◎ 孙玉娟 大连海洋大学海洋法律与人文学院

1.专属经济区的法律特征及问题的提出

1.1 专属经济区的法律特征

根据《公约》第55条和57条的规定，现代意义上的专属经济区的区域是指从测算领海宽度的基线量起，向外延伸188海里的海域，不包括领海，是领海以外并邻接领海的一个区域。专属经济区属于经济性空间，主要以自然资源为导向，在将专属经济区制度纳入《公约》之前，国家专属经济区的管辖权问题不会发生。但《公约》的出台使得这一问题迅速浮出水面。特别需要注意的是由于专属经济区广泛建立，大部分沿海国都要主张本国专属经济区，如果所有的国家都主张自己的专属经济区，那么其面积大约占全球海域总面积的三分之一。如此大的面积势必会导致沿海国和其他一国或数国发生利益冲突，随即产生管辖权受限制、与他国管辖冲突等问题[1]。

1.2 问题的提出

近年来，在中国深度参与的全球化发展过程中，中外管辖权冲突频发。全球化意味着中外之间的关系日益密切，相互依存。全球化具有促进生产力发展的积极作用，同时也使中外利益处于高度的竞合交叉状态，由于中国管辖权制度和理论有所不足，造成中外管辖权冲突时中国时常处于劣势一方。全球化背景下，中国管辖权制度和理论的滞后性使其并不能跟上全球化、国际化的发展脚步，这也直接导致了中外发生管辖权冲突时中国无法有效主张管辖权。而专属经济区的海洋权益正是各国管辖权最具争议的焦点之一[2]。

根据《公约》规定，沿海国不仅有权在专属经济区内进行勘探、开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源（不论为生物或非生物资源），而且还可就海洋环境的保护和保全行使管辖权，为了维护管辖权的行使，可采取必要的措施，包括登临、检查、逮捕和进行司法程序。行使刑事管辖权可以有效保护专属经济区海洋环境，并加强对国家海洋环境侵权如盗挖海砂这类破坏非生物资源的行为的处罚。但问题是，沿海国能否以《公约》56条的规定为依据来对专属经济区的盗挖海砂行为行使刑事管辖权?我国刑法规定的空间效力能否成为对专属经济区的盗挖海砂行使刑事管辖权的基础?归根结底，这涉及沿海国专属经济区的国际法和国内法基础问题。另一方面，如果证明了沿海国对专属经济区盗挖海砂具有刑事管辖权的国际法基础，但由于国际法并没有规定行使此权利的具体程序，那么沿海国就必须依据其本国法律提起司法程序，所以此项权利是否能否得以实现，还取决于沿海国的国内法中对行使此权利是否有明确的程序法和实体法依据。

2.专属经济区盗挖海砂刑事管辖权国际法与国内法基础

2.1 专属经济区盗挖海砂刑事管辖权国际法基础

专属经济区位于领海和公海之间，具有独立的法律地位，各国在此区域内享有的权利比较特殊，其不同于在领海和公海内享有的权利，沿海国在此区内只对部分行为享有管辖权。

《公约》第73条规定了沿海国对专属经济区内生物资源的勘探、开发等行使主权权利时，可采取登临、检查、逮捕和进行司法程序等必要的措施。即沿海国在专属经济区内享有对生物资源的经济性权利以及由此派生的立法权、执法权和司法权。该条规定仅针对海洋生物资源的案件，而海砂属于非生物资源，笔者认为沿海国可以援引《公约》第56条之规定，并与第73条相结合来具体行使管辖权。《公约》只在特定领域的犯罪行为肯定专属经济区的刑事管辖权，同时对沿海国行使该类刑事管辖权加以一定限制。对于公约中尚未分配归属的管辖权，应当根据每个案件具体的特性以及公约第59条确立的原则来确定权利分配。

综上所述，《公约》对部分行为的刑事管辖权规定，有利于打击一定的海上犯罪活动，维护各个沿海国的海洋权益，保护海洋环境。关于专属经济区刑事管辖权范围，由于《公约》只规定了沿海国对专属经济区享有的有限主权，所以沿海国在行使刑事管辖权原则上仅限于《公约》规定的主权性权利和管辖权。对于在专属经济区盗挖海砂的行为，可以依据公约第56条行使刑事管辖权。

