投资审计“三个转变”问题研究

2023-09-13张志辉

管理学家 2023年17期

张志辉

[摘要]优质高效的政府投资审计工作，有利于财政资金的合理分配及使用效率、效益的提升，促进社会经济的高效有序发展。文章通过深入了解郫都区政府投资审计“三个转变”的现状，总结其成功的经验，分析其存在的问题及成因，进而为扎实有序推进政府投资审计转型发展提出改进对策与建议。

[关键词]投资审计；现状；问题；成因；对策

中图分类号：F239.4 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2023）17-0065-04

★基金项目：成都市审计学会项目《基层审计机关投资审计“三个转变”》（CSX-2021-24）

一、成都市郫都区政府投资项目审计“三个转变”的现状

自国家审计署提出“三个转变”以来，成都市郫都区审计局及各相关单位陆续出台有关规章制度，积极探索投资审计新思想、新内容和新方式，取得了一定的成效，但在审计实践中还存在一定的问题与不足。

（一）郫都区政府投资项目审计实践取得的成效

1.完善投资审计制度，加强投资审计保障

郫都区审计局梳理并不断完善投资审计规范性文件，先后出台了《成都市郫都区审计局关于成都市郫都区政府性工程建设项目审计实施办法（试行）》《关于成都市郫都区政府性投资建设项目审计实施办法（试行）》《成都市郫都区投资审计中心政府性投资建设项目工程竣工结算审计复核管理办法（试行）》《成都市郫都区审计局关于郫都区政府性工程建设项目跟踪审计管理办法（试行）》《成都市郫都区审计局关于社会中介机构参与政府性投资建设项目审计管理办法（试行）》等管理制度，规范投资审计程序和社会中介机构参与政府投资审计的管理，强化投资审计质量的监督，为推进投资审计“三个转变”提供了制度保障。

2.加强审计资源统筹，关注审计质量效益

郫都區审计局坚持“围绕中心、服务大局、突出重点、量力而行、确保质量”的原则，加强工作统筹和组织协调，紧紧围绕区委区政府经济决策，根据审计对象基本情况，充分考虑审计资源状况，制订分级负责的年度审计计划，优化审计资源配置，实现从审计数量规模向质量效益的转变。区审计局主要将涉及民生的重大投资项目列入审计计划；对未列入审计计划的项目，由项目业主组织实施审计并对结果负责，区审计局适时开展检查；对存在重大质量问题的按程序予以处理。

近年来，郫都区审计局以保障重大项目建设、提高公共投资绩效和改善区域生活品质为目标，聚焦教育、民生和交通保障等全区重大建设项目，精准发力，对郫都区一中改扩建项目、保障性租赁住房、“三隧一互通”工程等项目实施跟踪审计。

3.结合多种审计方式，实现全面投资审计

郫都区审计局严格按照年度审计计划，合理安排审计资源，对投资审计项目实行分类管理，结合采用竣工结（决）算审计、跟踪审计和专项审计调查等多种审计方式，加强对区属国有企业实施重点固定资产投资项目落地、工程招投标、工程变更、预决算、工程建设管理和绩效等重要环节的跟踪审计，关注工程领域重大履职不到位问题及重大损失浪费、重大风险隐患、重大违纪违法问题，并对区政府重大建设项目采取“全程跟踪、突出重点、阶段报告”的方法，采用穿透式审计和陪伴式审计，并强化过程管理，深入推进政府性重大投资建设项目跟踪审计工作，实现审计内容从单一工程造价审计向全面投资审计转变，并取得了显著成效[1]。

4.综合运用审计资源，提高投资审计效果

郫都区审计局创新组织协调模式，对同类项目实施统一方案、统一部署和统一要求，在重要实施环节统一把关，前移项目审理关口，创新三级复审制度，着力建立以国家审计为主导、社会审计参与、内部审计补充的“三位一体”审计全覆盖工作机制，以提高审计实效，更好地实现全面投资审计。

一方面，郫都区审计局协助区政府发布了《关于进一步加强和改进内部审计工作的实施意见》，强化内部审计工作领导，建立完善内部审计工作的监督指导机制，加强对审计监督对象内部审计工作的监督、指导和业务培训，帮助、指导区属各国有企业、单位、部门健全内部审计组织和制度，加强内部审计队伍建设。截至2022年，郫都区各部门、街道（镇）、国有公司有内审机构37个（其中独立内审机构8个），拥有内审人员231人。

另一方面，郫都区审计局充分利用社会审计力量参与投资项目审计，并建立健全规章制度加强对参审中介机构的管理。2015年，《成都市郫都区审计局关于社会中介机构参与政府性投资建设项目审计管理办法（试行）》发布，并于2020年修订，明确社会中介机构参与政府性投资建设项目实行“选用核监”四分离工作机制，对审计质量按照《关于中介机构参与政府性工程建设项目审核服务考核细则》实施考核，加强对中介机构参与政府性投资建设项目审计相关工作的管理。同时，郫都区审计局对中介机构参审项目审核结果全面实行三级复核，严控审计质量，提高社会中介机构的监管质量。

