戴小平

（作者单位：泰州市海陵区财政局）

地方政府专项债券是中国地方政府为筹集用于特定项目或领域的资金而发行的债券，通常由地方政府或其授权的融资平台公司发行，用于支持基础设施建设，满足公共服务项目、产业发展等领域的资金需求。近年来，发行地方政府专项债券已成为促进经济发展的重要手段，同时也是地方政府筹措资金的重要途径。与此同时，专项债券的资金使用和管理问题也备受关注。在实际使用中，部分地方政府对于专项债券资金的规划不合理，管理不到位，以至于专项债券的使用效率不高，债务风险逐渐加大。而加强对地方政府专项债券资金使用和管理方面的研究，对于推进专项债券的有效使用、保持债务风险可控具有重要意义。

一、地方政府专项债券的内涵和用途

（一）内涵

债券是一种用于筹集资金的债务工具，也是一种公司、政府、金融机构等发行的长期借款凭证。债券发行者通过发行债券向投资者借款，承诺在特定期限内支付利息并偿还本金[1]。地方政府专项债券发行主体是省、市、自治区，重点用于大型项目建设，而专项债券的本金、利息和收入等，均属于政府基金预算管理范畴。目前，专项债券已经成为地方政府融资的主要手段，做好专项债券管理显得尤为必要[2]。

（二）用途

一是用于公共设施建设。地方政府可以通过专项债券筹集资金，加快公共设施建设的进度，如城市轨道交通、高速公路、水利工程等。二是用于项目投资。地方政府可以利用专项债券资金支持各类项目的投资，包括城市建设、文化旅游、产业发展等。三是用于债务置换。地方政府可以将原有的高成本债务通过专项债券发行置换成低成本债务，降低债务负担。四是用于环境保护。地方政府可以利用专项债券资金投入环境保护领域，开展污染治理、生态修复等工作[3]。

（三）地方政府专项债券的管理内容

地方政府专项债券的用途相对灵活，可以根据当地经济发展需要和政府重点支持的领域合理配置和使用地方政府专项债券。但同时也需要注意控制债务风险，避免过度借债增加财政压力。地方政府专项债券的管理模式主要包括以下几个方面：

一是发行管理。地方政府需要遵守国家政策和法规，按照相关程序和标准申报，经过国家批准后方可发行。在发行过程中，需要加强信息披露，确保投资者了解债券信息和风险[4]。二是资金使用管理。地方政府需要制订专项债券资金使用计划和实施方案，严格按照规定用途使用专项债券资金，避免资金滥用、乱用或流失。同时，地方政府需要做好专项债券资金的监管和风险控制，确保资金的使用效果和财务健康。三是偿还管理。地方政府需要按照债券协议约定的偿还计划和方式，及时偿还本息，避免违约风险和信用风险。同时，需要加强债务管理和财务风险管理，合理控制债务规模和偿债压力。四是监督管理。地方政府需要建立专项债券管理机构和管理制度，明确责任和权限，加强内部管理和外部监督；还需要加强对专项债券项目和资金使用的跟踪、评估和公开，以便及时发现和解决问题，提高管理效能和社会认可度。

二、实施地方政府专项债券的意义

地方政府专项债券是地方政府为满足公共设施建设、项目投资等需求而发行的一种债券，其发行规模不断扩大，成为地方政府债务融资的重要手段。在经济发展中需要大量资金支持，但地方政府财政投入往往是有限的，很难承担所有公共设施和项目投资的资金需求。而地方政府借助专项债券，一定程度上可以满足社会资本和政府资金的需求，提高公共设施建设和项目投资的水平，进一步推动经济发展。一方面，能够解决地方政府债务问题。地方政府在过去的基建项目中往往使用融资平台等方式来筹集资金，形成了规模较大的隐性债务。而发行专项债券可以明确地方政府的债务责任和偿还期限，有助于规范地方政府的债务管理，解决地方政府债务问题。另一方面，能够支持地方基础设施建设。地方政府专项债券的发行主要用于支持基础设施建设和公共服务设施建设，如公路、桥梁、医院、学校等。这些项目对于地方经济发展和民生改善具有重要作用，发行专项债券可以提供必要的资金支持，有助于加快基础设施建设进程，改善城市环境。

