供生存空间和生长养分的场所，其面积大小、品质优劣和分配比例等都会影响作物生产。最后，农业科学技术要素主要指运用现代科技研发出来的能够满足现代农业生产的新技术、新产品，其对于农业机械的应用、良种的培育、种植模式的创新等都具有重要意义。

3.2.2 农业生产要素现状与粮食安全隐忧的原因

从农业劳动力来看，劳动力数量的流失和质量的低下都是目前威胁我国粮食安全的重要因素。劳动力的数量主要指从事农业生产的人数。随着我国市场经济的不断发展和城镇化进程的快速推进，大量就业岗位向城市集中，由此吸引了一大批农村青壮年劳动力涌入城市寻求工作机会。据统计，截至2021 年，我国农民工总规模已经达到了2.93 亿，较上一年增长了691 万人，占我国总人口的21%⑩。农村青壮年劳动力源源不断地流向城市，必然导致我国农村从事农业生产的青壮年劳动力人员数量的不断下降。因此，“明天谁来种田”值得担忧。农村青壮年劳动力的流失只是问题的一个方面，另一方面则是青年农业科教人才流失严重，农业科研机构后继人才储备严重不足。2010—2017 年，我国农业科研机构新增员工数量总体呈现递减态势，退出员工则总体呈递增态势，这反映出现在年轻人不愿意从事农业科技工作。相关资料也证实了这一点：根据中国农业大学官方就业统计数据，2018 年中国农业大学5 144 位毕业生中，仅有400 余人毕业后直接从事农林牧渔业，且这一数字正逐年明显下降。因此，如何引导城市农民工回村务农、农业科技人才回流就业成为目前亟待解决的问题。

劳动力的质量主要指从事农业生产人员的素质水平，包括身体素质和文化素质两个方面。一方面，我国农村青壮年劳动力的流失必然导致农村劳动人口的老龄化问题。在农业生产中，由于这些老龄化生产者们的观念仍然停留在对粮食产量的追求上，对新时期的新需求、新技能、新品种的接受程度还比较弱，所以不能及时适应市场需求的变化，不具备使用现代化技术开展农业生产的能力。同时，农村劳动力老龄化，使得一些相对复杂繁重的农活缺乏必要的劳动力。因此，农村劳动力老龄化不仅不利于提高农业的劳动生产率，而且也导致我国农业产量增长缓慢甚至有所下降的局面，使农业发展潜力受到了极大的制约。另一方面，我国从事农业生产的劳动力文化程度普遍较低。从2013—2021 年我国农村居民家庭户主文化程度来看，绝大部分农村居民文化程度分布在小学和初中阶段，大学专科文化程度的人数在9 年间从未突破2%，大学本科及以上文化程度的甚至连0.5%都未达到，见表411。从当前我国从事农业生产经营工作人员的受教育程度来看，仅有8.3%的人员具有高中及以上的文化程度，85.4%的人员都只具有小学或初中的文化程度12。因此，农业从业人员的身体素质和文化素质都与农业转型升级的客观要求不匹配。不改变这种现状，我国农业难以转型升级，我国乡村难以振兴。

