郭衡焕

（吉安市遂川生态环境监测站，江西 吉安 343900）

0 引言

所谓环保垂改工作主要指的是强化地方政府的主体责任，落实党政同责、一岗双责的要求，实现地方基层环境保护工作的制度化、长效化发展。生态环境部门工作人员应当充分认识到环保垂改工作给其履责模式以及工作内容带来的相关影响，并积极采取措施合理应对管理模式变化带来的风险和挑战，使环保垂改工作能够更加充分地适应当前社会环境，从而发挥出更加充分良好的价值和作用。

1 我国环保垂改制度的背景与发展历程

在以往我国的生态环境保护工作开展过程当中，由环境保护部负责对各地方环保部门进行统筹协调并开展宏观调控，由海洋行政、港务、渔政、军队环保等部门进行配合，并由县级以上土地、矿产、林业、农业等部门进行监督管理工作。经过多年发展过后，这一管理模式下多头治理等弊端和问题得以凸显[1]。因此我国于2018 年后针对国家生态环境保护管理体系进行了进一步改组与重构，将环境保护、气候变化应对、水污染监督、水功能区划编制、海洋农业环境保护等各项职能统一到了新组建的生态环境部旗下，实现了令出一门、统管统筹的改革与变迁，提升了生态环境保护与管理效率。环保垂改后的管理体系变化情况如图1 所示。

2 环保垂改后生态环境部门履责模式发生的变革

2.1 法定职责变化

经环保垂改工作过后，原地方生态环境部门的法定职责发生了一定的变化，其中市级生态环境保护部门原有的监管监察执法权不再保留，其法定职能由微观的执法监管逐渐向宏观层面的统筹分析、政策制订、审批协调等方面转变，其执法监管职能逐步向省级与县级环保部门分流。另外，市级生态环保部门同样还肩负着重要的监督管理职能，即能够按照国家相关法律法规要求针对其辖区内的县级环保机构职能履行情况进行全面监管，从而实现有效的内部监督，具体权责分配情况如表1 所示。

表1 垂改后的环境权责归属情况

2.2 组织管理变化

在我国以往的生态环境保护部门履责工作开展过程当中，其组织层级与机构设置大多与政府行政机关保持一致，从而形成了一套较为协调的政府与环保业务部门之间的管理体系。而经环保垂改工作过后，我国生态环境保护部门当中的组织管理模式发生了一定的变化，相关人员调配与资金保障直接由其上级管理部门领导，从而脱离了行政部门的管理体系，形成了环保部门与政府部门间的协调议事发展体系（图2），使市县级的生态环境部门能够进行自主履责，显著提升了管理工作开展效率。

图2 垂改过后的环保议事协调体系

2.3 职责重心变化

以往的生态环境保护部门履责过程当中，由于我国地域较为辽阔，各地区生态环境保护发展特点存在较为显著的差异，因此县域环保管理工作的开展往往存在一定的难度，市县两级环境部门之间的沟通存在隔阂。经垂改过后，县级环保部门直接成为市级环保部门的派出机构，有效提升了市级环保部门对其辖区内各县生态环境保护工作开展情况的掌握程度，同时也实现了对基层环保部门工作开展状态的高效监督，使生态环境保护责任得到了更加充分全面地落实，同时也使得市县两级环保部门以及地方政府职责重心出现了一定的变化。相关职责考核指标如表2 所示。

2.4 治理模式变化

在目前的生态环境保护治理模式当中，多以监管执法模式为主流，但这一治理模式难以落实事前控制以及持续发展的要求，不利于生态环境保护治理工作的不断进步。通过环保部门垂改工作，能够使其治理模式实现充分转变，强调多元化治理模式的运用和融合，使环保部门相关责任的履行和落实更加有效，风险预测与警示效果更加显著。

3 垂改给生态环境部门带来的主要挑战

垂改工作的开展使得以往生态环境部门的治理与工作模式发生了一定的变化，同时也给其带来了相应的挑战。

3.1 地方政府与环保主管部门间的协调关系发生变化

在环保垂改管理模式下，资源调配与管理权限由地方政府上移至辖区主管环保部门，且在进行相关指标反馈和数据统计的过程当中同样也跳过了地方行政部门这一环节，导致地方政府与环保主管部门之间的协调关系发生了一定的变化，从实践来看存在一定的阻碍和挑战[2]。

3.2 一线业务人员出现严重短缺

生态环境部门监管工作权责经垂改过后，其相关执法权限集中于省级管理单位，虽然能够有效突破以往管理模式下地方保护主义的影响，但同时也给基层单位工作的开展造成了一定的压力，大量执法人员被抽调，一线业务人员出现了严重短缺，难以实现省级主管部门下达的相关指令和要求。

3.3 财政保障体系尚待完善

充分的财政保障与支持是推进生态环境部门履责的前提和基础。但经过垂改过后，生态环保部门的财政保障体系尚待完善和构建，由于市县级环保部门从行政管理体系当中独立，导致地方政府与生态环保主管部门之间的交流与互动形成了一定的隔阂，财政资源调配受到了一定阻碍和制约，影响了生态环境保护和管理工作的正常开展。

