农业农村部农业机械化总站

□ 郝文录

农业农村部近期发布《关于加快推进农产品初加工机械化高质量发展的意见》（农机发〔2023〕1号），将加大对农产品初加工薄弱环节的扶持力度，因此划归初加工范畴的加工行业将有可能获得一系列优惠政策支持。农产品作为农业生产成果种类繁多，形态各异，也因其用途不同生产加工方式多种多样，加工程度差异也很大，在确定农产品加工边界及加工机械的属性时，很容易造成识别困难。因此，准确划分农产品初加工的种类和范围，对支持政策的有效实施非常重要。下面结合有关法律法规和相关标准规定进行研究。

一、农产品的分类范围

（一）农产品的内涵

2023年1月1日起施行的《中华人民共和国农产品质量安全法》第二条指出：“本法所称农产品，是指来源于种植业、林业、畜牧业和渔业等的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”这是以法律的高度，从大行业角度给农产品下的定义，明确了产品性质和产品范围，其他所有涉及到农产品的生产与加工等活动均须在该法限定的范围内开展。

该定义中所谓的农业与《中华人民共和国农业法》中关于农业的定义一脉相承，属于广义农业或现代农业范畴。《中华人民共和国农业法》第二条规定：“本法所称农业，是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业，包括与其直接相关的产前、产中、产后服务。”与过去传统农业比较而言，其范围要宽广得多。传统农业一般是指狭义农业，国际上有些国家把农业分为种植业和畜牧业，我国传统农业主要是指农作物种植栽培业，这与国家标准《国民经济行业分类》（GB/T 4754—2017）中A门类“农、林、牧、渔业”中的01大类“农业”相对应，其说明为：“指对各种农作物的种植”。本文所称之农业活动，即指广义农业活动。

农产品作为初级产品，是指在农业活动中直接获得的产品，以及为便于后续加工、运输、储藏、提质、增效以及市场营销等而进行的比如清选、干燥、分级、包装等初步加工的产品。

（二）农产品的分类

农产品的品种多，涉及的行业也很广泛，按照产品不同属性划分，可以有多种划分方式。下面结合农产品生产行业、产品用途、产品品质及生产培育方式等进行分类。

1.按照生产行业划分，农产品可分为种植业产品、林业产品、畜牧业产品和渔业产品四类，该方法依据大生产行业自然划分，也是社会最为认可的分类方法。农业行业标准《农产品分类与代码》（NY/T 3177—2018）即按此分类方法将具体农产品进行了归类，分为种植业产品、畜牧业产品和水产品（渔业产品）三大类，其中种植业产品包括粮食及其副产品、油料及其副产品、果品、蔬菜及其制品、香辛料、食用菌及其制品、饮料作物产品、糖料及其制品、纺织用植物原料、烟草、观赏植物、饲用和绿肥作物及不另分类的种子种苗及繁殖材料等；畜牧业产品包括家畜类、家禽类和特种经济动物类等；水产品（渔业产品）包括鱼、虾、蟹、贝、藻和头足等。另外，除部分药食同源的植物外，大部分药用植物及产品此标准未涉及，这些植物也应属于农产品范畴，归类为种植业产品。

林业行业标准《营林产品分类与代码》（LY/T 1209—1998）规定，林业产品除了木材及木材制品等产品外，营林产品包括林木种子、林木无性繁殖体、林木苗木、果产原料产品、林产饮料原料产品、林产调味原料产品、食用油料原料产品、工业用油料原料产品、编制用林木原料产品、天然橡胶和天然树脂原料、栲胶、紫胶、白蜡、五倍子单宁酸原料和其他营林产品。经对照比对，该标准中大部分产品与《农产品分类与代码》（NY/T 3177—2018）中的种植业产品相对应或重合，所以农产品分类标准基本包含了营林产品，故未再就林产品进行大类划分，分别按照产品特性、用途等归类于各二级或三级类中。而木材及木材制品生产加工，因行业管理归属不同未归入农产品分类标准中。

2.按照用途划分，农产品可分为食用农产品、饲用农产品和其他原料性农产品。食用农产品作为人类赖以生存的必备物质，是农产品中占比最大的组成部分，也是最重要的部分，国家多部法律和规章都对其进行了明确和强调。《中华人民共和国食品安全法》第2条规定，供食用的源于农业的初级产品称为食用农产品。《农业部 国家食品药品监督管理总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》（农质发〔2014〕14号）对其进行了进一步阐述：食用农产品是指来源于农业活动的初级产品，即在农业活动中获得的、供人食用的植物、动物、微生物及其产品。“农业活动”既包括传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，也包括设施农业、生物工程等现代农业活动。“植物、动物、微生物及其产品”是指在农业活动中直接获得的以及经过分拣、去皮、剥壳、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。《食品药品监管总局关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》（食药监食监二〔2016〕72号）及《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》(国家食品药品监督管理总局令第20号)第57条指出：食用农产品，指在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品，如小麦、猪肉、食用菌等。

