■郭梦晨

高质量发展是新时期经济发展的新方向，绿色是高质量发展的底色，绿色发展不仅是技术层面的革新，更是价值观念、思维方式、生产生活模式等全方位的变革，为实现这一变革的平稳过渡，不仅要通过“显性”措施驱动社会主体被动改变，也要通过“隐形”优惠引导他们主动接受变革，在这个过程中，财税政策的作用不容小觑。绿色财税能够共同承担绿色发展带来的成本，并加大对绿色低碳技术研发和产业转型升级的支持力度，推动“碳达峰”“碳中和”目标的实现。国务院印发的《2030 年前“碳达峰”行动方案》对高质量发展阶段的财税工作提出新的更高要求，要求其对绿色低碳发展要发挥新的有力作用。在这一背景下剖析绿色财税的特点，一方面能引起政府机构和社会公众的重视，鼓励多元主体为绿色财税政策的制定、完善发挥头脑风暴的作用，同时强调协作性公共管理，引入市场机制，推动双碳目标的实现，另一方面也能精准利用这些特点，在政策执行中注重平衡和过渡，强调公共利益，同时要提高政策的精准性，建立科学有效的绿色财税运行机制，用“小杠杆”撬动“大收益”，更好地发挥绿色财税的动能和效能。

一、高质量发展下绿色财税的本质内涵

所谓高质量发展，是指经济在总量和规模上都达到一定程度以后，实现经济结构的优化、新旧动能转换、经济与社会协同发展、人民生活水平明显提高的成果。绿色发展是建设“美丽中国”的基础，也是进入新发展阶段的必由之路，这一理念最早是由中共十八届五中全会提出来的，它是同创新，协调、开放和共享相联系的，它们共同构成了中国经济社会发展“五大基本理念”。财税政策作为治理国家的基础和支撑，应当在促进绿色低碳转型发展中受到高度重视。绿色财税是以绿色发展、高质量发展为引领，以达成“双碳”为目标，通过绿色财政、绿色税制、转移支付、绿色采购一系列政策，引导和带动更多政策和社会资金支持绿色低碳发展。国务院颁布的《2030 年前碳达峰行动方案》指出，财税政策应不断完善，以此促进绿色低碳转型，实现两个目标：一是节约未来的能源，要鼓励低碳能源、低碳产业、低碳技术、低碳产品开发，让它们更有价格与成本竞争力；二是减少现有的排放，给予高碳产业、高碳企业一定的限制，促使其将高能耗、高碳排放外部成本向内部成本的转换，由此推动产业与企业转型与提升。应运用财税政策，共同承担绿色化转型所需费用，大力扶持绿色低碳技术开发与产业转型升级，以及妥善处置绿色低碳转型可能存在的危险与隐患。高培勇认为“只有公共财政性质的财税体制才能与社会主义市场经济体制相适应”，高质量发展下的绿色财税既要满足公共需求，注重政策的平衡和公共利益的实现，使发展成果更多更公平惠及全体人民以体现其公共性；又要提高财政资金的使用效益，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发以体现其经济性，着重要提升资源配置效率和资源利用效率，推动经济高质量发展。

二、绿色财税的公共性

“公共性”的界定包括两个方面，一是公共性的实现与整体目标有关，整体目标实现就代表公共利益的实现；二是公共性的产生与分工合作有关，实现公共性才能更好地满足个体利益。公共利益与个人利益并不冲突，在注重公共性的基础上，这两种利益能够实现双赢。目前，我国的基尼系数较高，且增值税、个人所得税等主要税种的再分配能力较弱，对公共性的追求会更加迫切，财税体制作为一个纽带，能够联系起经济、社会、政治等系统，因此其本身的公共性对实现共同富裕和整体目标具有重要作用。财税体制的公共性更侧重供给层面，以提供公共产品为主要目标，同时注重提供公共秩序。童光辉和张鹏将其概括为“一个中心、两大原则和三项职能”，一个中心这一概念是指以社会全体成员公共需要的满足为起点，并以此为口径与标尺来定义财政职能；而两大原则则是指公共需要应当遵循普遍原则和公平原则；财政职能的三项基本内容则是资源配置、收入分配和经济稳定。刘尚希认为当经济和社会达到一定水平后，公共财政实践是社会公平价值追求的集中体现，是以人为本价值理念的体现，这是社会主义财政制度的一个自然趋势。“十四五”时期面对发展不平衡不充分问题，立足于我国主要矛盾已然变化的情况，财税体制改革必须服务于满足人民日益增长的美好生活需要。“绿色”是五位一体的重要组成部分，绿色的生产生活方式也是人民美好生活需要的重要一环，绿色财税以满足公共需要为目标，执行中注重政策的协调与平衡，天然的具有公共性。

