李心恬，段要民，冯建喜

（1.同济大学 建筑与城市规划学院，上海 200082；2.南京大学 建筑与城市规划学院，南京 210003）

新型城镇化是当下中国城镇化进程的重要议题之一，要推进以人为核心的城镇化，其中一个重要任务是实现农业转移人口的市民化。根据第七次全国人口普查①http://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230203_1901087.html，中国户籍人口城镇化率水平达到45.4%，对比国家统计局公布的2021年全国常住人口城镇化率64.7%②http://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230203_1901393.html？eqid=cec6a8650008c8ef000000036427e70b，仍有大量农村流动人口没有在城镇落户，造成数量可观的“人户分离”现象。该现象不仅未能使农业转移人口与城镇户籍人口享有同等的公共服务、社会福利和维权的渠道与能力（张志萍，2014；马晓河，2018），还不利于城市对城镇流动人口进行有效管理。同时，农业转移人口流出地会出现土地利用效率低下等问题（Lu et al.,2014；桂华，2018）。农业转移人口“人户分离”现象不利于资源优化配置与耕地保护，不利于国土空间规划背景下对全域资源的高效统筹，也不利于国家总体安全战略中的粮食安全保障。

农村土地制度一直以来被认为是农业转移人口难以落户定居的主要原因（Zhao, 1999；张翼，2011）。农村土地权益不仅能为农业转移人口带来一定经济收益，还可作为应对无业或失业风险的生活保障功能（贺雪峰，2016）。此外，农村土地还是农民乡土依赖的物质载体（罗明忠，2012；李荣耀 等，2020）。城镇户籍与传统社会福利的剥离和压缩使城镇落户带来的实际利益有所降低（田明等，2019），因此，农业转移人口更不愿意放弃农村土地。事实上，中央政策从农村权益强制无偿退出到自愿有偿退出的转向，即是为了激励农民进城落户，并缓解耕地撂荒和农房闲置等不合理现象（高海，2020）。……