邓秀杰

（韩山师范学院历史文化学院）

进入21世纪以来，加快能源转型，实现绿色发展，已成为国际共识。在全球能源转型进程中，印度尼西亚（以下简称“印尼”）是一个值得关注的国家，尽管印尼调整了能源发展战略，制定了一系列激励政策，但其能源状况并未明显改观。一方面，印尼的能源结构仍以传统化石能源为主导，特别是煤炭需求强劲增长。另一方面，与巨大的资源潜力相比，印尼的可再生能源开发程度极低或基本尚未开发。印尼能源转型之路凸显发展中国家能源转型的普遍困境，对中国实现碳达峰、碳中和目标具有启示意义。同时，研究印尼能源转型困境对中国和印尼加强能源转型合作具有现实意义。

1 印尼能源结构现状和能源转型愿景

能源转型是一项系统工程，需结合一国的能源状况进行具体分析。本文首先分析印尼能源体系现状。

1.1 印尼能源结构现状

印尼能源资源丰富，有“热带宝岛”美誉，资源禀赋好、需求增长旺盛、高碳结构明显、用电水平落后是其能源体系的典型特征。

第一，印尼地理位置特殊，气候条件优越，能源资源储量丰富。印尼拥有丰富的化石能源。根据bp公司《世界能源统计年鉴2022》，截至2021年，印尼煤炭探明储量为348.69亿吨，占世界总储量的3.2%，仅次于美国、俄罗斯、澳大利亚、中国、印度和德国；石油探明储量为24亿桶，位列亚太地区第五位，占世界总储量0.1%；天然气探明储量为1.3万亿立方米，居亚太地区第四位，占世界总储量0.7%[1]。印尼可再生能源资源种类多、储量大，水能、地热和生物能源资源均居东南亚地区之首。印尼是世界第五大水资源国，雨量充沛加上多山地形，使其拥有发展水电站的巨大潜能。印尼地处地震、火山多发的活跃地带，是世界地热资源最多的国家，约占世界的40%。印尼盛产热带经济作物，棕榈油产量占全球一半以上。印尼靠近赤道，太阳能资源也比较丰富。可以说，印尼拥有相当好的资源禀赋。

第二，随着社会经济快速发展，印尼的能源需求大幅增加。根据bp统计，2021年印尼一次能源消费量为8.31艾焦，居世界第13位；2001—2021年间，印尼一次能源需求年均增长2.98%，高于世界平均水平1.90%；电力需求年均增长5.44%，是世界平均水平的近2倍[1]。由于需求骤增，2003年以来，印尼石油消费量超过开采量，供需缺口持续拉大，对外依存度不断加深。同时，印尼开采的煤炭和天然气也逐渐转供国内消费，出口量持续下降。

第三，受资源禀赋所限，印尼能源和电力结构的高碳特征十分突出。从能源结构看，化石能源长期占主导地位。根据bp统计，印尼2021年化石能源消费7.45艾焦，占一次能源消费总量的89.65%。从电力结构看，印尼2021年发电量为309.4太瓦时，其中，化石能源占81.74%，可再生能源占18.26%[1]。化石能源的大量消费导致二氧化碳排放量急剧增加，印尼2021年排放了5.73亿吨二氧化碳，占世界排放总量的1.69%，位列世界第10位；在2001—2021年间，全球二氧化碳排放量年均增长1.66%，而印尼达到了3.35%[1]。

第四，印尼电力行业发展相对落后，电力消费低于世界平均水平。印尼人口数为2.7亿，占世界总人口的3.4%，但2020年用电量为286.1太瓦时，仅占世界的1%；人均用电量为1089千瓦时，是世界平均水平的1/3[2]。由于人口、经济和自然资源等差异，印尼各地用电水平差距悬殊，人口多、经济发达的爪哇岛和苏门答腊岛约占全国用电量的90%，其他岛屿电力消费总和仅占10%左右[3]。受新冠病毒疫情冲击，印尼2020年未能如期实现电力全覆盖。在东部努沙登加拉省、马鲁古省和巴布亚省等偏远地区，一些家庭仍以传统生物质作为主要生活能源，无法获得稳定持续供电和充足的清洁烹饪设备。