（一）目标的公共性

从党的十八届三中全会决定到“十四五”规划，随着财税体制改革实践的推进和认识的深化，党和政府立足于“我国已转向高质量发展阶段”的现实国情，通过建立现代财税体制，发挥财税制度的治理功能，更好地推动共享发展和共同富裕成为了当前财税体制改革的重要目标。绿色财税政策是现代财税中的一项重要内容，是以实现“双碳”为宗旨，以生态文明为重点，让人民享有更美更宜居的生活家园。

一要注重主体的公共性。从人的角度来看，公民作为政策的接收方，政府及其人员应当去“中心—边缘”结构化，不排斥公民参与。“公共能量场”是公众社会话语表达与公共政策制定之地，又是一种可以对抗性沟通的话语机制，它以解构传统公共行政的“环式民主”“宪政主义”和“社群主义”为基础构建。之后应努力为公共能量场的建立创造条件，引导有关群体在公共能量场进行卓有成效的对话，在政策网络中表达自身意愿，从而推动绿色财税政策的制定和完善；从地域的角度来看，要注重区域主体的公共性，面对目前区域经济发展的差异，绿色财税目标要实现东中西部的全覆盖，东部等发达地区实施“适度积极”的财政政策，建立横向转移支付制度，加大与中西北区域经济合作，逐步带动老少边地区经济发展，同时中西部可以发挥资源等优势，与东部合作发展绿色产业，同时各区域要根据实际情况谋划碳达峰，碳中和目标进度及实现路径，并制定相关特色化财税政策扶持方案，东、中、西部地区协同推进，避免国内区域“碳转移”。

二是强调参与的公共性。法默尔认为他在性意味着开放性、意味着对差异性的偏爱。他在性语境下，政府要与其他多元主体进行“礼尚往来”的合作，其中包括社会团体、企业、科研院校等组织，财政支持或者税收优惠能够促进企业开发利用清洁能源并分担其绿色低碳转型成本，也能利用绿色财税引导企业、科研院校加大对绿色低碳技术的研发，注重多主体的参与，发挥作用，形成合力；与此同时要发挥市场机制的作用，习近平总书记强调：“要坚持两手发力，推动有为政府和有效市场更好结合，建立健全‘双碳’工作激励约束机制”，推动建立能源统一市场，改革能源价格机制，能源产品价格将以市场供求为基础、资源稀缺性和绿色导向性为原则，助力实现双碳目标。

（二）执行的公共性

财税政策是国家宏观调控的一种重要手段，对于促进能源节约，降低包括温室气体等污染排放，引导生产消费模式的转变等方面有着不可替代的作用。但在政策执行过程中要注意政策的平衡和循序渐进，保持税收收入的中性，注重公共利益的最大化，以公民更易接受的方式推进绿色财税的实施。

一是保持合理的税率水平。首先是以碳含量作为碳税计税依据，选择从量定额税率的表现形式，结合国情，遵循循序渐进原则，对碳税进行合理设计，起步阶段在低税率水平上征收碳税，再结合实际逐步提高税率，同时应协调好碳税与其他化石能源开征税种的关系，避免有关税种间的重复与矛盾；其次是根据能耗确定征收税率，对高能耗汽车采用高税率征税，反之则采用低税率征税，为了实现对高污染车辆的限制采购，也可以设定某些补贴或者税收返还政策。在补贴政策到期后，可酌情考虑延续减免部分车辆购置税的政策持续鼓励新能源汽车的购买。