表4 2013—2021 年农村居民家庭户主文化程度%

耕地是农业之基，耕地的数量和质量直接决定了粮食生产状况。从我国耕地的状况看，形势不容乐观。目前，我国农业生产存在耕地数量减少和质量下降的双重威胁。根据《第三次全国国土调查主要数据公报》，2018 年我国耕地面积为19.18 亿亩，而2012 年底我国耕地面积为20.27 亿亩。在这六年间，虽然中央政府严厉打击挤占农业耕地现象，但随着我国城市化的快速推进，城市建设用地不断扩张，耕地面积依然减少了1.09 亿亩。目前，耕地面积已经逼近18 亿亩红线，保障粮食安全压力越来越大。与此同时，耕地资源严重浪费，部分地区还存在抛荒现象。就我国耕地质量状况而言，形势也不容乐观。长期以来，我国粮食生产为追求增产目标，大量使用化肥农药，2000—2020 年我国每公顷农田化肥农药使用总量不断增加，2014 年以后才开始逐渐下降，但同美国、日本、俄罗斯以及世界平均水平相比，我国化肥农药使用总量仍远超这些国家，见图1 和图213。化肥农药的长期过度使用，导致我国耕地质量出现一系列问题，如土壤板结、有机质含量下降、土壤肥力降低等。同时，人口的集聚和城市建设规模的不断扩大，大量生活和工业废水废气排放到环境中，导致土壤环境恶化。据《2019年全国耕地质量等级情况公报》公布的全国耕地质量现状，全国20.23 亿亩耕地中被评价为一至三等耕地的面积为6.32 亿亩，占耕地总面积的31.24%；评价为四至六等耕地的面积为9.47亿亩，占耕地总面积的46.81%；评价为七至十等耕地的面积为4.44 亿亩，占耕地总面积的21.95%。从我国耕地等级看，优质耕地数量比较少，大部分为中低等地。因此，如何保住18 亿亩耕地红线，如何提升耕地质量刻不容缓。否则，在不久的将来，将难以保障我国粮食安全。

图1 2000—2020 年世界主要国家每公顷耕地化肥使用量（kg）

图2 2000—2020 年世界主要国家每公顷耕地农药使用量（kg）

从农业技术水平来看，目前我国主要存在以下三方面问题。一是农业机械化程度低。2022 年，我国农作物耕种收综合机械化率超过72%，机械化率在近十年提高了15 个百分点14，而当前美国和欧洲农场机械化率已经高达95%，德国和俄罗斯农业机械化率也超过80%15，我国与这些发达国家相比，仍有较大差距。二是农业科技资金投入不足。2019年，我国财政用于农业的支出为6 554.7 亿元，用于农业综合开发的支出为288.8 亿元，仅占农业支出的4.4%16，说明我国财政在对农业资源进行规模开发、集约开发、产业开发和科技开发等综合开发方面的投入力度比较小。低下的农业投入使得全国农业科研队伍规模小，自主创新能力弱，农业科研进程迟缓，难以支撑起国家重大战略任务和粮食安全保障需要。三是良种培育技术水平偏低。良种的培育是农业生产中极其重要的环节，直接决定着粮食品质高低和粮食产量。当前，我国良种培育产业体系尚不完善，尽管种子企业越来越多，但整体规模都比较小，相应的基础设施和研发环境仍有待改善，新品种创新和研发能力较弱，在生物育种以及转基因作物品种选育上也缺少一定的技术，与发达国家相比仍有较大的差距，还需不断改进和提高。

因此，就农业生产要素而言，我国粮食安全存在诸多隐忧，几乎所有生产要素都难以支撑起新时代对农业发展的要求。

4 确保粮食安全与农业转型升级

4.1 完善农田水利设施建设，因地制宜发展农业生产

农业生产本身所具有的特殊属性使得它极易受到气候和地理状况因素的影响。我国自然灾害频发，农业生产几乎每年都要受洪涝、干旱等自然灾害的影响，并因此造成巨大损失。加强水利建设，增强农业抵御自然灾害的能力，是确保粮食安全的重要举措。新中国建立以后，我国修建了大量农田水利设施，极大地改善了农业生产条件，为国家的长期稳定做出了突出贡献。与此同时，我们也应该看到，这些农田水利设施大部分都是20 世纪80 年代以前修建的，面临着维护保养的问题。如，位于安徽黄山市境内的太平湖（原名陈村水库），始建于上世纪50 年代，是安徽最大的人工湖之一；位于安徽六安市境内的霍山佛子岭水库，是新中国成立之初治理淮河的第一个骨干工程，也是淮河流域第一座水电站；位于安徽安庆太湖县境内的花亭湖（原名花凉亭水库），始建于上世纪50 年代，是安徽十大水库之一。这些水利工程在经历了几十年的运行后，难免出现老化失修、设备陈旧、功能不全等问题，亟需进行更新换代或改造升级，以满足更高水平的防洪抗灾需求。因此，政府应充分发挥主体责任，加大政府资金投入，加强投融资力度，多渠道筹措工程建设资金。既要对过去兴修的水利工程进行管理和维护，又要加强对大中小型水库的建设，提高建设标准和质量，完善防洪御灾体系，实现水利设施与农业生产的良性互动。与此同时，国家还要强化农田水利管理体制机制创新，发挥地方各级政府的作用，健全农村水利建设服务体系，提高农业预防自然灾害的能力，有效保障农业生产安全和粮食安全。