基于以上分析，推动能源绿色低碳转型是印尼保障能源安全、推动经济可持续发展、应对气候变化和提高电气化水平的必然选择和重要途径。

1.2 印尼能源转型愿景

自20世纪90年代以来，印尼为降低石油进口量和对外依存度开始探索能源转型。进入21世纪，印尼根据国内外形势变化，不断调整和提高能源转型目标。印尼能源转型愿景主要包括两个方面。

第一，在电源端扩大可再生能源开发规模。2014年，国会通过《国家能源政策》，提出到2025年可再生能源占比23%，2050年占比31%的目标[4]。2017年3月，印尼政府颁布《国家总体能源规划》，将可再生能源作为发展重点，大力推动能源结构向低碳化、清洁化方向转型。为加速能源转型，政府出台了一系列激励政策，包括增加可再生能源投资和贷款、引入固定上网电价（FiT）、设立清洁技术基金和立法强制使用生物燃料等。

2021年7月，印尼向联合国提交新的国家碳减排承诺，计划在2030年实现碳达峰，在2060年或更早实现净零碳排放目标。为实现转型目标和碳减排承诺，2021年10月5日，印尼能矿部（MEMR）和国家电力公司（PLN）公布《2021—2030年电力供应商业规划》（RUPTL 2021—2030）。根据该规划，未来10年印尼可再生能源装机容量新增20.9吉瓦。其中，水电新增10.39吉瓦（占49.7%），太阳能新增4.68吉瓦（占22.3%），地热新增3.355吉瓦（占16%），其他可再生能源新增2.497吉瓦（占11.9%）[5]。

第二，大力加强输配端电网建设。电网建设对印尼可再生能源消纳和能源转型来说至关重要。近年来，印尼重视电力基础设施建设，积极谋划和推动电网改扩建。根据《2021—2030年电力供应商业规划》，印尼未来将开放输配电领域投资和运营，“重点发展爪哇—巴厘（Java-Bali）电网的500千伏（kV）、150千伏线路，以及东部岛屿和苏门答腊电网的500千伏、275千伏、150千伏和70千伏线路。到2030年，国家电力公司计划实现变电站容量达到76662兆伏安（MVA），并新增47723千米输电线路”[5]。在东盟电网（APG）建设中，印尼已与东马来西亚建成双向230兆瓦互连电网（Sarawak-West Kalimantan），正在规划印尼（苏门答腊）—西马来西亚（Melaka-Pekan Baru）、东马来西亚—印尼（Eastern Sabah-N.Kalimantan）、印尼—新加坡（Sumatera-Singapore）和印尼巴淡—新加坡等单向电网项目[6]。

2 印尼能源转型的困境

尽管印尼设定了较清晰的能源转型愿景，努力构建清洁、高效和多元化能源体系，但能源转型仍处于起步阶段，未达到预期目标，主要表现在以下几个方面。

2.1 无法摆脱煤电依赖

煤炭是印尼能源安全的“压舱石”。为了满足用电需求，印尼一直把增加能源供应量（特别是煤炭）放在首要位置。根据bp统计，印尼2021年煤电在总发电量的占比达到61.4%；在2001—2021年间，印尼煤炭发电量从37.7太瓦时增加到190太瓦时（见图1），年均增长率为8%，明显超过该国电力供应年均增长率5.44%和世界平均水平2.84%[1]。

图1 印尼煤电在总发电量中的占比变化（2001—2021年）

当世界主要经济体燃煤发电占比都出现下降时，印尼却与世界发展趋势背道而驰，成为一个重要的煤电增长国家。全球能源监测（GEM）、塞拉俱乐部（Sierra Club）和能源与清洁空气研究中心（CREA）等联合发布的《繁荣与衰落2021：追踪全球燃煤电厂开发》（Boom and Bust 2021: Tracking the Global Coal Plant Pipeline）指出，“自2010年以来，印尼已投运22.7吉瓦的煤电装机容量，目前在建装机容量为10.7吉瓦，超过除中国和印度以外的其他所有国家”[7]。

2.2 高碳锁定效应突出

“碳锁定”（Carbon Lock-in）最早由西班牙学者George Unruh提出，是指“世界工业经济‘锁定’在以化石能源为基础的碳密集能源系统中，阻碍了低碳技术的扩散，即便这些技术具有环境和经济方面的优势”[8]。受资源禀赋所限，印尼以化石能源为主的供应格局被固化，在2011—2020年间，煤炭、石油和天然气组成的传统能源一直占据主导地位，稳定维持在70%以上[9]（见图2）。同一时期，尽管印尼可再生能源装机容量有所增长，但供能比例始终徘徊在10%左右的低水平，远不如同期快速增长的煤炭，可再生能源增长产生的积极效应被化石能源更大规模的利用所抵消。

