郑一婷，王润斌，叶新江

体育商业化和全球化的蓬勃发展引发众多超越体育规则的问题，对“体育诚信（sports integrity）”理念和行动的呼唤应运而生。维护体育诚信是非政府体育组织进行善治改革的重要举措。体育诚信问题的复杂性和体育自治机构治理失灵是构成政府组织和国家公权力介入的重要原因。然而，政府组织及政府对体育的干预时常受到体育自治组织的挑战，政府组织在全球体育治理中的作用和角色也常常被忽视。联合国作为最具普遍性、代表性和权威性的政府间国际组织，在维护体育诚信的领域中发挥独特而重要的作用，从国际层面推进主权国家维护体育诚信是联合国参与全球体育治理的重要举措，也是落实可持续发展议程的必要步骤。本文通过全球治理视角，以联合国为例探究政府间国际组织维护体育诚信的动因、行动、挑战和未来路径。

1 体育诚信的内涵意蕴及问题溯源

近年来，由于全球体育问题趋于多样化和复杂化，“体育诚信（sports integrity）”在体育治理语境中被广泛讨论，有学者称其为概括性术语（umbrella term），因为它几乎涵盖了体育面临的所有问题，并且涉及的领域完全超出体育的范畴[1]。在体育治理实践中，把体育诚信理解成反腐败占主导。然而，随着新的问题不断涌现，维护体育诚信已经超越反腐机制[2]。国际奥委会（IOC）第八任主席罗格最早提出捍卫体育诚信。2007 年第三次反兴奋剂大会上，他敦促体育界和各国政府合作，配合世界反兴奋剂机构（WADA），以维护体育诚信[3]。2011 年，罗格再次申明要保护体育诚信——打击一切形式的欺骗，打击体育中的兴奋剂和非法赌博[4]。2014 年，巴赫接任主席职位的改革性文件《2020 议程》中，诚信不但体现在保护“干净运动员”，还表示奥林匹克运动善治的基本原则。如今，国际奥委会构建的维护体育诚信的行动框架（见表1）又纳入诸多因素。其他体育组织对体育诚信的界定更倾向于项目本身易出现的问题，如国际足联、国际网联等维护体育诚信主要体现在打击操纵比赛等，而国际田联、国际自联等更多倾向于反兴奋剂。

表1 国际奥委会维护体育诚信的行动框架Table 1 IOC Framework of Action in Protecting Integrity of Sport

2013 年，第五届国际体育教育与体育运动部长和高级官员会议（MINEPS V）通过的《柏林宣言》提出，体育运动的诚信受到兴奋剂、比赛操纵、腐败和跨国犯罪的威胁。2015 年，《国际体育运动宪章》对体育运动的诚信还提出体育相关领域必须遵守国际劳工公约和基本人权，反对不当行为和剥削。2017 年，MINEPS VI 通过《喀山行动计划》，强调联合国《工商企业与人权指导原则》在维护体育诚信领域的指导作用，进一步扩大和细化了具体行动。因此，联合国框架下体育诚信问题包括体育中的安全、平等、善治、操纵和兴奋剂（见表2）。

表2 联合国维护体育诚信的行动框架Table 2 UN Framework of Action in Protecting Integrity of Sport

2 政府间国际组织维护体育诚信的时代动因

2.1 体育诚信问题阻碍社会和平与发展

（1）体育诚信问题侵犯基本人权。为了追求运动成绩的提高，大量运动员使用或被迫使用非法药物，而服用兴奋剂对运动员的身体和心理都会产生巨大伤害。体育领域存在制度化的性别歧视，这也是女性体育参与率较低的关键因素[5]。（2）体育诚信问题造成严重经济损失。随着体育商业化和市场化，体育运动文化娱乐性质不断向资本和商品性质转变。2018年，全球体育市值高达4 880 亿美元，预计每年增长5.9%[6]。庞大的资本市场和宽松的法制环境为体育博彩业的快速发展提供了土壤，全球体育博彩市场的价值高达近2 万亿美元[7]。近年来，体育博彩，尤其是非法在线博彩网站大幅增加，如2013 年欧洲爆出大规模假球事件，涉嫌产生的投注利润高达800 万欧元[8]。（3）体育诚信问题阻碍体育健康发展。2019 年12 月，WADA 宣布禁止俄罗斯在未来4 年内参加所有国际体育赛事，并剥夺其主办和申办大型国际体育赛事的权利。2016 年9 月，名为“奇幻熊”的黑客组织侵入WADA 数据库，向外界公布通过申请药物豁免权以服用兴奋剂并照常参赛的运动员名单。以上事件，对涉及的运动员和国家都造成较大影响，阻碍体育健康发展，再次敲响反兴奋剂等体育诚信问题的警钟。

