杨旭　张健培

摘 要：环境政治是洞悉国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。借助历史制度主义的制度理论和时间理论，为中国环境政治构建“理念创设—制度供给—实践探索”的分析框架并运用“理念—制度—实践”的分析框架研究发现，改革开放以来，特别是党的十八大以来，中国环境政治建构过程是一个以理念变革引领环境治理体系和治理能力变革，进而迈向环境治理理念、制度和实践“同频共振”的现代化过程。中国环境政治经历了“短暂间歇”“密集调适”“稳中有序”的演变历程，理念、制度与实践这三重要素在不同阶段的组合叠加及其作用强弱，共同塑造了建构中国环境政治的实然结果。同时，责任政治逻辑、注意力配置逻辑和场域构造逻辑，分别扮演着维持中国环境治理理念创设的持续性和稳定性、制度体系的完整性和接续性、治理实践的系统性和创新性的独特角色，共同形塑了中国环境政治的生动图景。

关键词：中国环境政治；理念创设；制度供给；实践探索；历史制度主义

中图分类号：D63文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2023）09-0036-09

一、问题的提出

生态环境作为不同资源要素与生产活动高度集聚的空间结构，在人类文明交错登场的竞争与较量、和解与调和中发挥着纽带作用。党的二十大报告明确指出：“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。”［1］随着中国式现代化对以高质量发展为中心价值导向的不断强调，环境治理体系与治理能力现代化已经成为实践决策层高度重视的一个关键领域，并催生了学术界新的理论增长点。

党的十八大以来，在习近平生态文明思想的指引下，我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化，一系列具有中国特色的生态文明实践给世界生态文明进程打上了深深的中国烙印。然而，与当前如火如荼的中国生态文明建设实践形成鲜明对比的是，学界对中国环境政治的历史演变与行动逻辑尚未进行深入阐释。这就使得其对中国环境政治的理论研究还未形成整体性认知，在很大程度上滞后于生态文明建设的实践进程，这既不利于立足于新时代中国特色社会主义的时代语境对中国生态文明的实践经验进行及时总结，也不利于为后续实践提供决策依据。此外，环境政治作为西方舶来品，其概念、命题、方法和范式同中国本土环境治理实践错位现象渐次凸显，而当下国内学界尚未摆脱对西方环境政治学知识体系的依附，也未系统建立起符合中国国情的环境政治学知识体系。因此，在统一的分析框架内分析中国特色社会主义环境政治，对于推进中国生态文明的治理实践、理解中国环境治理脉络的发展演变及透视中国环境治理逻辑的演进变迁具有重要意义。

在当代中国，环境治理已成为时代的最强音和社会的主旋律。环境政治研究也已成为一门显学。中国环境政治的建构涉及理念、制度与实践等多維因素，理念、制度与实践的结构性关系也一直是中国环境政治关注的核心。鉴于此，本研究基于多层次治理理论（Multi-level  Governance），建立了“理念—制度—实践”的三维分析框架，旨在深刻把握中国式现代化背景下环境治理变革的发展方向，科学回答绿色革命的“时代之问”、循环经济的“发展之问”、环境治理的“变革之问”，进而为新时代美丽中国建设提供一定启示。

二、文献综述与分析框架

（一）中国环境政治：国内研究现状

20世纪60年代，伴随社会情境与公民诉求的嬗变，西方环境政治研究逐步从绿色思想（“深绿”“浅绿”和“红绿”思潮）的研究转向绿色运动（环境组织或团体运动）及绿党（环境政党），再到环境公共管理制度及政策。有别于西方环境政治的充分发展，中国环境政治研究则处于初步阶段，且是在特定的情境下建构的。这既根源于中国正经历着西方近代以来的现代化进程，致力于实现中国社会的城市化和工业化，又归因于世界已步入后工业化阶段，中国无法游离于这一进程之外。正如塞缪尔·亨廷顿所强调的：“现代性孕育着稳定而现代化过程却滋生着动乱。”［2］就此而言，中国需要提前研判和逐步解决与现代化伴生的后工业化问题，扬弃“反生态性”的工业文明。在这样一个极其复杂的现代化进程中，中国环境治理必须立足于这个不可回避的现实情境，创造性地提出符合本土实际的生态洞见。从学术动向看，目前学界对中国环境政治作了诸多有益探索，本文主要围绕中央与地方关系下的中国环境政治、国家与社会关系下的中国环境政治两个层面展开研究。

