赖梦真

（作者单位：1.广州番禺职业技术学院；2.首都经济贸易大学）

一、研究背景

党的十九大报告和十九届二中、三中全会提出全面实施预算绩效管理，党的二十大报告提出健全现代预算制度，其中包括科研项目资金。如何有效地使科研项目财政专项资金预算管理与绩效评价相互融合，最终既不会降低科技创新的活力，又能够对科研经费使用情况形成有效约束，真正地使科研项目财政专项资金发挥作用，是一个亟待解决的问题。目前，我国针对项目支出绩效评价体系在制度层面出台了一系列办法。2018 年，中共中央、国务院出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》，里面提到了项目预算绩效管理要从数量、质量、时效、成本、效益等方面，综合衡量政策和项目预算资金使用效果，且要建立评估体制，重视绩效目标[1]。2020 年，财政部发布《项目支出绩效评价管理办法》，提出项目绩效评价实施期间注重决策、过程和产出，实施期结束后的评价更加注重产出和效益[2]。在此基础上，广东省财政厅印发《广东省省级财政绩效评价指南》，指出了项目支出评价要点，包括共性指标评价要点和个性指标评价要点[3]。这些文件的出台为开展科研项目财政专项资金绩效评价提供了框架性指导，一定程度上反映了科研项目资金实施效果。但是由于科技领域“放管服”的深入，科研项目管理办法的变化，如2022 年广东省人民政府办公厅发布《关于改革完善省级财政科研经费使用管理的实施意见》、省基金项目中全面开展经费使用“负面清单+包干制”改革试点等，使得上述绩效评价办法也有待更新与优化。本文通过查阅检索相关文件和政策、开展问卷调研等方法，以A研究所开展科研项目支出绩效评价为例，分析开展过程中出现的问题，提出相应改进建议，以使绩效评价结果更好地得到利用，希望能够以此强化科研项目资金使用绩效评价的过程管理，提升科技创新水平，优化省级财政资源配置，为科研院所的发展提供科学的、现实的理论基础和决策支持。

二、A 研究所开展科研项目支出绩效评价的情况

（一）A 研究所科研项目支出情况

A 研究所为公益二类的省属科研机构，主要开展相关领域应用基础研究、关键共性技术研究和工程化应用示范，提供标准制定、检验检测、技术咨询、人才培养、科学传播等服务。该所科研项目支出主要用于科研成果产出、人才引进与培养、平台建设、对外合作与交流四方面。从2020—2022 年，A 研究所科研项目资金支出为2 107万元、2 042 万元、2 147 万元，分别占总支出的25.03%、31.43%、59.34%，这说明A 研究所科研项目支出占总支出的比重逐年升高，项目支出绩效评价显得愈发重要。

（二）A 研究所科研项目支出开展绩效评价现状

A 研究所科研项目资金主要来源于科技部、省科技厅、市科技局的项目资金，近年来以省市项目资金为主。本研究主要基于省项目资金，按照项目管理方式，将A 研究所科研项目主要分为省基金项目、稳定性支持项目、竞争性项目。项目资金分配方式主要采用竞争式分配方式，依据相关部门发布的申报指南，经过项目评审后可申请到科研项目资金。

省项目资金支出绩效自评工作从2020 年开始，由省财政厅牵头下发通知，要求各单位开展绩效评价工作，随后依据项目绩效评价表（以2021 年为例）的内容（过程、产出、效益，权重分别为20%、40%、40%）进行自评，其中，产出和效益指标都是依据年初预算批复的绩效目标进行打分。科研项目绩效评价内容与绩效目标主要由项目负责人自行填写，前期要进行项目入库申报，然后审批下达资金。绩效目标和内容填写主要依据相关的法律法规、项目合同书等。从绩效指标的参考指标库来看，一级指标主要有2 个，即产出指标和效益指标；一级指标下包括9 个二级指标，9 个二级指标下对应不同的三级指标。按照上述步骤自评打分后交给第三方公司进行复核，最终形成评分表和自评报告，同时按时在门户网站上进行信息公开。从某种角度来说，部分科研项目支出绩效评价工作从预算开始已经全面覆盖，并取得了一定效果，但是在这一过程中也遇到了一些问题与挑战。