三、地方政府专项债券资金使用与管理存在的问题

地方政府专项债券在一定程度上缓解了地方政府的债务压力，促进了地方经济发展，但在资金使用与管理方面也存在一些问题，在一定程度上造成了资金浪费或闲置，增加了债务风险，影响了地方政府各项工作的顺利进行[5]。

（一）资金使用效率问题

从地方政府专项债券资金使用现状来看，整体效果并不理想。一是部分项目推进速度缓慢，导致地方政府专项债券资金使用存在迟滞问题，影响债券资金的高效利用。二是部分项目的债券资金到位后，未能立即投入使用，这一问题较为普遍[6]。产生这一问题的原因主要是项目不具备开工条件，前期规划和设计、立项、可行性研究和环评等手续不全，项目未能如期开工，以至于地方政府专项债券资金长时间闲置，陷入等待开工的困境。此外，由于资金需求和债权资金拨付时间存在偏差，很多项目的前期筛查和审核不到位，致使一些并不具备开工条件的项目仍然被提上日程。三是部分项目受到自然灾害因素影响，无法顺利开工，资金也无法发挥应有的作用[7]。

（二）资金用途存在限制

当前，我国经济发展进入新常态阶段，强调经济高质量增长，而非粗放型增长。在此背景下，很多地方政府的经济发展任务沉重，一些基础设施项目的资金压力较大。如何满足这些项目的资金需求，成为地方政府首要考虑的问题。

从实际情况来看，地方政府专项债券资金多应用于基础设施建设，这些基础设施项目包括老旧小区改造项目、义务教育大额项目、环境保护项目、农村公路安全防护等。此类项目多数并非纯公益项目，其中有很多项目是可以带来一定经济效益的，所以并不符合专项债券发行的要求。此外，以往很多通过政府投资基金、政府购买服务等形式进行的道路交通项目、棚户区改造和教育等基础社会项目已经开工，但是由于后期资金缺口大，项目资金周转不开，往往会出现拖欠或是垫资的情况，项目建设进度缓慢。对于此类项目，如果继续选择依靠专项债券资金开工建设，则需要重新调整程序，明确专项债券资金的具体用途[8]。

（三）审计机制不完善导致资金使用不规范

地方政府专项债券资金的使用和管理缺乏审计机制，导致资金使用不规范、效果不佳等。一是风险控制不力。在债券发行和使用过程中，地方政府还存在风险控制不力的问题，可能会加剧债务风险，影响地方政府和投资者的利益。二是透明度不高。地方政府专项债券资金使用和管理的透明度不高，缺乏有效的信息披露机制，难以让投资者和社会公众了解资金的使用情况，也难以监督资金的使用[9]。

（四）配套融资尚未形成规模化

配套融资是指地方政府在借款资金外，通过其他融资手段补充资金。配套融资的规模大小直接关系到地方政府专项债券能否发挥最大效益。然而，当前地方政府专项债券的配套融资仍然存在一些问题。首先，配套融资主要集中在银行贷款和地方政府财政预算拨款方面，其他融资方式应用较少。其次，配套融资的规模还不够大，无法满足地方政府专项债券融资项目的需要。这种情况下，地方政府往往需要依赖更多的借款来弥补资金缺口，这就导致债务压力增加。再次，配套融资缺少统一监管，导致资金支出使用时存在风险隐患，降低了资金利用率。