一方面，中央与地方关系下的中国环境政治。如何将中央政府在环境保护方面的抽象政策转化为民众“看得见”的切实效果，一直是中国环境政治研究的核心议题。不少研究在“中央集权—地方分权”的研究范式下展开。一些学者从中国体制内部结构入手，在抽象与提炼的基础上，将环境治理领域的基本问题归纳为环境政策执行研究［3］37、注意力配置研究［4］、跨域环境治理研究［5］、环保考核与督察研究［6］以及地方环境治理创新研究［7］等等。由此，对于政治如何放权和赋权，学界出现了“环境威权主义”和“环境民主主义”的二元理论分野。中国作为成功的发展样本及其应对环境问题的紧迫性引发了威权主义复兴，使其更有能力提供宏观的和间接的“方向指引”，并借此回应复杂的政治环境及环保压力［8］。中国式环境威权主义有利于迅速反馈棘手的环保问题及跨越刚性空间边界实现政治动员，但碎片化、离散化的行动者网络导致执行阶段政策目标异化和偏离，“阵风式”的规制行动导致出现“中央热、地方冷”［9］。这一威权主义特征表现为更多的中央集权，影响和制约了我国地方环境行政的法制化进程，因此威权主义阻碍而非促进了中国的环境治理［3］228-232。在威权主义背景下，地方政府对属地环保负总责的分权模式亦使其承担着强化环保力度的国家性义务和责任，譬如地方应对中央环保督察存在组织调适与部门扩权［10］，并以“嵌入”“吸纳”和“脱耦”等形式响应中央环保议程［11］。基于推诿政治视角，地方分权被视为一种制度性、策略性推诿工具，为不同层级政府部门之间的责任转移、矛盾转化提供了制度空间，居于推诿责任链条末端的地方环保部门通常成为被推诿者［12］。针对上述观点，有学者辩证地认为中国环境政治已开拓出超越“权威主义”和“民主主义”单向度的环境治理理念和取向，发展为“秩序”与“活力”动态平衡的威权式环境民主主义［13］。

另一方面，国家与社会关系下的中国环境政治。目前，大多数学者从国家与社会关系框架下对中国环境政治进行了较为深入的研究。长期以来，“中心—边缘”环境治理范式一度在缓解中国环境风险与隐忧的流程设计中占据主导地位［14］。但历经改革开放40多年的调适变迁，地方政府在环境治理场域中的角色定位和运行机制发生了深刻变化。受此影响，公私界域的动态化催生了“嵌融共生”的多元主体结构［15］、“互为表里”的公私合作机制［16］、“刚柔并济”的德法治理模式［17］。总而言之，当前中国环境治理不再过度张扬公权力，而是开始实现从政府一元主导向多主体协同参与的模式转型。但是这一转型似乎并非“一帆风顺”，如何引导社会主体这一环境决策的局外人和环境污染的受害者更好地融入我国环境治理体系和治理能力现代化的宏观图景中，进而彻底扭转“政府热、社会弱、市场冷”的局面，成为撬动环境政治研究的“阿基米德支点”［18］。此外，在“强国家—弱社会”的结构形态下，环境抗争政治和环境正义研究归因于改革开放以来频仍的环境群体性事件，亦成为国内环境政治学的重要研究议题［19］［20］。