（三）A 研究所开展科研项目支出绩效评价存在的问题

1.科研项目支出绩效评价理念不够深入人心

一是体现在科研项目支出绩效评价开展一般由省财政厅下发通知，对接部门一般为单位的财务部门。大部分科研项目支出绩效评价由财务部门牵头，科研管理部门先与财务部门对接，然后把需要提供的资料反馈给各个项目负责人，项目负责人按照通知提供材料即可。这些只是为了完成绩效评价工作而走的流程，并没有很好地贯彻绩效评价理念。二是将科研项目支出绩效评价理解为一种财政监督检查的形式，不了解科研项目预算资金本身在项目管理中要进行中期检查、结题验收，同时每年还要进行绩效自评，仅理解为是各个不同处室的多头检查。由于绩效评价开展的相关政策会议一般是财务部门的人员参加，而实际工作要项目负责人落实，这中间会造成信息沟通不畅、项目负责人依赖积累的主观经验进行绩效评价等问题。

2.科研项目支出绩效评价指标体系有待改进

2020 年，财政部印发了《项目支出绩效评价管理办法》，依照文件精神，A 研究所2020 年开展项目资金绩效评价从投入、过程、产出、效益四个维度进行绩效自评，四者的权重分别是20%、20%、30%、30%，其中，产出和效益指标中55%是根据年初预算申报的绩效目标完成情况评分的。到了2021 年，项目绩效评价内容从四个维度变成三个维度，主要为过程、产出、效益，权重各为20%、40%、40%，其中，产出和效益指标全部依据年初预算申报的绩效目标完成情况评分。依照此体系，绩效目标的设定至关重要。A 研究所按照项目入库的要求，无论专项资金金额是多少，绩效目标的指标选取都要达到一定数量才可入库，而有些项目本身合同没有数量要求，造成绩效指标选择未能反映现实情况。部分绩效目标设置过于笼统，如效益类指标难以量化和衡量，其中环境效益指标仅是实现绿色发展等，但所签订的项目合同书又没有此项要求，有凑数嫌疑。还有部分绩效目标设定值偏低，为了能够完成绩效目标，年初设定的绩效目标值远低于项目合同书要求。

3.科研项目支出绩效评价结果未得到有效应用

2020—2021 年，A 研究所项目自评等级均为优。事实上，这个评价结果不能完全反映项目支出绩效的真实情况。从绩效评价模式来看，主要为单位自评、部门评价、财政评价。只有500 万元以上的重点项目才涉及财政评价，而A 研究所大部分项目为500 万元以下的，因而其绩效评价大部分为绩效自评。绩效自评的大部分内容为已取得的成绩，存在的问题鲜少涉及，评价缺乏有用的信息。从绩效评价过程来看，绩效评价信息不够公开，且没有得到充分利用。研究所按照上级财政部门发的通知，提交完自评报告和自评表，这项工作就接近尾声，项目支出预算执行情况、绩效评价结果没有在所内平台公开。对于实施进度缓慢、偏离绩效目标、资金使用低效等问题的项目也未及时公开，存在反映不及时的问题。另外，绩效评价结果并未与项目负责人项目立项申请、年底考核、年终绩效、项目预算安排挂钩。项目支出绩效评价优秀与否，并不影响项目负责人的提成。

4.科研项目支出绩效评价缺乏全过程管理

A 研究所科研项目支出绩效评价缺乏全过程管理，主要体现在缺乏事中管理，事前管理和事后管理存在脱节。一方面，预算执行过程中的事中管理手段单一，不符合项目管理相关规定；另一方面，事前管理和事后管理衔接不足，有些项目预算在申报时虽然拟定了总目标，却没有按照资金的支出过程对总目标进行进一步细化和量化，致使绩效跟踪和绩效评价不易找到可以参照的标准，导致评价质量受到影响，进而影响项目评价的结果。