二是制定执行税收优惠政策。首先针对能源使用和排放方面，对于参加自愿减排协议的企业，要减少甚至免缴碳税，为防治污染而配备的装置、具体的基础材料、废弃物再生和处理设备等等，可以加速折旧，企业用税后利润对环保专用设备进行再次投资时，应该提供一定份额的退税支持；与此同时，应鼓励对新能源的投资与生产，实行税收优惠、新能源与节能公益基金、政府采购与消费补贴相结合的政策，为新能源企业发展提供帮助；面向第三方，开发并推广应用环境污染治理的新技术、新工艺，提供更多税收优惠政策，培育新型的第三方治理模式。其次，对于水资源的利用问题，加大水资源计量基础设施投入，采用财政补贴、税收减免和其他措施、投资退税等多种形式，指导纳税人主动安装。在绿色环保企业中大力推广普及水资源税收优惠工作，积极引进节水环保等新技术和新产品，对不同水耗建立相应的税收扣除标准。最后是针对低碳技术研发方面，对这方面的现行优惠政策加以扩大化，税收鼓励覆盖到高新环保技术的研究、开发、转让、引进和使用等各环节，为降低发展费用，可以采用减免税收、投资抵免、加速折旧、再投资返还等方法。

三是实施税收收入中性的改革。首先是税种之间的中和，欧盟部分国家在开征碳税之初，采取了降低个人所得税和社会保障税等税收负担，合理利用环境税收入以维持税收收入中性等措施，我们可以借鉴这一方法，除了加强由增值税和所得税构成的激励型税收政策外，还应重视由环境保护税、资源税，消费税，车船税等税种组成的约束型税收政策具有的调节与引导功能，保证宏观税负的基本稳定；其次是税种内部的中和，在对资源税的征收范围进行优化扩大后，要明细税目税率差异化划分。针对资源品的税负，结合消费税、增值税等情况，确定征收范围和税率水平。四是完善财税政策信息公开和监督机制。将绿色财税政策制定过程进行公开，提升政策信息披露的充分程度和完备程度，使社会各界对于财税政策有关报道的可获得性增强，并借助电视及其他媒体进行财税优惠政策目标宣传。建立第三方公共支出监督制度，提高政策公开透明的质量及公众知晓度，严格依照预算制定的准则，对财务资金使用过程进行监督，对在财务预算执行过程中进行的监督和审计进行加强，对出现问题的机构和人员公开问责。

三、绿色财税的经济性

古德诺强调民主应该与效率取得协调，而“协调”本身就意味着效率。“学科鼻祖”威尔逊认为行政学研究的目标就是要“以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成政府应该承担的专门任务”。高质量发展更关注要素质量的提升，在增长进程中融入新要素，以市场对经济高速增长的相对作用和配置来推动效率提升，绿色财税作为高质量发展中的重要一环，也要注重效率和效益，中国规划二氧化碳排放量将在2030年达到峰值，2060 年后达到平衡，并在史上最短的时间内实现“双碳”排放。要想实现这个目标，势必要提高财税政策的科学性和有效性，这体现了绿色财税的经济性。

（一）政策的经济性

发展绿色低碳经济需要从调整产业结构、提高节能减排等低碳技术、完善经济激励机制促进低碳经济发展以及加强低碳管理等方面发力，这些目标的实现都离不开绿色财税政策的引导，政策的制定和实施都要秉持着“经济人”的原则，以最少的成本获得最高的收益。

一是调整政策的力度和精准性。各地区财政部门应因地制宜、统筹兼顾本地实际，制订并落实既适合本地区条件又适应整体要求的资金支持措施，推动财税、政采等政策协同发力；加大资源税开征力度，尽快向森林，海洋，草地，滩涂等具有显著生态与经济价值的自然资源扩围，基于资源稀缺程度和不可再生特征确定税额水平，适度提高原油、天然气和煤炭等资源的资源税税率，促进建立体现生态环境价值及资源稀缺性的税收制度；扩大消费税绿色化调控范围。研究将在使用过程中产生严重环境污染，并在征管技术和实施能力方面具有可行性的产品纳入征税范围，如白炽灯、一次性塑料包装袋、一次性饭盒等，把消费税绿色税目课税模式从价内税转变为价外税，并明确通知消费者在购买污染生态环境商品时应当负担的特定消费税额，强化消费税在引导消费者消费行为中的功能。