图2 印尼按来源划分的一次能源供应（2011—2020）

根据《2021—2030年电力供应商业规划》，未来10年印尼电力新增装机容量为44.5吉瓦，其中煤电新增26.4吉瓦，占比59.4%[5]。无疑，丰富而廉价的煤炭仍将在印尼电力行业占据主导地位，这些燃煤电厂将锁定未来数十年碳排放总量，严重影响印尼能源转型目标的实现。

2.3 可再生能源开发有限

与巨大的资源潜力相比，印尼可再生能源开发程度较低或基本尚未开发。近年来，尽管对可再生能源开发寄予厚望，但缺乏坚定的意志和有力的行动，再加上许可证和土地征用方面的持续挑战，印尼可再生能源的潜力仍未发挥出来，可再生能源利用率有所提高但幅度偏小。根据国际可再生能源机构（IRENA）发布的《可再生能源统计2021》（Renewable Energy Statistics 2021），印尼2020年可再生能源装机总量为10554兆瓦，位列该地区的越南和泰国之后；在2011—2020年期间，印尼可再生能源装机容量年增长率为4.4%，远低于同期世界平均水平（8.6%）[10]。在发展中国家行列中，无论是绝对值还是增长量，印尼可再生能源开发也都明显滞后：根据bp统计，印尼2021年非水可再生能源消费量比前一年增长11.2%，而同期非经合组织（non-OECD）国家增长24.2%，中国增长33.1%[1]。

2.4 电网建设长期滞后

印尼是能源大国，但电网建设严重滞后，是个“电网小国”。由于“万岛之国”的特殊地理条件，印尼尚未形成统一电网系统。“除了全国最大的电网爪哇—巴厘—马都拉电网以及加速建设中的苏门答腊岛电网外，印尼其他地区基本都是小型电网或是电站孤立辐射周边供电，整体电网系统都比较落后”[11]，供电损耗大、可靠性差。印尼可再生能源分布广泛但不均衡，在经济最发达、人口最多但面积不大的爪哇岛，可再生能源储量比较有限，从而为当地政府发展煤电提供了借口；而经济不发达、人口较少的苏拉威西、巴布亚、加里曼丹、马鲁古群岛等地拥有丰富的可再生能源，但因投资者不愿承担高昂的输电线路建设成本而找不到消纳市场，现有电网系统也无力应对可再生能源随机性、波动性和间歇性问题。受2020年新冠病毒疫情影响，印尼电力需求出现负增长，国家电力公司在《2021—2030年电力供应商业规划》中将未来10年电力需求年均增速从上一版的6.4%下调到4.9%，变电站容量从124341兆伏安降至76662兆伏安，输电线路从57293千米缩短到47723千米[5]。这不仅压缩了电源端可再生能源的开发空间，而且影响了输配端智能电网和微电网的建设。

3 印尼能源转型困境的多重原因

作为发展中国家，印尼实力有限，“难以兼顾扩大能源供给与加速能源替代”[12]两个目标。因此，面对复杂的政治、经济和社会挑战，印尼选择优先满足能源供给，并将能源替代作为增加能源供给的辅助手段。在这种情况下，印尼能源转型乏力的原因集中在以下几个方面。

3.1 政府能源转型决心不足

作为世界重要的温室气体排放国之一，印尼能源转型对实现国际应对气候变化目标十分重要，第26届联合国气候变化大会（COP26）主席、英国商务大臣夏尔马（Alok Sharma）将印尼形容为“气候超级大国”[13]。但由于化石能源廉价易得，特别是煤炭储量大、价格低，印尼政府不愿主动谋划、推进能源转型，未将能源结构清洁化视为当下首要任务。

一方面，同广大发展中国家一样，印尼把发展经济作为第一要务，对气候、环境和生态等问题没有给予足够的重视。印尼是东南亚第一大经济体，但受世界经济形势影响，面临严峻的经济下行压力。现任总统佐科在2014年竞选时提出跻身世界前五大经济体之一的宏伟目标，但在其第一个任期，印尼经济增长率一直徘徊在5%左右，落后于东南亚其他国家。2019年获得连任后，佐科虽多次公开强调能源转型的重要性和迫切性，但实际行动仍以发展经济为主要任务。新冠病毒疫情暴发后，为促进经济复苏，政府推迟可再生能源发电站取代老旧燃煤发电站计划，并颁布一系列旨在减少经济危机对煤炭行业产生影响的财政激励措施，例如对包括煤炭在内的采矿业放宽监管要求和行政审批，为煤炭行业提供为期6个月的30%的减税[14]等。