三、完善科研项目支出绩效评价的建议

（一）提高项目支出绩效管理意识

第一，成立以A 所领导为组长的项目支出绩效评价工作小组，开展绩效管理工作。可以专门设置独立的绩效管理部门，在部门内部做好项目支出绩效管理的宣贯工作，宣传对象包括各科研人员，使大家逐渐树立起全过程绩效管理理念。第二，依据《中华人民共和国预算法》以及绩效评价工作细则要求，制定A 研究所的工作指南，强化制度体系与工作指南双保障，从制度层面确保预算编制规范、目标设置合理、评价指标科学、业务流程可操作性强等，提高工作人员对预算绩效评价工作重要性的认识。第三，完善预算绩效评价管理配套制度。比如，对科研项目预算资金绩效完成较好的项目负责人给予相应奖励，未达标的给予相应惩罚。

（二）完善项目支出绩效评价指标体系

目前，一级指标为过程、产出、效益三个维度。产出指标的二级指标包含数量、质量、时效、成本维度[4]。一是项目支出绩效评价一级指标可以延续过程、产出、效益三个维度评价，但是三者之间的占比可以根据项目种类、项目研究目的不同划分不同的权重。例如：竞争性科研项目主要通过省科技计划资助实施，建议此类项目产出和效益指标权重可达70%～80%；稳定性科研项目主要通过公益性科研院所基本运行经费等实施，建议此类项目过程指标权重应该占30%～40%，产出和权益指标权重可适当调低，同时增设投入指标。二是合理设定项目支出绩效评价目标。可以依据项目金额不同设定不同的绩效评价目标数量。例如：100 万元以下的项目绩效目标数量不设要求，100 万～500 万元的至少5 个，500 万元以上的至少9 个。三是规范项目支出绩效目标内容。规范数量指标与质量指标内容，做好数量指标和质量指标内容区分。选择绩效目标指标时要与项目合同书目标匹配，与项目无关的指标不予通过。以此逐步完善分领域、分金额、分项目种类的指标体系，与此同时，根据学科方向和项目种类（基础研究、技术开发、人才建设、国际合作）完善个性化指标库。

（三）加强对科研项目支出绩效评价结果的运用

一是加强对A 研究所科研项目支出绩效评价结果的利用。单位内部应建立结果反馈与应用制度，将绩效评价结果在内部公示，使科研项目负责部门了解科研项目资金预算绩效，同时定期、不定期做好预算执行分析，减少与项目预算绩效目标不相关的支出。另外，可以把项目支出绩效评价结果作为项目立项、预算资金安排、科研人员职称评定、年底考核的条件之一。二是引入第三方专业机构参与绩效评价工作，依据其给出的结果，相关项目主管部门可以赋予连续几年绩效考评优秀的部门更大的项目管理自主权，以更好地贯彻落实“放管服”改革要求。三是继续落实项目支出绩效评价结果信息公开制度，公开的内容应包括评分表和评分报告，接受公众监督，对公众反映的问题应给予关注，并积极整改[5]。

（四）做好科研项目支出绩效评价的全过程管理

事前，做好研究所的项目库建设。针对当年计划新增的科研项目，提前开展内部论证工作，将内部论证和评估的结果作为项目入库的必要条件。事中，安排科研助理、科研财务助理跟进项目支出执行情况、阶段性项目支出绩效目标完成情况、项目任务完成情况，并将相关问题及时反馈给项目负责人。借助所内办公自动化（Office Automation，OA）系统，获取项目运行动态情况。事后，落实项目支出绩效评价工作，确定重点项目支出评价方式。针对项目支出绩效评价出现的问题，举一反三，加强落实整改。融合事前绩效评估、事后绩效评价结果，通过项目支出绩效评价结果再次论证事前绩效评估的准确性和有效性。