我国幅员辽阔，各地农业生产条件具有差异性。如何充分利用自然条件，因地制宜开展农业生产，同样是保障粮食安全的重要环节。例如，西北地区气候干旱，光照强烈，昼夜温差大，有利于糖分的积累和养分的吸收，既适宜种植小麦，又适宜种植棉花、甜菜、瓜果等农副产品和经济作物；东北地区地势平坦，土地辽阔，黑土广袤，有利于进行大规模机械化粮食生产，提高生产效率和品质；南方地区耕地面积有限，但雨量充沛，日照充分，生长期长，有利于多种粮食作物的生长和收获，适宜开展农业科技创新，开发具有特色的优质产品。总之，只有这样才能最大限度地发挥我国各地区自然资源的潜力，保证我国粮食供给充足和质量安全。

4.2 提升农业生产吸引力，建设高素质农业经营队伍

劳动者是农业生产中居于主导地位的要素，要想解决当前我国粮食生产面临的难题，就必须重视和加强对农业人力资源的开发利用，吸引更多优秀青年劳动力投入到农业生产的大军中来。首先，国家要努力改善农村的环境，打造良好的农业工作条件。当前，年轻人不愿回农村而选择在城市工作，无非是城市比农村有着更好的生活环境和发展环境。因此，国家在实施乡村振兴、建设美丽乡村战略的过程中，除了应加大对农业的资金投入，还应加快农村的基础设施建设，将农村打造成交通便利、设施完备、信息畅通、居住舒适、保障健全的理想家园。与此同时，政府还应通过各种优惠政策措施引导资本投资农业，在农村建立一批现代化的农业示范基地，通过现代科学技术将农业生产从繁重的体力劳动中解放出来，转变为智能化、自动化和机械化的生产方式，用优越的生活环境和工作环境吸引年轻人加入到农业生产的队伍中。其次，国家应加强对全社会的宣传引导，消除年轻人对农业生产的误解。受传统观念影响，大部分年轻人认为务农并不是一个有前景、能赚钱、有尊严和地位的职业，因而很少有年轻人能主动投身到农业生产中来。国家应加大对现代化农业的宣传力度，让广大群众尤其是年轻人认识到现代农业不再是过去“面朝黄土背朝天”的传统生产模式，而是高度专业化、精细化、信息化以及智能化的生产，增强年轻人对现代农业技术的认同以及现代农业未来发展前景的信心。通过宣传教育，让年轻人充分认识到乡村振兴、农业转型升级和建设美丽乡村既是国家发展战略，也是年轻人发家致富的历史机遇。最后，应完善农业人才培养体系，建立一支适应农业转型升级的农业科研、农业管理和经营、农业生产的人才队伍。高等院校应重点培育农业科研、农业管理和经营人才，职业学校则应基于各地农村实际培育从事农业生产的人才。

4.3 推进土地有序流转，发展适度规模经营

农村劳动力的流失对我国农业生产既提出了挑战，也提供了契机。劳动力流向城镇使得农村出现了大量闲置抛荒的土地，造成了资源的浪费，但同时也为土地流转开辟了广阔的空间。然而，目前我国在土地流转方面尚未建立起有效的机制，制约着土地流转活动的顺利进行。因此，如何进行土地流转是十分有必要的。推进农村土地流转，首先应解决农民参与土地流转意愿的问题。国家应完善相关法律法规，规范土地流转过程及标准，依法保障土地流转过程中当事人的合法利益，同时加大对弱势群体的法律保护，减少由于法律不完善引发的各种争议与纠纷，提高农民对土地流转的信心和参与意识。各地方基层组织应充分发挥自身职能，通过多种途径加强宣传引导，让每一位农民都清楚了解土地流转制度和有关知识，将政策落到实处，切实保障每一位农民的利益。其次，推进土地流转应合理规划和利用土地资源，通过对农村土地承包经营权的流转，将分散闲置的土地整合起来，统一规划与管理，从而降低经营成本，形成规模化与集约化的运作方式，实现资源的优化配置，达到农民增收与农业增效的目的，提高我国农产品在市场上的竞争力。最后，国家应积极引导以多种形式促进土地流转，实现对土地的适度规模经营。据统计，2021年我国家庭承包耕地土地经营权流转总面积为55 697.86 万亩，其中，通过出租方式实现流转面积为49 367.65 万亩，比上年增加3.9%；通过入股方式实现流转面积为3 018.38 万亩，比上年增加3.1%；其他形式流转面积为3 311.84 万亩，比上年增加18.5%17。在此基础上，我国应进一步探索开展土地承包经营权流转的形式，推动农户、家庭农场、农业生产合作社、农业生产企业等经营主体在农村土地中建立和发展规模经营模式，形成多种形式适度有序的承包经营格局，持续优化我国农村耕地资源，推进现代农业优质高效发展。