2.2 专属经济区盗挖海砂刑事管辖权国内法基础

在《公约》第56条原则性的规定了我国对非生物资源的管辖权的基础上，我国国内法在《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（以下简称《自然资源与生态环境司法解释》）第2条对于破坏中国专属经济区内海洋自然资源与生态环境的行为行使管辖权的方式进行了细化。最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定（一）（以下简称《解释（一）》）第1条首次引入了包括专属经济区在内的我国“管辖海域”的概念，打破了“领域”概念在专属经济区无法适用刑事管辖权的尴尬局面；同时，第3条明确确认了外国人在专属经济区内实施非法猎捕、杀害珍贵濒危野生动物或者非法捕捞水产品等与生物资源主权权利有关犯罪的刑事管辖权，该条规定以“等”字来对犯罪类型进行兜底，以便今后完善我国专属经济区内刑事管辖权的规定[3]。海砂属于矿产资源，海上矿产资源的勘查与开发属于专属经济区内非生物资源的勘查、开发、养护和管理活动中的一大表现。《中华人民共和国矿产资源法》第2条规定：“在中华人民共和国领域及管辖海域勘查、开采矿产资源，必须遵守本法。”本条明确规定了本法不仅适用于中国领域，还适用于专属经济区在内的中国管辖海域。《中华人民共和国矿产资源法》第39条规定了对于违反该法造成中国矿产资源破坏的，中国有权追究直接责任人员的刑事责任。专属经济区属于我国管辖海域，也就说明了我国对专属经济区盗挖海砂行为行使刑事管辖权具有国内法基础。《专属经济区和大陆架法》明确规定我国在专属经济区和大陆架内享有保护和保全专属经济区和大陆架的海洋环境及其资源的主权权利。《海洋环境保护法》规定了在专属经济区内对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，我国有权提出损害赔偿要求。

3.问题的回应

我国《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》与《公约》中的内容基本一致，其中都规定了我国对盗挖海砂这类破坏海洋非生物资源的犯罪行为具有管辖权，但是不论是实体上还是程序上都过于笼统，没有予以细化。有权进行司法程序等必要措施的主体包括哪些，程序上如何具体进行均未明确规定，且盗挖海砂行为在定罪量刑问题上也存在许多现实的困惑，我国刑法对于环境资源类犯罪的规定存在模糊性，尤其海上环境资源犯罪存在很大的立法缺失，所以对完善我国管辖海域特别是专属经济区的刑事管辖制度提出以下建议：

3.1 构建更加完善的专属经济区法律制度

为了切实保护我国专属经济区的海洋权益，通过行使刑事管辖权来打击专属经济区盗挖海砂刑事犯罪，那么就需要加快完善我国现行专属经济区刑事管辖制度，为追究专属经济区盗挖海砂刑事责任奠定法律基础。中国目前对于专属经济区的特别立法主要是《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，该法的规定都较为笼统和简略，其他涉及到专属经济区的法律规定存在于《渔业法》、《海事诉讼法》、《海洋环境保护法》以及最高人民法院颁布的一系列司法解释中。由于涉及专属经济区的法律规定较为分散，导致我国法院在适用管辖权依据时发生混乱和疏漏。我国《刑法》第6条规定了刑事管辖权的空间效力范围，包括属地管辖、属人管辖、保护管辖和普遍管辖，那么刑法的空间效力是否可以成为专属经济区盗挖海砂刑事管辖权的基础？[4]