另一方面，以忙于应对疫情为借口，印尼不愿更进一步承诺减少二氧化碳排放。印尼是2015年《巴黎协定》的缔约国，承诺到2030年在没有外部协助的情况下将二氧化碳排放量比照常水平减少29%，在国际社会帮助下减少41%[15]。然而，与其巨大的减排潜力相比，印尼这一承诺不足以帮助全球大气升温控制在2℃以内。面对国际社会对其减排努力“严重不足”“极度令人失望”等指责，印尼资深气候谈判代表莫克蒂•汉达贾尼•苏贾摩恩（Moekti Handajani Soejachmoen）表示，印尼“应该专注于实现既定的目标，而不是又去承诺新的目标”[16]；林业与环境部副部长阿鲁•杜洪（Alue Dohong）则援引《京都议定书》，强调“设定更有雄心的减排目标应该是发达国家的义务”[16]。在推迟了一年多时间后，2021年7月，印尼向《联合国气候变化框架公约》（UNCFFF）秘书处提交了更新版国家气候承诺，宣布在2030年实现碳达峰，在2060年或更早实现净零碳排放，但关键性的减排目标维持前述承诺。

3.2 政府能源治理能力有限

印尼重视能源转型和绿色经济，但政府治理能力薄弱。根据世界银行最新公布的全球治理指数（WGI）①全球治理指数是由世界银行、自然资源治理研究所、布鲁金斯学会等机构联合执行的数据调查项目，用以衡量每个国家（地区）综合的环境治理质量水平。该数据包含六个主指标：话语权和问责制（Voice and Accountability）、政治稳定性（Political Stability and Absence of Violence）、政府效率（Government Effectiveness）、监管质量（Regulatory Quality）、法治（Rule of Law）、腐败控制（Control of Corruption）。参见Worldwide Governance Indicators, http://info.worldbank.org/governance/wgi/Home/Reports.，2021年印尼各项治理能力指标均值为48.91，与上一年持平，其中政治稳定性、法治和腐败控制三项指标很低，亟待改善[17]。由于能源治理能力有限，政府无力协调不同群体的利益，不能搭建有效的能源治理框架，印尼能源转型出现“进一步、退两步”的反复。

首先，由于中央和地方政府频繁更迭，印尼能源政策不断变化，投资风险增高。作为“一个彻头彻尾的‘多元国家’……印尼拥有当今世界上规模最大、最为频繁的选举，有当今世界上少见的多党议会政治”[18]。2019年，佐科虽然击败竞选对手获得连任，但同期选举产生的国会多党林立，诉求不一，呈现“碎片化”特征。政府更迭和政党斗争导致能源政策频繁调整，给投资者增添许多不确定因素。例如，印尼较早实施固定上网电价政策，但2017年发布的12号文和50号文放弃了固定上网电价政策，规定可再生能源电价要与全国平均发电成本（BPP）挂钩[19]。由于印尼能源结构以煤炭为主，煤电低廉的发电成本压缩了可再生能源发电行业的利润空间，沉重打击了独立发电商投资可再生能源的积极性。2020年，能矿部出台4号文进行修正，但并未解决关键性的电力定价机制问题。

其次，在中央和地方分权背景下，印尼各级政府统筹协调能力有限，无法合力推动能源转型。在中央部门中，能矿部、环境与林业部（MEF）、公共工程部（PUPR）、工业部（MOI）和财政部（MOF）等不同政府部门均参与可再生能源领域，职能分散、功能重叠现象非常严重。同时，“印尼是个文化多元，族群丰富和地理支离破碎的国家，因此中央权威延伸到所有群岛是件不容易的事情”[20]。例如，印尼中央政府重视并优先开发地热，但地方政府热情不高，对国家政策阳奉阴违，导致地热开发进展缓慢。再如，自中央政府实施分权改革以来，印尼煤炭富集地区的地方政府获得了煤炭矿业权证的发放权。因缺乏中央政府必要的监管，地方官员为谋取个人利益发放了成千上万的煤炭矿业权证，带来煤炭行业的扩张和消费的激增。