二是完善政策的流程和操作。首先，财政预算的制定要与生态环境保护目标和财政支出政策效益的连贯性相匹配，制定中长期规划，消除财政支出政策效益时滞性所带来的影响，同时为了避免财政支出不济的问题，在制定生态环境保护投资比例时，要与社会经济发展阶段水平相匹配；其次，完善税收征收管理流程和办法。加快完善涉税信息共享平台建设，完善信息互通共享；明确环保税的审核方式，明确审核规范、工作流程和文件格式的具体操作细节；结合排放许可制度和第二次全国污染源普查结果对排放系数和物料衡算方法进行了完善。最后，通过相关机制的完善提高绿色财税政策效力，按照优先次序，逐步建设和完善能效标准和审计制度，建立碳排放交易市场机制，完善碳排放中介服务机制和自愿减排协议制度。

三是注重政策的杠杆作用，一方面，政府要“以身作则”，结合绿色发展需要，优化调整财政支出结构，持续对政府绿色采购政策进行改进，可以对绿色产业的发展起到更好的推动作用，并在全社会中引导绿色消费趋势的形成，促进环境保护与经济发展的深度融合；与此同时，要强调结果导向，利用预算和绩效管理，全面了解每个地区有关措施的推进情况，取得显著成绩的地区要予以奖励，而表现不积极或者效果不显著的地区则要相应地扣除相应的转移支付资金，从而构成一种激励约束机制。另一方面要发挥“带头作用”，创新财政资金使用方式方法，充分发挥对各层级地方财政投入的拉动效应、对社会资本的撬动作用，通过设立国家绿色发展基金、推动生态环保领域开展PPP（政府和社会资本合作）融资等方式，引导更多主体进入绿色产业。

（二）技术的经济性

社会科学领域中的机制是指当体制各部分都存在时，协调各部分间的关系，使其更好运行的一种具体操作方法。换言之，体制要想有效运转并较好发挥其作用，就必须借助某种机制。政策的制定能够为绿色财税提供制度基础，同时要想提高执行效率，获得更好的效果，还需要技术的支持。

一是建立绿色财税科学机制。对环境保护税税率进行科学的研究，并对其进行相应的调整，提高公司在环境保护方面的创新能力，从而让税率的设定倾向于与环境质量呈负相关，与经济发展呈正相关；建立财税政策科学评估机制，对现行绿色财税政策定期进行前、中、后不同节点的绩效评估与监管，采用税制改革前后的基准测试和多种指标的综合测量等方法监测和分析税制改革政策方案的执行情况，并及时提供反馈；为确保财政经费的合理使用，必须构建科学合理的财政经费绩效指标体系；探索多元评估主体有序参与机制，引入有资质的中介机构开展第三方评估，提高决策评估的科学水平。

二是强化财税政策科学技术支撑。建立“绿色财政和税收政策”的研究项目，建立相关科学决策技术体系；在此背景下，充分吸纳现代化科技成果，将云计算、大数据和人工智能等科技成果运用于财税领域，加快财税数据“生产”，实现财税数据和信息的共享，提高财税管理水平。此外，还应强化财税、价格、信贷、技术、产业等政策之间的协调，以推动我国的低碳经济格局的形成。

三是培养相关的人才。2022 年版的《中华人民共和国职业分类大典》中新增“碳汇计量评估师”“碳排放核算员”等从业人员，这些人员的培养和使用也影响着绿色低碳的普及和发展，因此，通过财政支持，鼓励重点排放行业能源管理人员、咨询服务机构、第三方审核机构、节能服务公司相关人员、与应对气候变化相关的管理人员、环境科研机构、院校有意愿从事碳汇管理行业人员投入到相关的教育、培训中，为“双碳”目标实现储备人才；同时，环保设备的研发、可再生能源发展离不开技术的进步，而技术的创新离不开技术人员的研究与开发，所以在绿色发展的进程中，实施“人本战略”显得尤为重要。■