概而言之，学界关于中国环境政治的探讨与研究为本文提供了多重面向的知识图谱，大多文献依循“国家—社会”“中央—地方”关系范式，着墨于跨案例比较等实证分析，少量研究聚焦于“回应治理张力而呈现的政党力量整合嵌入”，有效探讨了新时代生态环境治理面临的重要问题，但仍有一些亟待深化的问题。其一，大多数研究仍不免生搬硬套和简单移植西方理论框架，并未体现中国环境政治研究的本土化取向。其二，已有本土研究关注了政府、市场、社会等多元主体，但大都忽视了政党作为环境治理的关键作用，仅有的一小部分研究也只是呈现了政党嵌入下的“平面化”事实。实际上，作为特色环境政治话语的锻造者，中国共产党政治意识形态的“绿化”及其政策化、制度化对于我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化发挥着“牵一发而动全身”的根本作用，政党如何统合其与中央政府、地方政府的关系仍有待深入挖掘。其三，鲜有研究从系统性、历时性的角度，涉足中国环境政治建构的演变过程与行动逻辑。鉴于此，未来的环境政治发展应跳出固有的“国家—社会”“中央—地方”二元框架，研究者要扎根中国本土情境，深入基层进行田野调查，构建中国特色的环境治理概念与理论。同时，亟须找到一种系统化、程序化的方案或机制来解释中国环境政治建构的历史脉络和运作逻辑，从而丰富和增进对中国环境政治的复杂性认知。

（二）理念—制度—实践：剖析中国环境政治的重要图式

治理本身是多样化的，甚至是多层次的［21］。在国家治理的“体系—能力”分类话语体系下，中国环境治理（多层次治理）不再是在封闭的、割裂的、单一的空间尺度内展开，而是日益成为一个跨空间尺度的动态过程，由此治理行动涉及各个层面、不同能级的行为主体，并包含了制度供给与实践探索等治理内容。同时，考虑到理念在中国环境政治建构中的突出作用，本文认为中国环境政治建构包括理念创设、制度供给与实践探索三大方面。简言之，中国环境政治建构是理念创设、制度更新与实践探索的有机统一。

在宏观层面，理念是中国环境政治建构的价值导向。理念是推动环境政治建构的重要动力，特定的制度情境会促使政治人物进行思考，从而助推新的制度实施。在我国，党中央统揽全局、协调各方，主要发挥理念创设“统”的作用。改革开放以来，党中央引领环境治理理念的更替迭代，推动着中国环境治理发展阶段的赓续演变。在此意义上，理念嵌入环境治理过程，通过促成“网络型”治理任务场域、拓宽“包容性”治理主体范畴、创设“合作化”治理行动模式、构筑“及时性”治理响应空间，重新建构了全过程、全方位、全地域的环境治理生态场景，深度拓展了中国环境治理格局。

在中观层面，制度是中国环境政治建构的规则基础。“理念影响政策不是直接的，而是通过一定的渠道来实施的。或者说，理念总是由一定的行动者带入政治制度，然后通过政策的手段来得到展现。”［22］171当党中央提出理念导向后，中央政府负责将政策理念转化为一揽子的政策方案，在整体上明确政策目标、实施主體与行动指南，发挥政策设计“总”的作用。在法典化时代，中国环境法律规范体系以形式法治为预设，内蕴价值融通性，使其承载着环境良善的使命，形成了以国家义务为内容的国家任务驱动型的环境宪法模式［23］。凭借制度化、法治化轨道（“看得见的制度之手”），基层政府得以疏通环境治理架构、依托制度优势消解多重治理鸿沟、缩短多元主体参与环境治理的距离，并构建起双向型环境治理链条，从而更好地推进人与自然关系“重归于好”。

在微观层面，实践是中国环境政治建构的重要表征。当理念创设与政策出台后，地方党委、政府是政策执行者，发挥实践探索“分”的作用。当政策目标和工具明晰时，地方党委、政府负责细化中央政策方案，落实政策意志。当政策目标和工具模糊时，地方党委、政府发挥主观能动性，先行先试，形成地方政策，提供决策依据。进入新世纪以来，国家开始重视顶层设计与问计于民的有效结合，尝试利用竞争性授权和行政资源配置取代单纯的行政动员或政治动员，以发挥地方先行先试的能动性进而形成可复制、可推广的经验。这种由面到点、以点带面、以面带点的激励手段越来越成为环境治理的重要方式。与之相适恰的是，环境治理方式也基于生态功能整体性实现了从末端治理、局部整治向源头防控、整体治理转变，并开始运用“效率至上凸显治理速度”的技治主义、“秩序可控彰显治理深度”的制度主义和“人民本位偏好治理温度”的人本主义三大治理取向，提供了应对风险、不确定性与“时空压缩”所需要的弹性、适应和创新等要素。