在食用农产品中，有一部分需要保鲜销售或鲜食，称为生鲜农产品（或鲜活农产品）。《超市销售生鲜农产品基本要求》（GB/T 22502—2008）规定，生鲜农产品是指通过种植、养殖、采收、捕捞等产生，未经加工或经初级加工，供人食用的新鲜农产品。包括蔬菜（包含食用菌）、水果、畜禽肉、水产品、鲜蛋等。《鲜活农产品标签标识》（GB/T 32950—2016）规定，鲜活农产品是指通过种植、养殖、捕捞、野生采集等方式获得，且未经深加工、未改变其物理化学形态和性状、保留其自然特性的农产品。

饲用农产品一般为畜牧业中畜禽饲养和渔业中水生动物饲养的初级产品，如植物性饲料中的谷物、麸糠、秸秆、牧草、饲用灌木、树叶等，动物性饲料中的骨粉、肉粉、鱼粉等。其他原料性农产品一般为食用农产品和饲用农产品以外的产品，主要为农作物种用、工农业生产加工原料用、观赏及药用等原料性初级产品，如种子、棉麻、蚕茧、烟草、畜禽皮毛、花卉、天然橡胶及药用植物等等。

3.按照产品品质、生产标准及管理方式划分，农产品可分为无公害农产品、绿色农产品、有机农产品和地理标志农产品，简称“三品一标”。按照《无公害农产品管理办法》（中华人民共和国农业部、中华人民共和国国家质检总局令第12号）和《无公害农产品 生产质量安全控制技术规范 第1部分：通则》（NY/T 2798.1—2015）规定，无公害农产品是指产地环境、生产过程和产品质量符合国家有关标准和规范的要求，经认证合格获得认证证书并允许使用无公害农产品标志的未经加工或者初加工的食用农产品。也就是说无公害农产品是指使用安全的投入品（如种子、农膜、农药、肥料），按照规定的技术规范生产，产地环境、产品质量符合国家强制性标准，经农业农村部农产品质量安全认证机构认证，取得无公害农产品证书和标志并使用该标志的农产品。无公害农产品定位于保障基本安全、满足大众消费，所以所有农产品都应达到或高于这一要求。

绿色农产品是在优良生态环境中按照绿色食品标准生产，实行全程质量控制并获得绿色食品标志使用权的安全、优质食用农产品及相关产品。如绿色小麦、绿色蔬菜、绿色水果、绿色畜禽肉、绿色水产品等。我国绿色农产品分为A级和AA级，《绿色食品农药使用准则》（NY/T 393—2020）规定，A级绿色食品是指产地环境质量符合《绿色食品 产地环境质量》（NY/T 391）要求，遵照绿色食品生产标准生产，生产过程中遵循自然规律和生态学原理，协调种植业和养殖业的平衡，限量使用限定的化学合成生产资料，产品质量符合绿色食品产品标准，经专门机构许可使用绿色食品标志的产品。AA级绿色食品除了全部满足A级绿色食品要求外，还特别强调不使用化学合成的肥料、农药、兽药、鱼药、添加剂等物质。从定义可知，A级绿色食品，在生产过程中允许限时、限量、限品种使用安全性较高的化学合成生产资料，AA级绿色食品则较为严格地要求在生产过程中不使用化学合成的肥料、农药、兽药、饲料添加剂、食品添加剂和其他有害于环境和健康的物质。按照农业农村部发布的行业标准，AA级绿色食品相当于有机食品。

有机农产品是指来自于有机农业生产体系，根据有机农业生产的规范生产加工，并经有机食品认证机构认证的农产品及其加工产品。《有机产品 生产、加工、标识与管理体系要求》（GB/T 19630—2019）指出，有机生产是指遵照特定的生产原则，在生产中不采用基因工程获得的生物及其产物，不使用化学合成的农药、化肥、生长调节剂、饲料添加剂等物质，遵循自然规律和生态学原理，协调种植业和养殖业的平衡，保持生产体系持续稳定的一种农业生产方式。故有机农产品是纯天然、无污染、高品质、高质量、安全营养的高级农产品。

地理标志农产品是指产自特定地域，产品品质具有鲜明的地域特色，经国家审核批准以地理名称进行命名的优质农产品。地理标志农产品是对优质农产品的一种推广与保护方式，《农产品地理标志管理办法》（中华人民共和国农业部令第11号）和《地理标志农产品品质鉴定与质量控制技术规范 谷物类》（NY/T 3606—2020）规定，地理标志农产品是指标示农产品来源于特定地域，产品品质和相关特征主要取决于自然生态环境和历史人文因素，并以地域名称冠名的特有农产品标志。国家对农产品地理标志实行登记制度，经登记的农产品地理标志受法律保护。

原农业部从2005年起，将人们俗称的“土货”定义为“特色农产品”，并先后发布了《特色农产品区域布局规划(2006—2015)》和《特色农产品区域布局规划(2013—2020)》，按照品质特色、规模优势、市场前景等选择标准以及生产条件、生产基础和区域分工等把握原则，确定了特色蔬菜、特色果品、特色粮油、特色饮料、特色花卉、特色纤维、地道中药材、特色草食畜、特色猪禽蜂、特色水产这10类特色农产品。