2.2 体育是推动组织目标达成的重要动力

体育具有强大的凝聚力和感召力，能够在健康、教育、性别平等、环境、和平、发展等社会领域发挥特殊作用。21 世纪初，联合国开始把体育作为促进人类发展与和平建设的载体，在《联合国2030 年议程》中明确指出，体育是可持续发展的重要推动力，体育对实现发展与和平的贡献越来越大，因为体育可以促进容忍和尊重，增强妇女和青年、个人和社区的权能，有助于实现健康、教育和社会和谐的目标。这些目标对应17 个可持续发展目标：确保健康的生活方式、促进各年龄段人群的福祉（目标3）；确保包容、公平的优质教育，促进全民享有终身学习机会（目标4）；实现性别平等，为所有妇女、女童赋权（目标5）；建设包容、安全、有风险抵御能力和可持续的城市社区（目标11）；促进有利于可持续发展的社会、为所有人提供诉诸司法的机会，在各层级建立有效、负责的机构（目标16）；加强可持续发展可执行性，构建新型全球发展伙伴关系（目标17）。联合国参与维护全球体育诚信，是保证体育工具有效性和价值的必要举措。联合国大会通过的决议（A/RES/75/18）重申体育作为促进全球和平与可持续发展的加速器，强调体育活动和体育运动在减轻流行病对健康和福祉影响方面的重要作用。

2.3 非政府国际体育组织自治失灵的必然诉求

体育诚信是体育组织生存和发展的基石，随着维护体育诚信的理念在体育治理领域广为流行，各国际体育组织纷纷展开行动，制定保护政策、道德守则，成立诚信小组、道德委员会等。然而，在过去的20 多年里，国际体育组织面对愈发复杂的问题常显现出治理失灵的状态。

（1）国际体育组织性质与制度和结构不协调限制体育自我治理的能力。体育赛事商业化运作机制使体育组织变成拥有巨大商业利益的公司，意味着体育组织将放弃其建立的业余体育秩序，把体育赛事作为全球公共产品市场化发展。在这个过程中，组织性质从纯公益演变成混合状态的“准公共性”和“准商业性”。这种转变发展迅速，使得曾经“私人俱乐部”式的业余管理模式难以适应其准商业性的市场活动和企业行为的需要，且缺乏知识和专业能力的管理者难以胜任组织、经营、监督等多重角色。（2）体育自我治理手段影响治理效果。体育组织的非政府性决定了其设立的规则和做出的决定属于不具有直接法律约束力的“软法”。体育自治的依据是组织规章，体育竞赛的参与者包括运动员、教练员、俱乐部等，都以“事实契约”的方式接受规章的管辖和约束[9]。而这种约束手段是有限的，仅对违规者处以禁赛、剥夺成绩等，且处罚对象只能是体育组织管辖范围内的组织或个人。体育诚信问题具有跨界性。当违反体育规则的行为符合违法犯罪的性质和条件时，就需要一个法律框架以便调查并制裁赛场内外的犯罪人员。（3）体育自治权的权力化削弱了体育组织的公信力。体育的自我治理使国际体育组织在体育领域享有绝对的权威，同时体育商业化使体育组织财政独立的同时又提高了其自治能力、扩大了其权力资源配置范围。事实证明，体育组织信息不公开、运营不透明、监管不得力的制度环境为其“权力寻租”预留了较大空间。