3.4 主体责任意识亟待转变

虽然经由垂改过后，生态环保部门的权责、管理模式等均发生了一定的变化，但一些基层单位的主体意识尚未得到全面转变，对垂改内容和形式的认知存在不足，与主管部门以及地方政府之间的协调模式也未能进行及时转型，导致后续工作的开展协调性差，不利于垂改相关工作要求的落实。

4 优化生态环境部门履责模式的措施

为了让生态环境部门的履责模式得到全方位优化与改革，真正实现生态环境保护体制垂改工作目标，相关部门和单位应充分按照以下要求和内容展开工作。

4.1 加强制度建设与责任分配

经垂改工作过后，一些地区地方政府与基层生态环境保护部门之间的工作开展出现了一定的脱节现象，导致地方政府脱离出生态环境保护相关工作责任当中，不利于环境的可持续发展，同时对于相关管理资源的优化配置也形成了一定的负面影响。因此，环保主管部门以及地方政府应当全面加强沟通协调工作，按照中央的统一部署与安排组织开展制度建设与责任分配工作，针对自然资源产权开发、国土规划、生态文明建设等相关责任体系以及工作内容进行更加细致合理地分配，并要求相关责任人全面进行履责，使地方政府辖区内的生态保护职能得到更加充分地发挥与落实，尽可能减少体制垂改带来的挑战与负面影响[3]。各级地方政府应当不断强化政治站位，从更加宏观的角度对生态环境保护管理工作进行切入，结合环保部门履责相关要求组织进行政策规划、产业布局、资源开发以及重大项目审批等工作内容，而市县级环保部门也应当在地方政府的配合与协调下针对环保工作开展过程当中所面临的各项问题进行充分全面地梳理与分析，使垂改工作能够更好地为生态环境保护工作提供服务与支持，助推我国生态建设的可持续发展。

4.2 构建高水平人才选拔培养渠道

环保垂改工作过程中，基层环保业务人员严重短缺，给环境生态保护工作相关责任的履行造成了一定的压力和影响。为了有效解决这一问题，相关单位和部门应当针对性构建高水平的人才选拔与培养渠道，结合环保垂改工作特点以及履责工作要求，不断推行干部人员交流活动，在生态环境保护实践过程当中实现对人才经验的全面积累和培养，让他们能够在实践过程当中进一步适应环保垂改制度的相关特点以及相关要求，使生态环境保护工作的开展以及相关人才的培养更具活力与凝聚力。此外，由于生态环境保护工作的开展还需要地方行政部门的全力配合，因此在实际操作过程中，还可以针对行政岗位以及环保部门岗位的特定人员进行跨系统协调和交流，让他们能够从多角度明确垂改体系下行政部门与环保部门的配合流程，从而进一步做好生态环境保护工作。

4.3 进一步落实信息公开要求

环保管理体制垂直改革过后，为了使生态环境保护部门能够取得更加合理明确的管理权责来源，同时进一步减少人为因素导致的管理风险和问题，相关单位工作人员应当积极采取措施不断落实信息公开要求，针对环保部门主管班子、责任义务、履责规划等相关内容进行统筹处理，形成规范性、标准化的文件内容并向全社会进行公示，使社会公众能够更加充分地了解到生态环境保护部门的相关工作机制以及工作要求，提升社会公众的配合程度，同时也能让生态环保部门的工作进一步接受社会的监督，从而提升其社会公信力，形成良性的管理模式循环。

4.4 实现部门间协调管理流程的重构

科学高效的管理流程不仅能够减少生态环保部门在垂改过程当中履责工作面临的风险，同时还能进一步提升相关责任义务履行落实的效率与质量，实现生态环保部门的持续性发展与进步。但在以往的管理模式当中，行政部门与环保部门之间的交流与沟通存在一定不足，效率较为低下。因此有关单位人员应当结合实际以及国家相关规定要求针对部门间协调管理流程进行充分重构，明确地方政府以及市县级生态环境保护部门在社会环境下的相关责任与义务，针对环境污染问题下政府部门、生态环保部门等各方主体的反馈内容、协调流程以及决策落实方法进行针对性优化，减少冗余环节给协调管理效率造成的影响和限制，提升决策科学性及其落实成效[4]。

4.5 加强生态环境部门履责的主体监督

经过对市县级生态环境管理模式的垂改过后，相关主体监督权较为分散，不利于对环保部门相关行为的有效约束，同时也不利于协调管理决策的科学化发展[5]。因此有关单位应当进一步加强对生态环保部门履责的主体监督工作，将党委、政府部门、检察院、法院等机关均纳入主体监督体系当中，一方面能够便于各部门之间的互动协调，另一方面还能够杜绝权力腐败，实现生态环境保护工作以及环保部门履责状态的充分监督。

5 结语

总而言之，环境保护垂改工作给基层环保部门的工作带来了一定的挑战，为了进一步适应环保垂改工作特点和要求，提升环保部门责任意识和履责能力，相关部门应当积极采取措施对其管理与统筹工作进行优化，加强政府部门与基层环保部门之间的配合，明晰政府与环保部门之间的权责分配，实现环境保护管控治理工作的全面发展。