（三）理念—制度—实践互嵌与中国环境政治的目标取向

所谓“嵌入”，是形容一种既不完全脱离又不完全从属的状态。波兰尼最早运用“嵌入”这一概念描述经济与社会之间的关系状态，即“人类的经济活动嵌入并缠结于经济与非经济的制度之中，个体行动者既不外在于社会环境，也不是固执地坚守其既有的、普遍的社会规则与信条，而是‘嵌入于具体的、当前的社会关系网络中，正是在这种格局中，社会个体作出符合自己目的、能实现自己愿望的选择”［24］。格兰诺维特认为，“经济活动与现有社会模式会产生情境联结，这种联结可被称为‘嵌入，嵌入会形成行动者之间的嵌入关系，嵌入关系使组织间充满了信任与私人间联系，而不仅仅是依靠成文的合同制约双方行为，这使得行动者的预期更加准确，从而有利于降低交易的监督成本”［25］。在格兰诺维特看来，个体同样存在于各种社会网络中，人嵌入于具体、当下的社会结构、关系中并作出符合自己主观目的的行为原则，他也由此创立以“社会人”为基本假设的新经济社会学［26］。

“互嵌”源于“嵌入”这一被广泛使用的学术术语。本文所考察的“互嵌”是指理念、制度与实践三要素并非孤立发挥作用，而是深契于实现经济社会发展和生态环境保护相互协同的具体情境之中。概言之，“理念—制度—实践”并非单向的线性联结，而是多向度的互动过程。一方面，理念、制度与实践作为中国环境政治建构的三个维度是有机融入实现人与自然正义之境的具体情境中，并在凸显“绿水青山”与“金山银山”的关系中发挥相应的作用。另一方面，理念、制度与实践三者是交叠共融、有机互动的。以“绿色发展”为核心的价值理念体系为中国环境政治制度建设和治理实践提供了明确的方向指引和价值引导，以“法治原则”为核心特征的制度规范体系为中国环境政治理念价值实现和治理实践探索提供了可靠的规则保障和治理依据，而以“试点创新”为依托的治理实践体系则为中国环境政治理念价值实现和制度框架实施提供了有力的实践载体和经验支撑［27］。就此而言，中国环境政治建构三个维度的理想关系是一种互嵌同构关系，三者互嵌程度决定环境治理的深度和效度（如图1所示）。

三、“理念—制度—实践”的耦合叠加：中国环境政治建构的历史演变

改革开放以来，我国环境政治建构经历了三个阶段，分别为“晋升锦标赛”导向下的权宜式治理（1979—2002年）、“环境抗争”引致下的参与式治理（2002—2012年）、“生态文明建设”导引下的复合型治理（2012年至今）。其中，理念、制度与实践在不同发展阶段出现了差异化的嵌入状态，呈现为“脱嵌——共嵌——再嵌”的发展趋势。

（一）历史制度主义的核心观点

作为新制度主义三大经典理论之一，历史制度主义兴起于20世纪80年代的“找回国家”运动，是在旧制度主义、行为主义、历史社会学等理论资源基础上发展而来。1992年，Thelen等人在《建构政治学：比较分析中的历史制度主义》一书中首次将这一概念引入社会科学研究［28］。历史制度主义以制度变迁为研究议题，强调运用历史比较法、以行动者中心的方法等中观层面的研究方法，重点探讨制度变迁的影响因素、制度变迁与制度本身对政治制度的影响等具体问题［22］6，是在新制度主义流派最早成为方法论意义上的代表理论［29］。历史制度主义有两个理论要点：一是结构观，二是历史观［30］。前者强调特定的经济、政治、社会结构能够对制度变迁产生影响；后者把过去特定的历史制度看作一种特定的“情境”，其能对未来的制度变迁产生影响。历史制度主义把制度视为随着时间和空间演变的结构化过程，关注特定的宏观结构与时间地点对制度变迁的作用与影响［31］。总的来讲，历史制度主义能够把多种要素纳入统一的解释性框架，是一种中观层面的制度分析范式，对探讨重大政治变迁现象具有较强的适用性与解释力。历史制度主义注重从中长段的时间序列中讨论制度变迁诸要素的相互作用［32］，有助于挖掘探寻复杂政治变迁的生成机理，揭示制度变迁中多变量的因果关系，这为研究改革开放以来我国环境政治变迁提供了理论工具。鉴于此，本文采用历史制度主义的“结构观—历史观”分析范式，尝试对我国环境政治的演变过程与运作机理进行分析与研究。