第三，政府为保护本国产业和市场，对能源投资活动干预较多，设置各种行业投资门槛。印尼拥有巨大的可再生能源开发潜力，但一系列投资限制政策阻碍了该行业发展。例如，印尼工业部对可再生能源项目中使用的材料和服务设定了高比例的本地含量要求（LCR）。当地设备价格过高且质量较差、劳动力受教育程度不高的现实使得“本地含量要求”客观上增加了投资者的成本和融资风险。再如，为解决新冠病毒疫情带来的经济低迷问题，2021年2月，印尼根据《创造就业法案》（RUU Cipta Kerja）颁布了《新投资清单》（第10号总统令），放宽外商投资准入，简化许可流程[21]。然而，《新投资清单》没有为可再生能源投资提供新的重大激励措施，而且，受现有政策影响，某些外商投资准入的限制性规定仍然适用。例如，林区内的地热资源开发仍需获得环境与林业部许可；依据《建造服务法》的规定，外商仍必须与当地企业合作，且只能就高风险、高科技和/或高价值的工程提供服务等[21]。

3.3 传统能源产业及其利益集团的抵制

化石能源是印尼国民经济发展的重要支柱和出口创汇的重要来源。建国以来，少数几家国营企业垄断能源产业，逐渐形成特殊利益集团。21世纪初，印尼政府深化能源市场化改革，推动能源低碳转型，但遭到了传统能源产业及其利益集团的抵制。

在化石能源开发利用方面，印尼少数垄断企业以保障能源供应为由努力维护由垄断形成的产业地位和高额利润。印尼国家石油公司（Pertamina）和国家电力公司是印尼最大的两家国营能源企业。两家国企的主要业务与化石能源紧密相关：前者是印尼最大的石油公司，主要从事油气勘探与开发、石油化工产品生产与销售，位列2022年《财富》世界500强排名第223位；后者主导印尼电力市场，高度依赖廉价的煤炭发电，与煤炭行业形成不可分割的利益共同体。由于政府能源转型态度消极，两家国企投资可再生能源项目的迫切性和积极性不足；为实现既得利益的最大化和减少“搁浅资产”（stranded asset）的损失，它们甚至成为印尼能源转型的最大阻力。印尼国家石油公司大量进口石油以获得政府燃料补贴，不仅增加了国家财政负担，而且挤占了可再生能源发展空间。国家电力公司以可再生能源成本高为由拒绝购电，导致可再生能源吸引力不足。尽管政府制定了能源转型和碳减排目标，国家电力公司仍然启动和推进以煤炭为主的电力计划。

在电网建设方面，印尼不少电力企业凭借行业垄断或地域特权努力维持和巩固现有的利益格局。一方面，经过市场化改革，国家电力公司在发电端的份额已降至86%，但电网份额仍保持在100%[22]。为维护电力市场的垄断地位，国家电力公司极力主导发-输-配-售各环节，排斥其他竞争者。2016年，因与能矿部在海底电缆安装、可再生能源比例和独立发电商比例等方面存在争议，国家电力公司将本应在每年2月份公布的10年期《电力供应商业规划》推迟到6月份才正式发布。另一方面，在东部无电或电气化率低的偏远地区和岛屿，私人企业和合作社拥有经营发电、输配电和售电等综合业务的特殊权利，他们强烈反对跨岛联网，不愿国家电力公司或外来开发商瓜分他们的“蛋糕”，致使当地电价奇高，不利于实现电力可及和民众脱贫。