5.探索审计数据平台，创新审计监督方式

郫都区审计局从2018年开始探索转变审计思维方式，成立大数据审计攻关小组，探索搭建大数据审计平台；2019年正式成立审计数据服务中心，加强审计数据流程管理，逐步形成电子数据管理办法。近年来，依托区级财政、部门财务、业务等数据，对全区一级预算单位进行大数据分析，实现了跨部门、跨系统和跨业务的数据挖掘与分析，运用“总体分析、系统研究”数据化审计模式，通过数据分析软件对金财网平台、决算报表和政府采购等数据实施标准化处理，在部门预决算编制、预算收支管理、严肃财经纪律、专项资金绩效和国有资产管理等板块挖掘与分析数据，快速圈中审计重点，及时发现部门在预算执行中存在的短板和问题，通过数据验证、数据切分、疑点分析思路匹配等方法提高数据分析精准度和审计质效，防范部门预算执行过程中存在的风险。

6.注重审计结果运用，发挥审计监督作用

郫都区审计局充分运用审计结果，建立健全审计问题报告、结果公开、问题整改和违法违纪查处等制度，充分发挥审计监督作用。

按照郫都区的规定，对于区属国有企业、单位及部门内审工作情况、发现的重大问题和涉嫌违纪违法问题线索情况，须及时向区审计局报告。区审计局对区属国有企业、单位及部门审计结果、发现的重大问题和涉嫌违纪违法问题线索，按有关程序和方式及时向上级审计机关和区委区政府报告，以便上级机关和区委区政府及时采取相应措施[2]。

郫都区审计局制定了投资项目审计监督信息公开规定和审计结果公告办法。除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息外，依法依规在一定范围内以适当的方式公告审计结果，接受社会监督，充分实现审计结果公开。

按照规定，被审计单位主要负责人为第一责任人，负责切实抓好审计发现问题的整改工作。对于被审计单位在规定的时间内向区审计局报送由主要负责人签发的审计整改结果报告，区审计局复核审计整改及落实情况并向区人大作审计整改报告。对于领导干部经济责任审计结果和审计发现问题的整改情况，纳入所在单位领导班子民主生活会及党风廉政建设责任制检查考核内容，作为领导班子成员述职述廉、年度考核和任职考核的重要依据。区审计局、区国资金融局及区属国有企业、单位、部门建立整改检查跟踪机制，督促被审计单位落实问题整改。

郫都区审计局建立了与纪检监察、公安、检察以及组织人事、财政、税务、统计、金融等部门（单位）相互协调的工作机制，相关部门对审计移送的违纪违法问题线索，有关部门均要认真查处，及时向审计机关反馈查处结果。区国资金融局、区属国有企业、单位、部门内审工作建立健全与组织人事、监事会、纪检监察、财务等部门协同的监督机制，将审计监督与单位内部监督、出资人监督、纪检监察、巡察监督、财政监督、统计监督以及社会监督等结合起来，协调配合，形成合力，充分发挥了审计监督职能。

（二）郫都区政府投资审计“三个转变”实践中存在的不足

1.投资审计内容有待深化

为全面贯彻落实审计署《关于进一步完善和规范投资审计工作意见》，郫都区审计局制定并完善了《关于成都市郫都区政府性投资建设项目审计实施办法（试行）》《成都市郫都区投资审计中心政府性投资建设项目工程竣工结算审计复核管理办法（试行）》《关于郫都区政府性投资建设项目跟踪审计实施办法》等相关制度，紧紧围绕区委区政府中心工作，采用竣工结（决）算审计、跟踪审计和专项审计调查等多种审计方式，加强对区属国有企业重点固定资产投资项目的审计，但在规范项目投资程序、社会效益和环境效益等审计深度、广度方面还有待加强。

2.信息技术应用水平不高

虽然郫都区审计局成立了专门的审计数据服务中心，负责审计信息化建设，协助局机关开展信息系統审计、联网审计和计算机辅助审计等审计业务，但目前大数据资源主要应用于部门预决算编制、预算收支管理和国有资产管理等方面，在政府投资项目审计方面应用较少，审计信息化程度不高。目前，大部分投资审计仍然主要采用“送达审计”结合“现场查看”的方式，审计方法还是以查阅资料为主，项目审计过程中需要的工程测量还是主要运用传统测量方法，GIS系统等先进技术运用较少。政府投资项目投资金额大，周期较长，审计过程中经常会涉及较多部门，如果采用传统的审计模式，由审计部门翻阅资料，实地调查，收集纸质文本证据等，会增加项目审计工作的难度，降低审计效率。