2.4 政府间国际组织维护体育诚信具有不可替代的优势

体育诚信问题显示了跨国性、普遍性特征。体育诚信的维护，需要众多利益相关者协调合作，政府间国际组织在整合资源方面的优势发挥了举足轻重的作用。（1）联合国作为世界上规模最大、最具影响力的国际组织，拥有协调政府的能力，体现在达成全球共识、形成全球规范和推进全球议程。维护体育诚信需要在国际上达成共识并相互交流良好措施，共同制定国际标准，联合国为此提供了平台和资源。此外，联合国从国际层面自上而下推动主权国家建立立法、教育、监督三位一体的治理体系，敦促成员国把体育诚信问题纳入国家法律监管体系，提高政策制定者、体育参与人员和公众的认知和能力。（2）联合国系统是一个庞大的国际组织体系，包括联合国自身以及被称为方案、基金和专门机构的众多国际组织，各组织在相关领域都属于权威机构，掌握主要资源，为机构间的有效合作提供保障。无论是联合国大会提出的国际体育年、体育促进发展与和平国际日，还是体育促进发展与和平行动计划，各组织都积极响应，把体育融入组织的政策制定和活动安排中。为了建立全系统协调一致的体育治理办法，同时避免引入重复劳动和低效，自2006 年起每隔两年秘书长都对《体育促进发展与和平行动计划》做出更新。（3）除了协调政府的能力和系统内部合作的便利，整合外部资源也是联合国突出的优势。观察员制度是联合国系统内一项重要制度，除了193 个会员国，以观察员身份参与联合国大会的非会员国、实体和组织达到114 个，国际奥委会于2009 年获得联合国永久观察员席位，直接参与联合国议程。《喀山行动计划》成为扩大并加强联合国同各国政府、体育有关组织和私营部门伙伴关系的指导，让所有工作领域和专门知识来源共同参与。

3 政府间国际组织维护体育诚信的行动方案

3.1 制定和倡导维护体育诚信的国际公法

国际条约作为国际法的渊源，具有法律效力；依据“条约必须遵守”原则，对缔约国产生特殊的强制性。国际间多边条约为世界各国维护体育诚信提供了建立国际司法合作的参照和依据，联合国系统不但是体育诚信国际规则的制定者，同时还是利用人权公约框架保护体育的倡导者。维护体育诚信的国际法分为两类：直接涉及体育诚信的文件；与体育诚信相关的公约和国际人权的规范和标准。2003 年，联合国大会通过《联合国反腐败公约》（UNCAC）。2017 年11 月，UNCAC 缔约国会议把“体育腐败”纳入议程。2005 年，联合国教科文组织在第33 届大会上通过《反对在体育运动中使用兴奋剂国际公约》（简称反兴奋剂公约），是第一个全球性反兴奋剂领域有普遍性和国际约束力的法律文书，为全球各国政府共同解决体育运动中日益普遍的兴奋剂问题提供了法律框架。2015 年，联合国教科文组织第38 届大会修订了《国际体育运动宪章》，不但强调体育运动对发展与和平的作用，还用最大篇幅重点讨论“所有人必须时刻关注保护和促进体育教育、体育活动和体育运动的诚信和道德价值观（第10 条）”的必要性。这些文件为体育领域不同类型参与者的人权提供了保障和解决纠纷的依据。

3.2 构建维护体育诚信的组织体系

由于日益严峻的体育问题对社会发展造成不良影响，联合国系统对其进行有针对性的讨论和行动。在国际公约的指导下，建立维护体育诚信的组织体系（见图1）。

图1 联合国维护体育诚信的组织体系Figure 1 UN Organizational System of Protecting Integrity of Sport

