中国地方政府债务：典型特征、深层根源与化解方案

张明 中国首席经济学家论坛理事

本文节选自《比较》杂志2023年第3期

中国政府债务包括中央政府债务与地方政府债务。截至2022年底，中国中央政府债务占GDP比率为21.4%，地方政府债务占GDP比率为29.0%。相对而言，中央政府债务数据是非常透明且准确的，但地方政府债务数据存在明显低估。低估主要源自以下三方面：

第一，地方城市投融资平台债务在统计中被纳入非金融企业部门债务，但由于前者通常具有地方政府的各种显性或隐性担保，转而被纳入地方政府债务似乎更为合理；第二，过去几年在实施PPP（政府和社会资本合作）项目的过程中，地方政府通过“明股实债”等方式参与，事实上新增了一批隐性债务；第三，在三年疫情冲击与房地产行业持续调控背景下，地方政府财政收支格外困难，从而不得不依赖城市投融资平台与地方国企来融通资金，由此可能产生一批新的隐性债务。

在中国政府债务中，中央政府债务占比太低，截至2021年底仅为政府总债务的20%，剩下80%均为地方政府债务。众所周知，中央政府举债的成本通常低于地方政府举债的成本。此外，在地方政府债务中，仅有1/3是显性债务，也即通过发行地方政府债券的方式进行融资，另外2/3则是隐性债务，且大部分通过城市投融资平台进行融资。我们可以得出关于中国政府债务的特征事实：中国政府债务的结构明显不合理，高成本、短期限的地方政府债务占比太高，城投公司难以靠自己还本付息。……