4.4 强化耕地保护，推动资源合理高效利用

在推进农村土地流转的过程中，必须对土地进行科学有效的管理。现阶段强化对耕地资源的保护，需要发挥各方面合力作用。首先，国家应切实稳定好耕地数量，保护好基本农田，严格执行基本农田保护的法律法规，坚决制止城镇化、工业化过程中非法占用农田问题发生；同时，合理规范农地用途，明确规定粮食作物用地和非粮作物用地的适当比例，优化耕地种植结构，保证粮食种植面积，防止“非粮化”情况蔓延。其次，应提升耕地质量，建立专门的耕地生态保护管理机构，通过实施有机肥、定期休耕休种、轮耕轮种以及一系列科学有效的生态保护技术，改善耕地质量，提高土壤肥力水平，促进农田生态系统持续健康发展。加强对土地质量的动态监测，为土地资源合理开发利用和保护提供科学依据，从而保障粮食品质安全。再次，应发挥市场在耕地保护中的基础调节作用，有效遏制部分地区为发展经济而占用大量土地资源造成生态退化和环境污染等问题，实现耕地保护与经济社会发展相适应。同时，通过市场机制对耕地资源进行合理利用，发挥不同地区土地利用方式之间的比较优势，促进区域内耕地资源的合理配置，提高耕地利用效率和效益。最后，应加强全民尤其是农业生产者的耕地保护意识，通过宣传教育、法律保障和行政干预等措施强化农户保护耕地的自觉性。在此基础上，引导农民积极从事土地流转活动，提高土地利用效率，并逐步实现农业生产由粗放型经营向集约型经营转变，最终达到农业现代化发展目标。

4.5 强化农业科技支撑，推动现代农业发展

科学技术是第一生产力，在我国农业转型升级过程中，农业科技水平起到了连接生产者和消费者桥梁纽带的重要作用。要满足新时代多样化的市场需求，就必须聚焦农业科技，提高全国粮食生产效率，实现农业转型升级。一是加强农业技术研发力度。充分发挥科研平台的作用，积极推进重大农业科研项目落地实施，运用互联网、大数据以及人工智能为代表的新技术对传统农业生产中的技术进行创新，形成一批具有国际竞争力的现代农业科技成果，着力提升我国农业科技含量。二是加快农业技术推广应用。完善农业科技推广体系，将农业科技成果有效融入到产业中，推动农业产业可持续发展。例如，将区块链技术应用到粮食生产过程中，提高产品的可追溯性，保障粮食在生产—运输—销售过程中的安全可控，从而保证食品安全。运用数字化、网络化手段推广智能机械作业，将物联网技术应用到农业生产中，大力发展智慧农业，切实改善农业生产环境与管理方式，促进生产效率提升，降低劳动力投入，提升粮食与农业生产的质量效益和经济效益。三是提高现代种业创新能力。我国种子行业应加快推进生物育种等重大技术创新，通过引进国外优质种源，发掘优质新基因，实现与国内优质种源的良种繁育和杂交，提高基因群体的多样性。同时，加快基因编辑技术在良种培育上的应用，突破种质资源培育瓶颈，使之成为新品种研发的重要支撑力量，增强我国农业的综合生产能力，保障国家粮食安全。