农业生产托管服务发展：效益•困境与对策

2023-07-04李壮元

安徽农业科学 2023年6期

摘要农业生产托管服务是一种实现土地规模化经营的有效手段，也是实现我国农业现代化的重要途径。农业生产托管服务的实施，在统筹小农经济要素，发挥农业规模化效益；保护农民土地产权，保持土地政策的稳定性；促进富余劳动力转移，增加其他非农收入；促进专业化分工协作，吸引外部资本注入等方面具有重要意义。结合农业生产托管服务发展现状以及实践调查发现，现阶段农业生产托管在实践中仍存在诸多发展困境，严重制约了农业生产托管服务模式发展，并针对存在的困境，提出了以下对策建议：持续壮大托管组织，积极发挥示范效应；积极完善相关制度，营造良好的政策环境；引导劳动力再就业，增加农业增收渠道；加强公共设施建设，大力引导资本下乡。

关键词农业生产托管服务；农业专业化；小农经济；农业现代化

中图分类号 F326.6 文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2023）06-0254-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.06.058

Development of Agricultural Production Trusteeship Service：Benefits，Difficulties and Countermeasures

LI Zhuang－yuan

（School of Economics and Management，Yangtze University，Jingzhou，Hubei 434023）

Abstract Agricultural production trusteeship service is not only an effective means to realize large－scale land management， but also an important way to realize China’s agricultural modernization. The implementation of agricultural production trusteeship service is to coordinate the economic factors of small－scale farmers and give full play to the benefits of large－scale agriculture;protect farmers’ land property rights and maintain the stability of land policy;promote the transfer of surplus labor force and increase other non－agricultural income;it is of great significance to promote professional division of labor and cooperation and attract external capital injection. Combined with the current development situation and practical investigation of agricultural production trusteeship， this paper finds that there are still many development difficulties in the practice of agricultural production trusteeship at this stage， which seriously restricts the development of agricultural production trusteeship service mode. In view of the existing difficulties， this paper puts forward the following countermeasures and suggestions：Continue to expand the trusteeship organization and give full play to the demonstration effect;actively improve relevant systems and create a good policy environment;guide the reemployment of labor force and increase the channels of increasing agricultural income;strengthen the construction of public facilities and vigorously guide capital to the countryside.

Key words Agricultural production custody services;Agricultural specialization;Small－scale agricultural economy;Agricultural modernization

農业生产托管作为农业社会化服务的模式创新，有效地促进了我国农业社会化服务的发展［1］。但我国农业长期以来受人多地少矛盾的制约，一定程度上形成了遍地小农经济的窘境，严重阻碍了农业现代化的实现［2］，农业生产托管正是源于小农户需求。当前在农业领域存在一些亟待解决的问题，如农业经营主体“小、散、弱”，农业从业人员大量外流，农地抛荒撂荒等一系列直接或由此衍生的问题日益凸显，在此基础上，产生了农业生产托管服务这一模式，农业生产托管服务是在不发生原有土地承包权变更的基础上，托管主体将农业生产中的如耕、种、管、收、售等环节，全程或部分环节纳入自己的服务体系中，从而完成农业生产的一种作业方式［3］。2014年，我国首次将农业“托管式”服务写入中央一号文件，开始从顶层设计对该模式给予支持，一定程度上为上述问题给出了一个答案。

现有文献关于农业生产托管服务主要从以下几个方面进行了探究：一是农业生产托管的形成机制，于海龙等［4］认为农业生产托管的形成机制是基于风险收益而言，是农户最求自身收益最大化的理性选择结果。李静等［5］从农业投资效率的角度揭示出土地托管影响农业产出的微观作用机制，土地托管可以抑制农业过度投资，亟待进一步健全农业社会化服务体系。王颜齐等［6］认为土地托管的实质是合约形式下的委托-代理关系，是利益驱使的结果。二是农业生存托管发展的困境，普遍存在服务主体实力不强、产业发展带动能力弱、组织化程度不高等短板。杜洪燕等［7］认为农业生产托管存在3种风险，即契约违约风险、市场价格风险和自然灾害风险。韩庆龄［8］发现农业生产托管与小农经营衔接的困境在于托管组织主体私人利益凸显、对接成本高等难题。三是农业生产托管服务模式，黄鹤群［8］通过调研南通农村发现基层自创的农村土地“全托管”模式破解当下“谁来种地”的困局。张瑞娟等［10］以黑龙江省兰西县为例，发现当地探索出“整合资源-集中托管”“村社合一-自我托管”“农机服务-合作社托管”3种主要农业生产托管模式，有效促进了当地农村社会化发展。已有成果为该研究提供了有益参考，但农业生产托管服务作为一个新兴起的农业社会化发展模式，还有待继续完善。因此该研究从农业生产托管服务发展的效益、困境与对策等多个方面展开全面探究，以期为地方政府发展农业现代化社会服务提供政策建议。