四、地方政府专项债券资金使用与管理的有效对策

为提高地方政府专项债券资金使用效率和保障债务风险可控，可以采取以下对策和建议。

（一）优化资金使用结构和方式

地方政府可以优化专项债券资金的使用结构和方式，如采用公私合作（Public-Private-Partnership，PPP）、建 设- 经 营- 转 让（Build-Operate-Transfer，BOT）等模式开展项目建设，提高资金使用效率。一是合理配置资金用途。要根据地方政府的实际情况和经济发展需求，合理配置资金用途，重点支持基础设施建设、生态环境保护、公共服务等领域，同时注意避免出现行业乱象，避免过度投资和浪费。二是强化项目审批和监管。通过建立健全项目申报、审批和监管机制，严格按照法律法规和规章制度办事，确保资金使用的合法性和合规性；加强对资金使用情况的跟踪监管和风险防范，及时发现和解决问题。三是提高资金使用效益。首先，加强项目前期的调研和规划，确保资金的使用效益最大化。其次，加强财务管理，提高资金使用效率。例如，通过采用PPP、BOT、项目融资等方式，引入社会资本，促进政府和社会资本合作，降低政府的财政风险。再次，地方政府在发行专项债券时，需要按照相关规定制定完善的程序，包括招标、定价、发行和交易等环节。最后，及时公开相关信息，向社会披露专项债券的基本情况、使用计划和资金流向等信息，以提高资金使用的透明度。

（二）编制合理的项目资金使用计划

编制合理的项目资金使用计划是确保地方政府专项债券资金使用合规的关键。鉴于此，地方政府需要根据实际需要和发展方向，制订科学、合理的专项债券项目计划和资金使用计划，确保资金用途明确、项目可行、效益显著。同时，结合市场发展现状，编制项目资金使用计划，调整项目收益专项债券额度，以此满足项目建设需求。项目资金使用计划的制订应符合相关法律法规的要求，遵守相关财务管理制度和规定，保证项目资金的使用合法合规[11]。

（三）完善审计机制和风险控制机制

为确保地方政府专项债券合规、稳健及得到有效使用，需要建立完善的审计机制和风险控制机制。

其一，完善审计机制。首先，建立审计监管机制。加强对地方政府专项债券项目的审计监管，对于发现问题的项目及时提出整改意见，确保项目资金使用规范和透明。其次，建立第三方审计机制。由独立的审计机构对地方政府专项债券项目进行审计，确保资金使用的公正性和透明性。再次，建立定期审计机制。定期对地方政府专项债券项目进行审计，及时发现项目中存在的问题和风险，采取有效的措施加以解决。

其二，完善风险控制机制。首先，建立风险评估机制，在项目立项前，要评估项目风险并编制相应的风险控制措施，确保项目资金使用的风险可控。其次，建立科学的投资决策机制，通过评估和筛选，确保只有经过严格审核的项目才能获得地方政府专项债券的支持。再次，建立风险预警机制，通过监控项目及时发现其存在的风险，采取相应的措施进行处置。最后，建立风险管理机制，分类管理项目风险，并采取相应措施进行风险控制和应对。

（四）优化专项债券项目配套融资条件

首先，为扩大配套融资规模，政府应注重优化创新项目融资模式。例如，鼓励使用PPP 模式，吸引民间资本参与专项债券项目的融资，以有效引入市场化运作机制，提高项目的资金利用效率和质量；也可以借助国家融资担保基金，为地方政府专项债券项目提供担保，增强项目的信用度和可融资性，降低融资成本。其次，改善融资条件，创新专项债券的发行品种，以满足不同类型的项目融资需求，从而提高专项债券的市场竞争力。通过优化融资结构、降低融资利率、引入专项债券市场化发行等方式，降低专项债券项目的融资成本。再次，优化融资环境，完善专项债券的法律法规和制度体系，明确专项债券的管理和使用规定，提高市场透明度和规范性；改善投资环境，优化政府服务，加大对投资的扶持力度，提高专项债券项目的投资价值。

五、结语

提高资金使用效率和保障债务风险可控是地方政府专项债券管理的重要目标。在当前社会背景下，地方政府应结合实际情况和发展需要，制定科学有效的专项债券资金管理制度，完善监督和问责机制，优化资金使用结构和方式，确保专项债券资金得到有效使用。