3.4 可再生能源融资缺口庞大

融资问题是印尼能源转型面临的最紧迫挑战之一，庞大的资金缺口拖累了印尼能源转型步伐。目前，印尼可再生能源产业资金缺口大、融资难的原因主要如下。

首先，公共资金占主导，投入不足。为提高能源普及率，保护贫困群体和弱势消费者权益，印尼将大量公共资金用于化石燃料补贴和电力补贴。由于油气消费增加、价格上涨，政府支付的化石燃料补贴金额不断上涨。在2015—2019年间，印尼化石燃料补贴约占国家年度支出的9%。2020年，因新冠病毒疫情期间交通限制，化石燃料消费减少，补贴随之降至6%[23]。由于油气价格上涨和印尼盾贬值，印尼2021年能源补贴比上年增加3倍，达到22.5亿美元[24]。为减少温室气体排放，印尼2021年10月通过《税收统一法》（HPP），引入“碳税”（Carbon Taxes），规定自2022年4月1日起对超过指定上限的燃煤发电厂（PLTU）征收每千克二氧化碳当量（CO2e）30印尼盾的碳税[25]。但只要化石燃料补贴政策不取消，碳税就无法在减少温室气体排放方面发挥积极作用。实际上，该计划也因新冠病毒疫情和乌克兰危机等原因一再推迟。印尼电力市场由政府主导，市场化改革进程缓慢。由于人均收入低，政府为降低居民生活用电价格实施电价交叉补贴，电价与成本不匹配，导致国家电力公司的运营、投资严重依赖国家财政补贴。总体而言，这些补贴政策对低收入人群的保障有限，不仅抑制国家对可再生能源的投资，还助长消费性浪费，给政府带来沉重的财政负担。

第二，私有资金为补充，规模有限。印尼可再生能源产业处于初级发展阶段，尚未形成成熟的市场化运作和投融资模式，难以在资本市场获得足够的资金支持。为满足绿色投资的融资需求，印尼努力构建绿色金融体系。2009年6月，印尼证券交易所推出东盟首个绿色指数——社会责任投资指数（SRII），强化企业投资的社会责任。2014年底，印尼金融服务监管局出台2014—2019年绿色金融路线图，要求金融机构增加在绿色项目上的投资组合。2018年，印尼发行世界上首笔主权绿色伊斯兰债券（sukuk）。继新加坡之后，印尼2022年4月针对燃煤发电行业启动碳税征收，还计划2025年建立碳排放权交易市场。相对于庞大的融资缺口而言实属杯水车薪，“绿色投资的融资需求与绿色金融供给仍面临着严重的错位问题”[26]。例如，印尼本土银行和金融机构融资能力有限，且缺乏对可再生能源行业的正确认知和投资经验，尚未做好为可再生能源项目融资的准备。由于难以评估盈利前景和投资风险，大型可再生能源项目很难获得银行和金融机构5年以上的长期融资。可再生能源项目投资大、周期长、风险高，政府为避免拖累国家财政不愿提供主权担保，唯一购电方国家电力公司背负巨额债务，信用效度下降，这些因素导致私人资本和外国投资者投资意愿不足。

2020年新冠病毒疫情重创世界经济，使印尼可再生能源融资环境恶化，进一步拖慢印尼能源转型步伐。2021年12月，印尼金融管理局（OJK）主席桑托索（Santoso）在一个视频会议上表示，为发展绿色经济，印尼每年需要投入的资金高达745万亿印尼盾（约合523亿美元）[27]。面对如此庞大的资金缺口，印尼要推动绿色发展无疑举步维艰。

3.5 可再生能源开发面临多重阻碍

为减轻化石能源依赖和履行国际碳减排承诺，印尼大力推动可再生能源项目建设，但面临日益复杂的多重阻碍，具体表现为以下三点。

第一，印尼可再生能源法缺位，起草工作进展缓慢。目前，印尼能源相关法律法规仍倾向于化石能源。为促进可再生能源开发，政府颁布以《国家能源法》（2007年）和《国家能源政策》（2014年）为核心的一系列法律法规。然而，它们不仅存在“规定过死、过细”的问题，且早已不适应可再生能源发展新形势。要促进可再生能源发展，必须形成系统的配套的综合性政策和法规体系。2020年4月，印尼议会宣布一系列优先立法，首次包括有关可再生能源方面的新法律，但是至今仍无下文。可再生能源法律规范的缺失引发一系列问题，例如“项目流程并未完全透明、项目有关法律/监管体制有时并不明确、不能完全依赖司法系统来保障合同的公正和客观性”[28]等。

第二，民众对能源转型的接受度和参与度不高。印尼民众缺乏对能源转型的基本认知和正确理解，对能源转型带来的用能成本增加存在抵触情绪。进入21世纪以来，印尼民众曾多次涌上街头抗议政府提高能源价格和电价，导致社会秩序一度陷入混乱。在某些势力的支持下，一些激进的环保非政府组织散播谣言，裹挟民意，恶意抵制一些重要可再生能源项目，对可再生能源开发形成不可忽视的阻力。例如，2019年3月，印尼环保主义者以中国银行资助的巴丹托鲁水电站（Batang Toru HEPP.Indonesia）项目威胁濒危大猩猩物种为由举行抗议活动[29]，全然无视该水电站在缓和气候变化、解决电力短缺和改善百姓生活等方面的显著效益。