联合国人权高专办、劳工组织、儿童基金会和妇女署针对体育中的人权问题积极开展工作。2019 年，人权理事会通过“消除体育运动方面对妇女和女童的歧视”的决议。2020 年，人权高专办秘书长作题为《体育运动中种族歧视和性别歧视的交叉》的报告，详细阐述相关国际人权规范和标准以及各国的相应义务和体育机构对女运动员的责任。毒品与犯罪问题办公室一直是全球反腐运动的重要推动力量，作为《打击跨国有组织犯罪公约》和《反腐败公约》的秘书处，促使缔约国将贿赂和腐败行为定为刑事犯罪，并协助缔约国完善调查、起诉和制裁过程。UNCAC 第七届缔约国会议上，186 个国家通过第7/8 号决议，就打击体育领域中的腐败达成一致承诺。2019 年12 月，UNCAC 第八届缔约国会议再次通过旨在打击体育领域腐败的8/4 号决议。联合国区域间犯罪和司法研究所推动其他国际组织（如G20 集团等）把体育腐败纳入讨论主题[10]。教科文组织作为国际反兴奋剂体系中的重要机构，通过制定、监督和管理实施《反兴奋剂公约》参与治理体育中的兴奋剂问题。公约第7 条至第12 条规定了缔约国通过各种措施打击兴奋剂的义务，并对履行过程进行监督。教科文组织责成各缔约国按照《世界反兴奋剂条例》中阐述的原则采取措施，并在药物品种鉴别、实验室操作等实际操作中使用国际标准；鼓励各国制订和实施反兴奋剂教育和培训计划，以便提高公众进一步认识兴奋剂对健康和体育运动道德价值的负面影响。

3.3 推动维护体育诚信的方案落地

联合国与国际组织合作，共同研制推进国家立法方案，同时协助和监督成员国政府执行公约。2011 年5 月，UNODC 与国际奥委会签署谅解备忘录，为共同预防和打击体育中的比赛操纵行为和相关腐败并推动国家立法提供合作框架。先后联合出版《打击比赛操纵和非法赌博的刑事方法：全球视角》（2013）和《起诉操纵比赛行为的刑法规定》（2016）的研究报告，从现有国家立法中汇编关于操纵比赛和非法赌博的刑法条款；制定《起诉操纵比赛行为的示范刑法条文》，为国家立法打击操纵比赛行为提供参考。2019 年，共同出版《体育报告机制：制定和实施实用指南》，为各利益相关者提供制定报告机制的指导。UNODC 与国际体育安全中心（ICSS）合作，以加强对操纵体育比赛的跨境调查和起诉，共同出版的《调查比赛造假最佳实践指南》已发行7 种语言版本。联合国还与体育组织和国际执法机构开展全球能力建设和培训活动，以帮助各国应对体育诚信问题带来的挑战。2008—2018 年，联合国教科文组织设立的“消除体育运动中的兴奋剂基金”已经在108 个缔约国的218 个项目中投资总额超过420 万美元[11]。相比于IOC 和WADA 注重科学研究的基金供资机制，教科文组织基金主要为教育、政策咨询和能力建设领域的项目提供财政援助，80%以上的资金用于教育活动，开设培训和讲习班，支持公共当局尤其是不发达地区设计和实施量身定制的项目。不同供资机制和资金流向增加了维护体育诚信的互补性，加强研究和行动之间的联系，更好地利用有限的资源。

3.4 弘扬并建立诚信体育的理念价值

联合国在维护体育诚信的实践中构建并弘扬人权、法治、合作的治理理念，这与联合国尊重人权、依法维护和平、促进合作的宗旨相契合。促进和保护人权是联合国工作的重要目标和指导原则。2018 年，联合国大会在关于体育运动作为可持续发展的推动力量的第73/24 号决议中，呼吁人们关注体育运动中的性别平等和人权。联合国制定的公约、条约和标准是国际法的重要来源，在国际和国家层面提倡法治也是联合国的核心任务之一。联合国通过普遍的人权、劳工权公约和针对体育的公约，对相应违法行为进行规制，采用推动国内立法进行问责和形成公私伙伴关系的方式加强对体育领域的问责[12]，保证国际法效力。通过建立公私伙伴关系，教科文组织将国际非政府组织制定的民间规则（《世界反兴奋剂条例》）形成国际公约（《反对兴奋剂公约》），增加国家的强制力。

联合国始终致力于利用多边合作解决全球面临的共同问题[13]。在处理体育诚信的复杂挑战时，联合国系统同样倡导多边机制、构建和参与国际合作平台。妇女署先后与国际奥委会和国际足联签订谅解备忘录，致力于改善体育中的性别不平等。2018 年，MSE促成建立体育与人权中心，这是多利益攸关方平台，涉及国际组织、体育理事机构、民间社会组织、国家人权机构和运动员工会等40 多个机构。国际体育组织、各国政府、政府间组织和其他相关利益攸关方聚集在一起，促进良好治理。