1 农业生产托管服务发展的效益

1.1 统筹小农经济要素，发挥农业规模化效益

改革开放以来，我国农村小农户与现代农业联结机制创新动能有3次，前2次分别为农业产业化和农民合作社，目前的农业生产性服务业可视为第三次［11］。农业生产托管服务除了为农业经营性提供的诸如农资、农技、农机以及农产品加工、运输、销售等服务以外，最重要的在于将遍地小农的分散性统筹纳入规模化运营［8］。农业生产规模化运营能够对农业生产的内部要素进行有效的协调，在提高农业生产效率的同时，更大地体现规模经济效益。当前在我国普遍得到试点的农业生产托管服务，在应用之初就是为满足小农户的需求，通过将分散的小农资源整合在一起，形成一定的服务规模化供给与输出，实现小农经济与现代农业社会化服务大市场的有机衔接［12］，进而为化解小农经济与农业规模化经营之间的矛盾发挥相应作用。

1.2 保护农民土地产权，保持土地政策的稳定性

农户决策的最终目标是满足自身效用的最大化，而不是物质利益最大化［13］。土地托管和土地流转都可以完成农村细碎化耕地的整合，从而实现机械化、规模化种植，但二者在土地经营权让渡程度以及利益分配方式上具有明显的差异［14］。农业生产托管相比土地流转创造性地保留农户的土地承包权、经营权和收益权，这意味着它不改变农村土地的承包权，更不涉及土地产权的重大转变，也是土地托管深受农民广泛欢迎的关键因素之一［15］，同时这种制度保障也是农民愿意托管出去的压舱石和必要的退路保障，使完成托管的农民放心进城、放心务工，放心参与到其他社会化生产当中。

1.3 促进富余劳动力转移，增加其他非农收入

农业生产托管在“破解”当下“谁来种地”难题的同时，也一定程度上为化解农村“三难”问题，实现适度规模服务等方面具有突出贡献。农业生产托管服务的实施，一方面将部分“小、散、弱”的农民从繁重的农活中解放出来，另一方面为这些兼业化农民解决后顾之忧，在自有土地权益不变的情况下，参与到农业生产托管服务带来的分红当中。这部分从传统小农经济条件约束下解放劳动力，一部分可以流入农业生产托管组织内，利用自身在当地知乡情、懂乡俗的特点，服务于农业托管组织，提升自我收益的同时，也为农业生产托管组织在地方上落地生根作出贡献，其他解放出的劳动力可以进入农业生产托管服务衍生的行业内，进而增加其他非农收入。

1.4 促进专业化分工协作，吸引外部资本注入

规模经济的本质在于分工与专业化，农业由于其特殊性不能采取完全的分工制度，这也是其生产力的提高总比不上制造业的主要原因之一［16］。通过农业生产托管服务的实施，充分有效地利用了农村地区分散的或者潜在的资源，使不同专业化人员延伸到各自擅长的产业活动中，从而拓展农业诸项功能，增加农业生态效益、社会效益、经济效益，形成农业新形态［17］。农村专业化分工协作的进一步实现，也可以吸引其他外部专业化人才回流农业生产领域，以更多的智力、财力、能力投入到农业生产当中，直接带动第一产业发展的同时，也催生和壮大二、三产业的衍生和发展，有效地刺激了农村经济的繁荣与发展。

2 农业生产托管服务发展存在的问题

2.1 托管主体发育不全，托管过程较为粗放

目前在我国农村领域内存在形式种类多样的托管服务，多种多样的托管服务组织发展模式及发展方向又各有差异，导致当前土地托管市场的混乱。土地托管组织作为一个服务性的经济组织，在向农民提供各种托管服务时，均离不开人力、物力以及财力资源的支持［18］。但目前的农业托管组织在这方面较显薄弱，在人力资源方面，农村青壮年劳动力长期净流出，伴随在城市生活消费，更是将农村积累的原始资本带出农业领域，人力、物力、财力的净流失，使得初步发育的生产托管组织很难持续发展壮大，面对自然条件复杂多样、作物品种种类繁巨以及种植过程漫長多变等诸多不确定因素，较难及时有效地提供有效的解决方案，使得农业生产托管组织的服务效果大打折扣，制约了托管组织的发展壮大。

2.2 服务制度供给不足，缺乏良好政策环境

现阶段，农村普遍存在土地托管制度供给不足的情况，导致在实行土地托管过程中存在一些规则约束性不强、统筹规划指导不足以及外部协调困难等问题。目前大部分土地托管正处于待发展的阶段，种类多样、规模不一的托管服务组织出现了多方面的困难，农业托管者与被托管者互相约束性不强，未能体现应有契约精神，并且还存在双方的违约成本偏低、维权成本又较高的问题。在托管组织内部没有相应完善的规章制度约束，各项要素很难协调统筹，不能体现应有的资源配置效率。并且由于农业生产过程具有复杂性、风险性以及长期性等特点，无论是小农户还是农业生产托管组织，在开展生产和提供服务时都要面临来自自然或者市场的双重风险，在没有完备的制度环境约束下，各方很难形成稳定预期，阻碍了托管服务的进一步发展。