关于第《刑法》属地管辖中采用的“领域”概念在我国刑法界通说认为包括领陆、领空、领水，并不包括专属经济区在内的国家管辖的其他海域。对此，最高人民法院出台的《解释一》引入了“管辖海域”的概念，明确规定了管辖海域包括内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域，意在弥补“领域”概念也就是属地管辖在专属经济区无法适用刑事管辖权的不足，规定了我国对于包括专属经济区在内的我国管辖海域发生的部分类型刑事犯罪具有管辖权。部分学者认为在司法层面上，存在援引属地管辖作为专属经济区行使刑事管辖权依据的案件，例如发生在浙江宁波的“卡塔利娜”轮海上交通肇事案，此案的宣判代表着司法机关已经认可依据属地管辖在专属经济区内行使刑事管辖权。笔者认为此案虽援引了属地管辖原则，但并未对其援引进行合法性与正当性的充分论证，此案属于管辖上的错误。我国《民法典》、《民事诉讼法》以及《刑法》均有其适用范围的规定，均只能在“领域内”适用。领域的概念并不包括专属经济区在内，因此国家无法依据我国法律在专属经济区内适用属地管辖。专属经济区属于国际法上的概念，沿海国对于专属经济区享有的刑事管辖权仅限于《公约》规定的特定事项，并不享有绝对的、排他的刑事管辖权。如果在专属经济区适用属地管辖，那么中国对所有发生在专属经济区的刑事案件均具有管辖权，这就是与《刑法》和《公约》中的规定是相悖的，且有将专属经济区“领域化”的嫌疑。如果沿海国在专属经济区享有绝对的、排他的刑事管辖权，那么也势必会削弱其他国家对该国专属经济区可能享有的管辖权。因此属地管辖原则不能成为专属经济区盗挖海砂刑事管辖权的基础[5]。

我国公民在我国专属经济区内实施盗挖海砂犯罪行为，我国对其当然可以适用属人管辖原则进行管辖。我国专属经济区不属于我国领域，更不存在于他国的领域范围内，因此不会发生他国属地管辖和我国属人管辖的冲突。但如果我国公民在他国专属经济区实施盗挖海砂犯罪行为，或者他国公民在我国专属经济区实施盗挖海砂犯罪行为，那么势必会产生我国属人管辖和他国管辖权冲突以及他国属人管辖和我国管辖权冲突，由于专属经济区管辖权性质并未明确，在不能明确哪种管辖权优先的情况下，更多的要依赖国家之间的相互配合和协商。属人管辖原则是属地管辖原则的补充，其适用无法覆盖所有发生在我国专属经济区盗挖海砂的案件，例如他国公民在我国专属经济区实施盗挖海砂犯罪行为。我国《刑法》第8条规定适用保护管辖必须符合“所犯之罪按照犯罪地的法律也应受处罚”的条件，《公约》规定犯罪地包括国家管辖海域和公海，我国已经通过司法解释引入包括专属经济区在内的“管辖海域”概念，因此保护管辖可以适用于专属经济区盗挖海砂的案件。普遍管辖原则起始于对海盗的打击和惩治，其只适用于我国缔结或参与的国际条约中规定的罪行。普遍管辖原则应当严格限制于国际条约所规定的罪行，由于此处规定的罪行通常被认为是危害和破坏全人类共同利益的极为严重的国际罪行，且普遍管辖原则只有在犯罪人进入我国领域范围内才具有实施可能性，因此对专属经济区盗挖海砂犯罪行为适用普遍管辖并不恰当。

综上所述，我国《刑法》第六条规定的刑事管辖权原则均不能完全适用于专属经济区，且不具有可操作性，所以导致在司法实践中经常出现处理专属经济区刑事案件时无法可依的状态。过分迎合公约对专属经济区管辖权的限制性要求，过分强调沿海国对于专属经济区所享有的权利是有限的，会产生司法机关在专属经济区适用管辖权时具有较多顾虑的问题，建议中国对专属经济区进行专门立法，明确并详细规定本国的法律在专属经济区的适用程序和管辖事项。为了全面、高效地打击专属经济区盗挖海砂刑事犯罪，最直接的办法就是在立法层面将“领域”的概念作扩大解释，将发生犯罪行为的专属经济区囊括在内，交由我国司法机关管辖。另外，由于涉海问题本身具有相互关联交叉的特点，所以建议将同一事项下的民事、刑事、行政管辖权都囊括在内，这样有利于办案人员的综合理解和适用。总之，要注意国际法与国内法的协调性，避免法律法规之间出现矛盾或重叠。