（二）中国环境政治建构“理念—制度—实践”关系的历史流变

1.“理念—制度—实践”的脱嵌：“晋升锦标赛”导向下的权宜式治理（1979—2002年）。改革开放以来，特别是分税制实施以后，“以经济建设为中心”的发展路径在塑造“中国式经济奇迹”的同时，也促使地方政府在环境治理中选择“先污染后治理”或“边污染边治理”的权宜式治理模式，并导致环境规制效果呈现一时性和反复性。受此影响，自然界彻底降格为资本操纵宰制的对象，资本内在的贪婪性与扩张性使人与自然截然对立、人与自我不断撕裂、人与社会彼此攻伐。生态理性呈现暂时性的“妥协”不仅归因于“放权让利”改革下地方“理性经济人”在生态治理整体目标上的偏好差异，更源于以经济增长为“硬指标”核心的“晋升锦标赛”。因此，出于自身升迁的考虑，地方官员在制定政策时大多体现出保持发展经济的主动性和保护生态环境的被动性。受以经济效益为主要标准的政治晋升激励驱使，即便党中央在环境治理进程中发出“发展是第一要务”“可持续发展观”的倡导，但囿于环境政策表现出的模糊性与冲突性以及相对分散的环境保护管理体制，加之地方环境治理实践的“象征性执行”，环境治理始终只是地方政府平衡“维稳”与“GDP”二者关系的權宜之计，地方实践仍然深陷经济理性主导与二元思维模式固化的窠臼中。就此而言，理念、制度与实践的脱嵌是我国环境危机持续恶化与经济结构畸形发展的重要原因。

2.“理念—制度—实践”的共嵌：“环境抗争”引致下的参与式治理（2002—2012年）。进入21世纪，随着改革开放的不断深化和社会流动的加速，中国处于向城镇化、工业化为标志的现代社会加速转型的关键节点。在这一社会变迁的重要阶段，环境治理总是“疲惫地追赶”高速发展的经济，各类环境群体性事件的不断涌现和上演使中国进入一个复合型环境风险频发的高风险时代。在人与自然矛盾不断升级的背景下，2003年，党的十六届三中全会提出了“科学发展观”；2007年，党的十七大报告进一步明确提出建设生态文明，强调基本形成节约能源和保护环境的产业结构、增长方式和消费模式。一系列环境保护政策的制定反映了党中央力图通过矫正经济绩效最大化驱动下的官员行为，调和经济发展与环境保护间的抵牾。与此同时，顶层制度设计与地方实践探索以绿色发展理念为出发点和落脚点，在理念嵌入中关切治理结构的复杂性、在知识空间中探索治理场景的动态性、在工具理性中寻求治理方式的复合性，共同构成了中国环境治理的价值逻辑。

作为社会深层次变迁发展所持续作用的客观对象，生态环境约束的日益凸显也亟须对政府主导型环境治理模式进行反思和变革，打破国家主义的政治神话，修复单项“权威”要素运行的制度局限，实现国家政权与市民社会的正和博弈。2006年，国家环保总局正式颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》[HTF]（以下简称“办法”），《办法》指出国家鼓励公众参与环境影响评价活动，公众参与坚持公开、平等、广泛和便利的原则，建设项目需征求公众意见。在此背景下，现代国家的治理尺度和角色功能也悄然发生变化，更为开放和透明的民主机制在环境领域呼之欲出。基于“邻避情结”的环境抗争与新媒体驱动下的参与式传播，公民在表达自我环境生存权益、环境监督权利的同时，也在解构与颠覆“权利—资本”精英联盟下的环境风险论述，客观上促进了环境公民社会的浮现与生成［33］。相较于依靠政策工具强权回归等方式实现的“铁腕治污”，“环境抗争”引致下的参与式治理开始重视地方性知识和日常性知识的回归，尝试破解“吉登斯悖论”。在探求当代环境治理体系和治理能力现代化的总体目标下，参与式治理一方面着眼于构建治理共同体的新形式，消弭环境群体性事件带来的不利影响，另一方面也维持着政府自主性，避免陷入社会转型时期的“托克维尔陷阱”。中国环境治理在政府动员性活动和社会自我保护运动的双向互动中实现了艰难的平衡，理念、制度与实践的共嵌不得不在国家运动和社会自我保护运动这两个方向相反的“双向运动”的张力中展开。