2.3 农村就业渠道较少，留守人员就业困难

目前我国农村剩余劳动力年龄分布不均，并且整体呈现老龄化趋势，这部分人的职业选择范围偏窄，文化程度偏低，学习新技能的能力有限，导致他们从传统耕作的土地中解放出来后难以顺利进入其他就业渠道，就业难度较大。城乡二元经济下，中国广大农村扮演着城市发展缓冲器、蓄水池的角色，每当城市发生经济危机，集聚大量的过剩劳动力的时候，农村便以强大的包容性完成了这部分过剩劳动力的转移，所以农村土地在国家发展过程中不光承载着产品贡献的作用，更是起着保障就业的重要作用［19］。当农业生产托管后期壮大发展后，势必会迅速解放出更多的富余劳动力，如何解决这部分劳动力的就业问题，也是农业托管服务进一步发展壮大所面临并且亟待解决的问题。

2.4 农业基础设施薄弱，土地托管难度较大

如何做好小农经济下的家庭经营与农业社会化服务大市场的有机衔接，是中国农业实现现代化的重要问题［20］。长期小农经济发展的路径依赖下，农村一些基础设施如道路、水利、地形地貌等都与规模化作业不匹配，同时耕地的分布阡陌纵横，地块细碎而不规范，各地气候因素、土地条件以及农民种植意愿等存在差異，给托管组织的规模化作业带来了一定的难度，作为托管组织在直接面对关系复杂、数量广大并且需求多样化的小农户时，很难做到尽善尽美各得其所，其中所产生的缔约成本、谈判成本以及信任成本，都严重阻碍了农业生产托管的有效实施［21］。

3 推进农业生产托管服务发展的对策

3.1 持续壮大托管组织，积极发挥示范效应

面对目前国内农业生产托管组织主体发育不健全，托管能力弱的问题，政府应当发挥一定的行政力量推动作用，要是仅仅依靠小农户或者村社组织内部难以有效的进入农业托管生产的轨道。有学者研究发现，在众多托管组织类型当中，以农资销售商为代表的农业企业在直接利润驱动下，目前最有动力推动土地托管，而村级组织和科研组织的参与动力尚不足［22］。因此在当下应该适当给予一些有托管潜力并且有志于在农村领域发展内的组织一定的政策扶持，设立相关专项农业托管服务基金，优先择优培育一批当地的托管组织，扶持这批托管组织快速成长，发挥标准化示范效应，从而带动更多的托管组织的出现，助推完成区域内农业生产托管。

3.2 积极完善相关制度，营造良好政策环境

农业生产托管服务就是以政府和村组织完成动员，托管组织受托的方式对农田进行规模化经营的社会化服务形式［23］。重视农村内部组织能力的建设，鼓励在农村内部多功能的组织类型的发育，其中有学者认为农业专业合作社的发展对构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系具有重要的意义［24］。同时这些组织也可以创新发展多样化的作用，如监督作用、中介作用、平台作用等，利用其根植于农村内部、熟悉当地乡风乡俗乡情的优势，将分散化的农村资源进行预先统一整合，然后再与农业生产托管组织进行市场化匹配对接，从而更高效地完成农业生产托管的实施。

3.3 引导劳动力再就业，增加农业增收渠道

要想富裕农民就要减少农民。由农业生产托管所释放出大量原先束缚于小农经济下的劳动力，一方面，可以由政府发挥一定的中介作用，引导这部分具有农业手工艺的农民进入农业生产托管组织系统内或者相关衍生行业内，参与到农业专业化生产当中，或者由政府出面加强职业技能培训，提升劳动力自主就业的能力；另一方面，通过当地政府根据各地情况制定县域、乡域或者村域的顶层设计，并推进相应基础设施建设，吸纳当地富余劳动力参与到基建活动当中来，同时政府要创建鼓励创新创业的良好氛围，引导这部分劳动力进行自主创业，发挥农民的主体作用，从而提高农民的自我积累、自我发展能力。

3.4 加强公共设施建设，大力引导资本下乡

充分发挥“工业反哺农业，城市反哺农村”，培育涉农企业及行业的发展壮大，推进城市资本下乡参与乡村建设。农村基础设施建设涉及生产和生活两方面：生产方面，围绕农业耕、种、管、收、售等环节为现代化农业作业打好基础，提高提高机械化应用水平，疏通农村物流运输渠道，营造完善的信息渠道建设，充分调动农村领域内的资源要素高效配置，参与到外部市场化交易活动当中；生活方面，持续推进农业领域内科教文卫事业的发展，为农业生产托管可持续化运营打好底子，充分发挥农业生产托管中农民的主体作用。

参考文献

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