第三，开发可再生能源项目遭遇征地难的挑战。“征地困难是制约印尼基础设施投资的第二大问题，仅次于行政许可。”[30]印尼实行土地私有制度，由于土地权属并非基于注册和官方认可，普遍存在复杂的土地争议纠纷。在印尼，电力项目若要征用土地，需要经过申请选址许可-土地尽职调查-土地价格谈判-确认土地无质押-签订土地契约-申请土地权利证书等程序，往往复杂且耗时，还容易招来当地民众的反感和抵制。

4 启示和建议

印尼案例凸显出发展中国家能源转型的普遍困境，即“能源转型面临‘能源三难困境’，需要在三者之间取得平衡才能成功开展”[31]。作为发展中国家，印尼的能源转型之路对中国实现碳达峰、碳中和目标具有启示作用，理解其将对中国和印尼加强能源转型合作具有现实意义。

中国和印尼同为发展中国家，都是地区能源生产大国和消费大国，皆存在不利的资源禀赋和国际市场条件，均面临严峻的环境保护和碳减排压力，也面临严峻的“能源三难困境”（Trilemma，又称“能源不可能三角”）。经过数十年努力，中国在能源公平方面取得了长足进步和显著成效，但作为世界第一大能源消费国和进口国，仍面临能源安全风险较大和环境可持续性较差问题。

纵观印尼能源转型之路，本文提出如下启示和建议。

首先，理想和现实相结合。碳达峰碳中和是世界发展潮流，也是国家高质量发展的内在要求，但转型之路道阻且长，不可能毕其功于一役。国家能源发展要立足以煤为主的基本国情，走符合自身特点的转型之路。在当前和今后一段时期，化石能源和可再生能源协调互补，先立后破，构建具有韧性的能源转型体系，保障国家当前和未来能源安全，推进能源系统公正、有效转型。

其次，决心和行动相结合。碳达峰、碳中和目标的提出宣告了中国的决心和雄心，但能源转型涉及多个领域、多重主体，易引发错综复杂的矛盾。因此，要提高国家能源治理能力和治理体系现代化水平，搭建具有包容性、适应性和公平性的治理框架，完善有关能源转型的法律体系，努力协调各级政府各部门关系和不同群体利益，避免政府为传统能源产业所“俘获”，使转型进程被延缓或扭曲。

第三，政府与市场相结合。有为政府和有效市场共同发力、高效合作，营造有利于国内外投资的监管环境和营商环境，创新可再生能源融资模式，健全能源价格形成机制，促进可再生能源的高质量、高水平开发和利用。在日益电气化的时代，政府尤其要深化电力体制改革，加快电力市场化进程，为新型电力系统建设提供市场支持，为绿色电力跨境交易提供有力保障。

最后，国家与区域相结合。21世纪，要推进碳达峰、碳中和目标的实现，中国和印尼要加强国际能源转型合作，抓住中国-东南亚区域经济一体化发展契机，促进宏观政策协同、资金技术互补、产能合作互动和政情民意沟通。在顶层设计方面，中国要在推动“21世纪海上丝绸之路”倡议与印尼“全球海洋支点”战略对接的过程中，寻找两国转型合作的战略对接点和利益契合点，引导印尼政府合理规划能源转型方向和路径。在项目融资方面，积极拓宽国内外融资渠道，创新政府和社会资本合作模式（PPP），推动银行与企业构建利益共享、风险共担机制，增强可再生能源项目的融资能力，为两国能源转型合作提供稳定、充足的资金支持。在产能合作方面，除了继续加强水电领域的合作之外，下一步重点推动地热能、生物质能和太阳能等领域的合作，按照政府主导、企业主体、市场运作的原则，将两国具体的可再生能源合作项目落实到位。在政情民意方面，“强化宣传和信息交流，提高各级政府及公众对发展新能源和可再生能源重要性的认识，形成全民支持可再生能源的社会氛围”[32]，夯实双方长远合作的社会基础。

能源转型既是挑战，也是机遇。凭借丰富的可再生能源、关键矿产资源，以及先进的可再生能源技术，发展中的中国和印尼亦能从全球能源转型中获益。