3.“理念—制度—实践”的再嵌：“生态文明建设”导引下的复合型治理（2012年至今）。党的十八大以来，我国生态文明建设的调整域不断拓宽，中国特色生态文明治理体系恢宏图景不断绘就。进入新时代，基于“治理现代化”生态目标，我国更是按下了生态文明建设的“快进键”，致力于“高水平保护”“高品质生活”和“高质量发展”，实现绿色与发展之间的价值转换。在实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，“建设人与自然和谐共生的中国式现代化”的目标已然锚定。

在理念上，赋予生态重构更真切内涵。习近平生态文明思想是解决生态环境问题、寻求人类社会永续发展之路的理论武器。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以为人民谋幸福、为民族谋复兴、为人类谋大同的宽广胸襟将马克思主义关于生态政治经济学的“红绿”分析、中华优秀传统文化中人与自然和谐关系的道德命题与新发展道路相结合，实现了从此前承袭西方绿色话语“跟着讲”发展到如今立足马克思主义经典文本“接着讲”和结合当代中国实践语境“自己讲”。作为原创性思想与变革性实践的有机统一，习近平生态文明思想在对资本逻辑进行尖锐批判的同时，彰显出鲜明的系统性和整体性，在本体论上超越了人与自然二元对立的窠臼，在认识论上体现了人与自然物质变换的“类活动”，在方法论上构建了人与自然和谐共生的社会环境。

在制度上，擘画生态文明法治宏伟蓝图。新时代，我国生态文明建设历经了由政策性文件主导向法治化转变的实践进程，生态文明法律体系的基本架构渐趋形成。总体而言，中国生态文明法治体系是由一系列立法、执法、司法、守法活动所构成的有机整体，其构造體现出在宪法所确立的整体框架之内对环境治理实践规律的准确把握和完美感知，是一个理念外化并升华的过程。概览中国生态文明法治体系，既包括《环境保护法》等综合法，又包含《黄河保护法》《长江保护法》《湿地保护法》《固体废物污染环境防治法》等单行法，还涵摄《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《中央生态环境保护督察工作规定》等党内法规，具有在“经济—政治—社会—文化—环境—资源—生态—灾害”复合系统内“八位一体”系统性治理的基本特征。

在实践上，谋划地方多维度生态治理实践。受自上而下顶层设计与自下而上地方实践的交互影响，全国生态文明实践创新呈现出繁荣景象，重要生态空间管控、重大生态工程实施、重点区域生物多样性保护以及重要环境治理创新实践等生态文明区域战略相继施行，涌现出各种新方法、新模式，其中不乏推动生态文明建设制度改革、持续加大生态文明建设投入的实践创新，如上海“五违四必”生态环境综合治理、杭州垃圾分类“虎哥”模式、苏州环境管理合作伙伴计划等。

（三）路径依赖、关键节点与中国环境政治的渐进性历史存续和演替

在漫长的发展过程中，截然不同的社会和历史背景形塑了形态各异的中国环境治理模式，也形成了莫衷一是的制度争辩［34］。作为中国特色社会主义制度的组成部分，生态环境制度是为防范西方生态范式的立场预设，在宪法赋予合法性的前提下，通过国家建构获得法律上的承认和保障，继而形成社会主义制度框架下具备变革生态价值观解决生态危机的制度体系。在实践中，地方环境治理创新事实上构成了与生态环境顶层制度设计相勾连的组织形式、治理体系以及层级关系。而借由较为宏观的历史视角探讨生态环境制度与具体理念创设以及治理实践等变量之间的因果关系，则可以构架关涉环境治理行为、环境利益分配以及环境责任分摊的动态性理论解释框架。