二、郫都区政府投资项目审计“三个转变”存在问题的成因

（一）投资审计相关制度不够健全

随着国家投资审计“三个转变”的提出，省市层面纷纷出台相应的政策制度，郫都区审计局结合实际情况制定了相应制度，但在审计实践中，在一定程度上还存在制度不健全的问题。例如，某些项目已办理竣工决算，审计结果发现有多余款项，存在如何实施审计整改的问题，在法律层面已不支持返还该项资金，但理论层面上，作为财政资金或者企业自有资金均应返还，由于没有相应的法律制度规定，导致整改工作无法顺利开展。

（二）人才队伍结构存在不足

政府投资项目一般数量多且规模大，同时投资审计转型又对政府投资审计队伍提出了更高的要求，但目前郫都区审计人才队伍不能满足投资审计“三个转变”的需要。

目前，郫都区审计局承担投资审计相关工作的7人中，大学学历5人，研究生学历2人，从学历层次来看，人才队伍能够满足投资审计要求。从专业方向来看，工程造价及管理专业4人，会计审计专业3人，投资审计需要熟悉工程造价的审计人员，审计信息化建设则需要熟悉审计和工程造价的计算机专业人员，审计部门缺少既懂工程审计又懂数字化审计的复合型人才，一定程度上制约了投资审计“三个转变”的推进。

此外，审计重点转向质量效益后，更多审计工作需要由区属国有企业、单位和部门的审计人员完成，对单位内部审计人员提出了更高的要求，大多数单位缺乏对项目从可行性研究、立项、招投标、合同签订、工程施工、资金管控，到竣工验收和结算等全流程有专业性审计经验的内部审计人员，极大地限制了审计转型。

（三）技术方法不能满足审计需要

一是审计信息技术不够先进，共享机制不完善使得计算机辅助投资审计应用有难度。政府投资项目涉及面广、业务量大、审计证据繁多，被审计项目的信息化程度不高，各职能部门未建立信息资源共享平台，项目的基本数据信息、计划管理、资金拨付、项目进度和审计结果等方面信息难以流转，一些投资审计模块仍然需要采取传统的审计方法[3]。

二是有关计算机审计技术规定缺失，存在审计风险。一方面，现行审计准则的制定仅针对传统的审计模式，对于计算机辅助投资审计没有具体的操作指南。另一方面，电子数据具有可复制性等特点，现行审计准则对电子证据没有明确规定，在审计资料储存方面存在风险，一定程度上给投资审计带来了风险隐患。

三、郫都区政府投资项目审计“三个转变”的优化建议

（一）转变投资审计思想观念

政府投资审计相关单位和部门应树立投资审计“三个转变”思想观念，共同建立政府投资建设项目的信息共享和协作机制，政府和主管部门、建设单位、审计机关各司其职、各负其责，推动健全政府投资领域监管機制。审计机关应坚持依法审计，将审计重点从数量规模转为项目质量效益，以加强政府投资管理、优化财政支出结构、避免或减少损失浪费和重复建设；将审计内容以造价为主，转变为对建设项目实施中的法律法规和政策落实、基本建设程序履行、招投标和物资采购、项目建设管理和工程造价情况等全方位审计监督。

（二）完善投资审计相关制度

郫都区审计局需要针对“三个转变”实践过程中发现的问题，完善相关制度，增强制度的可操作性和全面性。对于本级政府及审计机关无法解决的政策上的问题，及时反映给上级部门，配合上级部门采取相应措施解决问题，为审计工作的开展提供支持。例如，可以探索修改中介机构选用的相关制度，调整现行全年一次性总包采购方式，针对不同特点的项目采用分包采购；或者针对一些特点突出的项目采用单独采购，提高中标中介机构与审计项目的匹配度，提高审计质量。

（三）加强投资审计队伍建设

目前，日益复杂和精细化的审计工作对审计人员提出了更高的要求，不仅需要审计方面的专业人才，更需要既懂工程造价和审计专业知识又能熟练运用计算机、大数据的专业人才。因此，要建立复合型人才的培养机制，强化审计人员和计算机人员的轮岗制度，加强定期培训等，逐步提升审计人员的职业技能[4]。

（四）改进投资审计技术方法

在社会发展全面进入大数据时代的背景下，要提高投资审计的效率和质量，降低审计风险，改进审计技术方法势在必行。投资审计工作需大力贯彻执行习总书记“坚持科技强审，加强审计信息化建设”精神，构建大数据审计工作模式。郫都区审计局在借鉴学习成都市审计局和其他区县审计局大数据审计平台建设的成功经验时，应充分发挥审计数据服务中心的作用，拓展本局大数据审计平台功能模块，加强大数据审计平台在投资审计中的应用，提高投资审计的信息化水平，实现从传统审计向现代审计的转变。