4 政府间国际组织维护体育诚信的局限与挑战

4.1 指导政策的不完善

联合国系统已经迅速而全面地进入体育领域，在维护体育诚信方面发挥重要作用，但相关政策不够完善。对于比赛操纵的问题，现有执行准则是《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》。然而，跨国犯罪和反腐是广泛话题，涉及各个领域，对维护体育诚信、打击比赛操纵和腐败的实际指导意义非常有限。此外，联合国系统还未签署针对打击比赛操纵的公约，对于比赛操纵的定义也没有明确规定。UNODC 出版的《调查比赛造假最佳实践指南》对比赛造假的定义，引用2014 年欧洲委员会通过的《操纵体育比赛公约》中的概念，没有说明和更新，这不利于缔约国推行和执行相关立法。反观欧洲委员会对公约不断进行完善，2017、2018、2020 年相继对公约中的相关术语和具体措施等进行解释和补充。人权相关公约则更加宽泛。虽然，联合国就人权保护达成大量公约，但都没有在体育这个特殊领域对人权保护机制做出特别的限制和规定。

4.2 内部机构的局限性

2000 年以来，体育事务一直由体育促进发展与和平办公室（UNOSDP）主导，出于加强国际合作并避免重复工作的考虑，联合国于2017 年将其关闭，与国际奥委会建立直接伙伴关系。然而，外部合作的加强并未使机构内部的松散得到改善。UNOSDP 关闭后，体育促进发展与和平方面的实质性事务移交至经济和社会事务部，该部门是全球经济、社会、环境领域和国家行动间的重要接口，主要工作内容是《2030 年议程》中的发展目标。虽然联合国多次强调维护体育诚信是利用体育促进可持续发展的前提条件，但在众多繁杂的国际事务中，体育无疑又被边缘化了。参与维护体育诚信的联合国没有专门机构来统筹、规划和协调，出现各机构“都希望确保其独自界定的行动权力”[14]的碎片化治理现象。

4.3 成员国家的执行力不足

联合国引领下的全球治理，是为了构建集体应对全球挑战的交流平台，会员国能否充分配合和支持决定了联合国全球治理的成败。尽管国际社会签署了直接或间接维护体育诚信的公约，但由于具体措施非常复杂，许多会员国在签署、批准、实施相关国际法律文书，以及监测、执行工作方面步履维艰。部分国家政府在主观意愿上怠于履行义务。尽管签署了公约，进行调查的执法组织有时仍然难以获得体育主管部门的支持。这些因素包括不了解如何将公约的规定纳入国内政策框架；不清楚如何将《世界反兴奋剂条例》与《反兴奋剂公约》相结合；不明确谁应该参与反兴奋剂斗争；不懂得如何充分利用各利益攸关方的技能和知识；公共当局内部履行义务的结构和可支配公共资金匮乏。

4.4 与非政府体育组织的冲突

体育领域长期以来遵循“自治”的传统，体育非政府组织掌握全球体育事务治理的权威和资源。随着体育的全球化和市场化，国际体育事务进入社会政治和经济运作的主场，进入政府公权力的责任范围，在一定程度上国际体育组织为捍卫自治权与联合国系统存在冲突和博弈。

在维护全球体育诚信实践中，政府力量对于体育事务的干预常受到国际体育组织以捍卫体育自治权为由的强烈排斥，这种冲突在高度自治的国际足联与司法权的博弈中得到充分体现。国际足联规则明确指出，国家足球协会必须遵守国际足联的章程、指令和政策，国家足协应独立管理足球事务，并确保不受任何第三方的影响。国际足联曾以取消会员、主办权、参赛权和其他处罚等方式，要求国家政府在规制体育的重要立法中豁免国家足协，甚至迫使主权国家制定与其初衷相背离的体育法律和政策[15]。