此外，改革开放以来，就中国环境政治建构而言，同样有着描述为路径依赖过程和象征关键节点的重大事件。一方面，中国环境政治建构先后经历“晋升锦标赛”导向下的权宜式治理、“环境抗争”引致下的参与式治理以及“生态文明建设”导引下的复合型治理等主要历史阶段，探索出了以“可持续发展”“绿色发展”“科学发展观”“习近平生态文明思想”等为主要内容的生态文明思想，形成了一脉相承并渐次演进的生态文明制度。另一方面，在中国环境政治的建构过程中，每一阶段发生的重大变革事实上都不可避免地受前一阶段影响，并对未来的制度安排与选择形成约束。这些具有重大决策意义的标志性事件，通常意味着中国环境治理所处历史情境在某一时间段发生的关键性嬗变。

四、中国环境政治的行动逻辑

概而言之，中国环境政治建构呈现了“短暂间歇”“密集调适”“稳中有序”的演进趋势，理念、制度与实践这三重要素在不同阶段的组合叠加及其作用强弱，共同塑造了建构中国环境政治的实然结果。从整体上看，责任政治逻辑、注意力配置逻辑和场域构造逻辑，分别扮演着维持中国环境治理理念创设的持续性和稳定性、制度体系的完整性和接续性、治理实践的系统性和创新性的独特角色，形塑了建构中国环境政治的行动逻辑。

（一）责任政治逻辑下理念创设的持续性和稳定性

责任政治，旨在描述一种以责任为“中轴”的政治形态，阐明政治中的责任关系与责任逻辑，并以此展开特定的权力结构、机制设计与行动方式，实现理想的政治模式。正如弗朗西斯·福山所言：“成功的自由民主制，既要有强大统一、能在领土上执法的国家，又要有强大凝聚、能将负责制职责强加于国家的社会。”［35］2015年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，将我国地方各级党委、政府共同纳入环境问责对象，强调环境保护“党政同责、一岗双责”，使环境问责从单一行政语境转向党政共同话语。该办法的出台标志着环境问责制度的成熟，形成了对地方各级党委、政府及其相关人员实施共同责任追究的制度安排，改变了中国环境问责制度的软性特征。将责任摆在生态文明建设乃至环境治理现代化的突出地位，一方面在于责任是中国环境政治的本源性价值。责任与社会相互交织，是人类社会与公共生活最为基本的行为规范。另一方面，责任与制度融合发展，突出强调责任追究及相应制度安排是推进中国环境治理制度嬗变与生态文明建设的重要动力［36］。责任嵌入生态保护的方方面面，构建一种“责任政治”是良治善政的目标，也是系统实现生态文明的关键枢纽。在环境治理现代化的进程中，实现理念创设的持续性和稳定性有赖于责任政治。责任政治内部所蕴含的权责关系、权责结构等符合中国环境治理理念创设的现实要求。中国环境治理理念创设需要在责任政治的内在逻辑和内容体系下不断实现环境治理成效的预期目标。

（二）注意力配置逻辑下制度体系的完整性和接续性

改革开放以来，激烈的“晋升锦标赛”无形中裹挟并引致地方官员对经济发展政绩过于关注，造成其注意力分配的内卷化（即“注意力策略主义”）。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，通过环境注意力的集中表达与广泛吸纳，推动强制性制度变迁并制定了一系列保障生态文明建设的法律法规，形成了以《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等环保法律法规为基础，以自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、资源总量管理和全面节约制度、生态文明建设目标评价考核制度和责任追究制度、生态补偿制度、河湖长制、林长制、湾长制、中央环保督察制度、环境保护“党政同责”和“一岗双责”等制度为框架的环境保护正式制度。生态文明制度建设自此进入认识最深、力度最大、举措最实、推进最快、成效最好的发展“快车道”。在中央环境注意力政策导向和外部压力的合力推动下，我国生态环境制度[HJ1.95mm]体系表现出的完整性和接续性为弥合经济发展与环境保护间的张力提供了丰富的制度资源，由此成为“中国之治”的制度密码。其中，尤其是作为国家生态文明体制机制改革的集成创新之举，中央环保督察成为推动地方政府落实生态保护责任的“利剑”。督察的实质是一项旨在治官治权的民主控权机制，层层传导出强制性与规范性的制度压力，引导各地环保意识的增强与发展理念的转变［37］。在以“党管干部”为主线的组织结构下，环保督察所带来的阶段性纵向压力一定程度上以提升环保因素在地方政府激励与惩戒机制中影响权重的方式，扭转了委托—代理关系下中央与地方之间长期存在的激励“不相容”和信息不对称局面，实现了生态环境治理常态化运转的制度更新。