按农产品质量安全法有关规定及农产品生产形势发展需要，农业农村部于2022年起停止无公害农产品认证工作，开始实行食用农产品承诺达标合格证制度，即由生产者自主开具，并承诺其生产的农产品符合国家农药兽药残留限量强制性标准的制度。《农业农村部关于实施农产品“三品一标”四大行动的通知》（农质发〔2022〕8号）指出，发展绿色、有机、地理标志和达标合格农产品（以下称农产品“三品一标”）是供给适配需求的必然要求，是提高农产品质量品质的有效途径，是提高农业竞争力的重要载体，是提升农安治理能力的创新举措。构建以合格证管理为核心的农产品质量安全监管新模式，支持具备条件的无公害农产品生产主体发展绿色食品和有机农产品。从而使“三品一标”具备了新概念和新内涵，促进农业生产向品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产方向转变。

4.按培育技术划分，农产品可分为转基因农产品和非转基因农产品。转基因农产品是指通过基因转移技术将某些生物的基因转移到另一些生物的基因上，或基因修饰技术对生物体本身的基因进行加工、修改，通过进一步栽培、育种或改良，培育出新的农产品，如转基因大豆、转基因木瓜、转基因玉米等。《农业转基因生物安全管理条例》（中华人民共和国国务院令第304号）第三条称：“本条例所称农业转基因生物，是指利用基因工程技术改变基因组构成，用于农业生产或者农产品加工的动植物、微生物及其产品，主要包括：（一）转基因动植物（含种子、种畜禽、水产苗种）和微生物；（二）转基因动植物、微生物产品；（三）转基因农产品的直接加工品；（四）含有转基因动植物、微生物或者其产品成分的种子、种畜禽、水产苗种、农药、兽药、肥料和添加剂等产品”。

非转基因农产品指使用自然育种的种子种苗，通过常规培育技术或自然生长方式获取的不含转基因成分的农作物产品，目前我们日常食用和接触的绝大部分为非转基因农产品。

二、农产品加工活动应遵循的国家法律以及所涉及的国家行政管理部门职责

农产品种类多，加工方式和加工程度差异巨大，而且在加工作业流程中，产品属性也往往会发生变化。国家对不同产品市场活动有不同的法律法规进行规范，有关行政管理部门对产品市场活动的监管范围和界限也各有不同，为了明确适用法律、明晰职责范围，应准确区分农产品生产及加工活动的属性。

产品生产和加工活动的属性不同，则所依据和适用的法律也就不同。当前与农产品加工活动有关的法律有《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国中医药法》《中华人民共和国烟草专卖法》和《中华人民共和国产品质量法》等等。对于具体的农产品初加工活动，应当区别对待、具体分析。如果仅是对农产品进行简单处理以便利用或销售，那么产品则仍视为农产品质量安全法所称的农产品或食用农产品，则其生产经营应符合农产品质量安全法相关规定。农产品加工后如果成为药品，则其生产经营应符合中医药法相关规定，如果加工后属于工业产品或食品范畴，则其生产经营应符合产品质量法或食品安全法相关规定，而食品生产和经营均需取得生产许可和经营许可资质。加工产品属性确定不准确或错误，则在生产经营及监督管理活动中就会造成适用法律选择不当甚至错误，可能会在市场经营与监管时造成混乱，产生难以预料的不良后果，所以准确界定产品和生产加工的属性至关重要。

国家根据农产品生产加工的种类和性质，安排相应行政管理部门进行监管，按照《中华人民共和国农产品质量安全法》第五条规定：国务院农业农村主管部门、市场监督管理部门依照本法和规定的职责，对农产品质量安全实施监督管理。农业农村部的职能配置中包括指导粮食等农产品生产，指导农产品加工业等工作，负责农产品从种（养）到收获和初加工过程的监督指导。国家市场监督管理总局主要职责中包括负责产品质量安全监督管理，负责食品安全监督管理综合协调和负责食品安全监督管理。建立覆盖食品生产、流通、消费全过程的监督检查制度和隐患排查治理机制并组织实施，防范区域性、系统性食品安全风险。也就是说对于农产品特别是食用农产品，国家市场监督管理总局负责监督管理其进入批发、零售市场或生产加工企业后的全过程的产品质量安全。

国家药品监督管理局负责药品（含中药、民族药）、医疗器械和化妆品安全监督管理，负责药品、医疗器械和化妆品质量管理。所以作为农产品的中草药产品，农业农村部负责监督指导其种植、收获及简单初加工活动，国家药品监督管理局监督管理中草药炮制加工及中成药加工等活动。国家粮食和物资储备局负责管理国家粮食、棉花和食糖储备，负责中央储备粮棉行政管理。负责粮食流通、加工行业安全生产工作的监督管理。所以国家粮食和物资储备局监督管理粮棉等农产品收储后的储存、保质及加工等活动。国家林业和草原局负责管理和组织林业和草原生态保护修复和造林绿化工作，组织、指导林产品质量监督，负责良种选育推广，管理林木种苗、草种生产经营行为，监管林木种苗、草种质量等。所以原木、原竹等林木产品初加工活动由国家林业部门监督管理。