5 政府间国际组织维护体育诚信的提升路径

5.1 更新理念：进一步明确组织的目标和定位

众所周知，联合国的性质是世界性、综合性的政府间国际组织，联合国的宗旨几乎涉及国际社会中的所有问题，但其根本目标仍是维护国际和平与安全。自古以来，体育就是和平的象征，体育以相互理解、友谊、团结和公平竞争的精神传递和平的信息，是人类和谐世界的理想化身。但是，全球体育又是国际社会的缩影，体育中确实存在不和谐的音符，且这种不和谐已经对国际社会产生较大影响，联合国对其职权范围内的事务理应施加干预。作为政府性组织，联合国一直尊重体育的自治。在联合国大会通过承认体育自治的历史性决议后又关闭了UNOSDP，以加强与体育组织的合作。联合国已经很明确地通过体育促进世界和平与发展，应在尊重体育自治的前提下，进一步明确边界和职责，依靠平台优势建立更清晰的合作框架。

5.2 加强规制：起草和商定有针对性的国际法文件

联合国系统内有大量与体育诚信相关的国际法文件，但具体到各个政策领域，目前只有兴奋剂问题以《反兴奋剂公约》为纲领，其他领域有针对性的文件很少。欧洲委员会《操纵体育比赛公约》是有关比赛操纵的唯一国际公约，虽然鼓励全世界各国签署该协议，但因为是区域性国际条约，许多国家尚未做出承诺，欧盟也无法对非成员国进行约束。因此，有必要制定一项新的关于体育比赛操纵的国际条约[16]。联合国，尤其是UNODC 秘书处应积极与欧洲委员会合作着手起草针对体育比赛操纵或体育腐败问题的国际公约。或者联合国可以与公约缔约国进行商讨，扩大现有公约的适用性，把非政府性质的体育组织纳入《联合国反腐败公约》问责的对象中，加强对国际体育组织法律问责的机制。

5.3 拓展行动：推动和监督成员国的立法和执行

规则扩散（norm diffusion）和能力建设（capacitybuilding），是使成员国参与联合国全球治理的有效手段[17]。规则扩散除了要求国家要认同和遵守相关规范外，还要对规范进行内化，即落实到国内的法律中[18]。相较于靠国家间自觉遵守的国际法，国内法依靠国家机关强制力的保证实施，具有更高的法律效力。能力建设则将规则扩散的效果加以保障，对国家政府以及体育活动参与者进行教育，并提供帮助。在联合国的推动下，已经有国家针对体育诚信采取创新性的措施。如澳大利亚政府先后出台并更新《关于非法操纵体育比赛的国家政策》和《国家反兴奋剂框架》。2012 年成立的澳大利亚国家体育诚信机构（NISU），负责比赛操纵、兴奋剂问题、体育中的安全问题和保护人权；2020 年发布《澳大利亚体育诚信法案》《体育诚信条例》等法律文件，从国家层面监督、监测和协调保护体育诚信。

5.4 提升效果：不断加强报告机制和全球合作

国际奥委会和国际体育安全中心开通体育诚信热线，在保护举报人的前提下对全球体育诚信进行监督。联合国系统应为体育诚信的所有利益相关者提供诉诸司法的机会，并在各级建立有效、负责和包容各方的机构。依托自主性和适应力强的非政府组织，构建信息通畅、分工明确的全球合作系统。为此，《喀山行动计划》将《2030 年议程》和《体育促进发展与和平行动计划》纳入共同框架，以确保加强联合国系统内的一致性和协同作用，并更有效地动员会员国和合作伙伴，使体育教育、体育活动和体育运动领域的国际和国家政策与2030 年议程相一致。联合国系统应在《喀山行动计划》的框架下继续完善系统内相互协调，构建横向协同国际组织，纵向联结会员国政府的立体合作网络。

6 结束语

体育诚信问题具有跨国性、趋利性、隐蔽性和复杂性等特点，需要更广泛的由政府当局和体育部门之间合作形成的国际法律框架。只有国际监管才能确保体育领域的治理得到改善，以保持其在公众眼中的完整性和价值[19]。这个法律框架由联合国牵头制定最为合适，因为联合国是当前全球治理框架最重要的主体，体育诚信的全球性危机也需要政府强制性力量的协助。体育诚信的维护，有赖于联合国倡导下达成的公约和制度，得益于联合国机构协调下构建的全球合作网络。联合国需要迎接挑战、强化共识、增进合作，发挥其在全球治理中的独特作用。