（三）场域构造逻辑下治理实践的系统性和创新性

从场域理论的视域来看，环境治理的资本和权力来源于中央政府、地方政府、企业、环保非政府组织、社会公众，这些行动者本身的行为逻辑和价值取向是影响环境治理行动策略和行动效果的关键因子，并在环境治理场域中主导着三类独具特色的场域形态，即社会场域、政治场域以及技术场域（如图2所示）。其中，社会场域是不同社会行动者以社会规范为依据而形成的公共治理空间，政治场域是遵循科层组织规则和注重身份支配性而生成的权力运作空间。在社会场域中，作为“核心行动者”的地方政府意在通过自身的“精细化”“无缝隙”变革链接治理散点，增强各行为主体行动的一致性［38］；作为“生态公民”的民众立志积极推动政府进行全面而深刻的环境治理綠色变革；作为非国家行为体的环境非政府组织开始调整话语艺术和行动策略，有意识地联合主流媒体把握话语生产的主动权和环境监督的自主权；企业则在追求经济效益的同时积极承担保护环境等社会责任。在政治场域中，处于不同位置的中央与地方政府，因其所占有的社会资源数量存在差异，由此针对环境治理表现出不同的行动策略。环境治理不仅涵盖实在存在的社会场域和渐为固化的政治场域，还包括以信息技术为纽带，具有高隐蔽性、可拓展性以及快速便捷性等特点的技术场域。技术场域借助互联网技术以一种流通的、整合的动力有效延展虚拟与实体空间之间的互嵌渠道，能够实现多维空间的黏合与勾连。环境治理场域作为既有别于一般理念意义的空间，又区别于具有物理属性边界的领地，是蕴含着活力、动力以及潜力的社会场域、政治场域以及技术场域的结合。换言之，新时代环境治理体系和治理能力现代化从政府主导向多元主体共同参与延伸，形成了由社会场域、政治场域以及技术场域三元场域交互耦合叠加的环境治理场域形态。

结语

本文着重分析了中国环境政治建构的历史脉络与行动逻辑，基于中国环境政治的建构经验，提出了“理念—制度—实践”三维互嵌（“统—总—分”）的运行框架。本文认为，立足于历史制度主义，中国环境政治建构是理念、制度、实践多重要素共同叠加的结果。上述要素有机互嵌，动态地反映出中国环境政治建构的阶段性特征，更揭示出党中央、中央政府以及地方党委与政府之间相互融合的接续嵌套关系。进言之，责任政治逻辑、注意力配置逻辑与场域构造逻辑是构建中国环境政治的可行锁钥。未来，中国环境治理的关键在于通过政党将治理中的责任激发出来，使注意力嵌入理念、制度与实践当中，将场域中的核心行动者组织起来，进而实现良好的环境治理绩效。

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【责任编辑：张晓妍】

基金项目：教育部人文社会科学青年项目“技术驱动环境多元共治的作用机制与优化路径研究”（21YJC630184）；中国人民大学科学研究基金项目（中央高校基本科研业务费专项资金资助）“复杂型政策试验的动作过程与多重逻辑——以房产税试点为例”（22XNH041）。

作者简介：杨旭（1993—），男，山西晋中人，同济大学政治与国际关系学院博士研究生，研究方向：环境政治；张健培（1996—），男，广州人，中国人民大学公共管理学院博士研究生，研究方向：公共政策。