3.2 刑法应对海洋资源盗窃行为的建议性对策

对于盗挖海砂的行为，司法实践中存在两种观点：一种观点认为海砂属于矿产资源，犯罪人违反矿产资源保护法的规定，在未取得采矿许可证的前提下，非法盗采海砂，其行为应当以非法采矿罪定罪处罚。司法实践中常见的另一种思路是，将此类盗挖、盗采海洋资源的行为认定为盗窃罪。犯罪人以谋取非法利益为目的，秘密窃取国家财产，符合盗窃罪的构成要件，应当以盗窃罪追究其刑事责任。客观上讲，以盗窃罪论处可以解决以非法采矿罪制裁盗窃海洋资源行为时入罪门槛高的难题，但是，盗挖海砂侵犯的是国家对矿产资源的管理制度以及国家对矿产资源的所有权，而盗窃罪侵犯的是一般客体，由于刑法对盗窃矿产资源的行为进行了特别立法，根据特别法优于一般法的原则，盗挖海砂的行为应当认定为非法采矿罪。但是，非法采矿罪的入罪条件过高，加大了追究盗挖海砂行为的难度。为了打击日益严峻的海洋资源盗窃行为的，可以对非法采矿罪的入罪条件以及量刑规则进行修改和完善。笔者对完善环境立法以打击盗挖海砂等盗窃海洋资源的行为提出以下几点建议：

（1）我国刑法关于环境资源立法的理念基本上均围绕陆地环境权益而展开，以矿产资源管理法规的内容为例，主要是针对陆地矿产资源如煤炭、金属矿藏等陆地稀有矿种非法开采活动进行规制，忽视了盗挖海砂这类新型环境犯罪的严重社会危害性。由于我国刑事环境资源立法没有对海洋生态环境做到足够的关注和保护，以致面对盗挖海砂等新型海洋资源盗窃行为时，出现了刑法打击的真空[6]。针对日益猖獗的海洋资源开采行为，建议出台司法解释对无序的海洋资源开采行为进行规范，并且刑事立法要同步跟进，将盗窃海洋资源违法犯罪行为予以刑法规制，具有紧迫性和现实性。关于相关具体罪名的设置，已有学者提出建议，例如“海洋生态损害罪”“污染海洋罪”等罪名设置[7][8]，在此不做赘述。

（2）在盗窃海洋资源行为无法立刻进行刑法入罪化的情况下，根据我国现有刑事立法体系，暂且将盗挖海砂等危害海洋资源的行为定性为非法采矿罪。但是客观地讲，《刑法》中非法采矿罪的规定对于海洋资源盗窃行为，不能够发挥其真正的威慑作用，非法采矿罪要求非法采矿造成矿产资源破坏的价值，数额在5万元以上的才属于非法采矿罪的“造成矿产资源破坏”情形。入罪门槛过高无疑是让盗挖者有了可乘之机，使得大部分盗挖海砂的行为处于非法采矿罪的打击范围之外，难以追究相关行为人的刑事责任[9]。有鉴于此，笔者建议将以盗窃方法“侵占”海洋资源的行为加致非法采矿罪的行为方式之一，弥补仅规定了对矿产资源实施“破坏性开采的”以“非法采矿罪”定罪处罚的不周。另外，还应降低非法采矿罪的入罪条件，将“责令停止开采后拒不停止开采，造成矿产资源破坏”修改为“非法开采矿产资源数额较大”，如果非法开采行为对矿产资源造成一定程度的破坏并且因此曾受到过行政处罚，可以直接以非法采矿罪定罪论处。

4.结论

中国对专属经济区应当进行专门立法，明确规定本国的法律在专属经济区的适用程序和管辖事项，将同一事项下的民事、刑事、行政管辖权都囊括在内。其次要注意在适用时与其他部门法的衔接问题，例如本研究的盗窃海洋资源行为与《刑法》的有效衔接。在《刑法》中要明确规定盗窃海洋资源涉及的罪名、构成要件以及量刑规则。专属经济区于沿海国而言意义重大，由于各沿海国对专属经济区的主权权利争议不断，专属经济区内刑事案件管辖纠纷时有发生，为维护国家主权、海洋权益，保障海洋安全及维持良好的海洋秩序，我国不仅要在执法层面上加强对海洋资源的监督和管理，更要在立法层面上重视海洋权益，尤其是专属经济区内的刑法保护，形成科学的立法体系。