欧盟碳边境调节机制随着欧洲议会和欧盟理事会相继投票通过立法而终于落地。欧盟希望借此限制碳泄漏，防止本土产业竞争力下降，提升其气候治理话语权。这标志着以碳为标的的气候贸易新规则正在形成。欧盟是中国碳密集型产品的主要出口市场，其碳边境调节机制的实施势必会对中欧进出口贸易带来一定影响。为此，我们在全面了解欧盟碳边境调节机制立法的出台背景、法律效力及具体实施等内容的基础上，尝试从法治角度探寻应对欧盟碳边境调节机制的路径和举措。

一、“欧洲绿色协议”下的碳边境调节机制

欧盟委员会于2019年12月发布了“欧洲绿色协议”，提出到2050年欧盟实现“碳中和”的目标以及实现该目标的行动路线图和政策框架。作为“欧洲绿色协议”的一部分，欧盟委员会于2021年7月提出“Fit for 55”碳减排计划，涵盖可再生能源、能源效率、建筑、土地使用和排放交易体系（European Union Emission Trading Scheme， EU ETS），旨在到2030年将欧盟温室气体排放量减少55%（以1990年为基数）。为此，欧盟承诺将其长期预算的30%（约7000亿美元）用于气候行动。2021年3月10日，歐洲议会通过了不具有法律效力的决议——《迈向与WTO兼容的欧盟碳边境调节机制》。作为该碳减排计划的一部分，碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism， CBAM）将有效地对进入欧盟的碳密集型商品征收关税，是“确保向消费者出售的进口产品在欧盟面临与同类国内产品相同的碳定价水平”的税收调节机制。

2021年4月，欧盟部长理事会和欧洲议会通过了包含CBAM在内的《欧洲气候法》。同年7月14日，欧盟委员会正式提出《欧盟关于建立CBAM》的立法提案。2023年4月18日，欧洲议会投票通过《CBAM条例》。同年4月25日，欧盟理事会投票通过《CBAM条例》。《CBAM条例》共11章36条，6个附录，主要涵盖主体、范围和定义、CBAM授权申报人的义务和权利、主管机构、CBAM证书、货物进口规则、执行、行使授权和委员会程序、报告和审查、欧盟排放交易体系下的配额免费分配协调、过渡条款、最后条款等内容。《CBAM条例》规定，CBAM将于2023年10月启动，2026年正式实施，2034年全面运行。这表明，CBAM将分三个阶段实施：过渡阶段、第二阶段和第三阶段。在过渡阶段，即2023年10月1日至2025年12月31日，进口商仅须履行报告义务，即每年须提交进口产品隐含的碳排放数据，而不须为此缴纳费用。在第二阶段，即2026年至2034年，进口商须申报进口商品的数量及其碳排放量，并根据进口商品的碳排放量向指定机构购买相应的“CBAM证书”。如果欧盟境外出口商能够证明其商品已在第三国支付相关的碳排放费用，进口商可以从CBAM中扣减相应成本。在第三阶段，即2035年之后，欧盟排放交易体系下的免费碳排放配额将被全面取消。

二、《CBAM条例》的法律效力和具体实施

《CBAM条例》在欧盟法律体系中位列第二层级，法律效力等级仅次于条约，高于指令和决定。条例在欧盟成员国境内具有直接的法律效力，不需要成员国的立法转化实施。因此，《CBAM条例》可以直接适用，但需要成员国相关主管机构的具体实施。除了序言部分规定了成员国的相关义务以外，《CBAM条例》还专章规定了规制主体和法律责任。

第一，序言部分的成员国义务。（1）成员国应对违反《CBAM条例》的行为进行处罚，并确保此类处罚得到执行。（2）成员国应对CBAM单个申报人进行审查，和欧盟委员会分享对CBAM单个申报人的审查结论，并确保其他主管机构能够通过CBAM登记处获取这些审查结论。（3）成员国应负责确定和收取因实施本条例而产生的收入。

第二，规制主体。《CBAM条例》第三章规定了“主管机构”，包含第11条至第19条。各成员国应指定主管机构履行本条例规定的职能和职责，并将此情况通知欧盟委员会。而欧盟委员会应向成员国提供一份所有主管机构的名单，在《欧盟官方公报》上公布该信息，使公众可在CBAM登记处获取该信息；应以标准化电子数据库的形式建立CBAM授权申报人的CBAM登记处，该数据库包含这些CBAM授权申报人的CBAM证书相关数据；应向海关当局和主管机构自动实时提供CBAM登记处的信息。由此，各成员国指定的主管机构、欧盟委员会、CBAM登记处一同构成CBAM的规制主体。

第三，法律责任。《CBAM条例》第六章规定了“执行”，包含第26条（罚款）和第27条（规避）。（1）罚款。法律要件：CBAM授权申报人如果未能在每年5月31日之前提交与上一日历年进口货物中所含排放量相对应的CBAM证书数量，则应承担支付罚款的责任；该罚款应与2003/87/EC指令（即《关于在欧盟内部建立温室气体排放配额交易机制的指令》）第16条第3款规定的超额排放罚款和第16条第4款规定的增加额相同，适用于货物进口年份；该罚款应适用于CBAM授权申报人未提交的每份CBAM证书：该罚款应有效、适度和具有说服力，并应特别取决于此类不遵守行为的持续时间、严重程度、范围、故意性质和重复性，以及该人员与主管机构的配合程度，为第1款所述罚款的3～5倍。如果CBAM授权申报人以外的人员在不遵守本条例规定的义务的情况下将货物引进欧盟关税区，则该人员应承担支付罚款的责任。透明度要求：主管机构应将结论、得出结论的原因、罚款金额、罚款到期日、前述人员为支付罚款而采取的行动以及申诉的权利告知CBAM授权申报人或第26条第2款人员；成员国应将处罚决定告知欧盟委员会，并应在CBAM登记处登记最终付款。（2）规避。如果欧盟委员有充分理由相信规避情形正在一个或多个成员国以既定模式发生，它有权根据第28条制定授权法案，通过添加第27条第2款第（a）项所述相关略微修改的产品来修改附件一中的货物清单，以达到反规避的目的。

三、我国应对CBAM的法治路径

欧盟是我国第二大贸易伙伴。2023年1—4月，我国对欧盟出口共计1.17万亿元，累计比去年同期增长3.2%。CBAM的实施将导致我国钢铁、铝、电力等高碳行业对欧出口成本上升，形成绿色贸易壁垒。为此，我国可以从企业微观层面、国家立法层面、国际协调层面入手，探寻应对CBAM的法治路径。

第一，企业合规视角。虽然目前《CBAM条例》仅覆盖钢铁、水泥、铝、化肥、电力、氢这六类产品，但根据过渡期后对该机制的评估结果，欧盟很有可能会对CBAM进行升级，以覆盖更多的部门、产品和排放范围。CBAM的实施将对这些企业的碳管理带来诸多挑战。为了应对CBAM的潜在约束以及增强企业自身出口业务的竞争力，企业可以制定分阶段减排计划，尽快建立数字化的碳排放采集、分析和管理系统，按照CBAM的核算标准和方法（尚未公布，预计可能在2023年底或2024年初）对所涉产品进行碳排查，进一步提升自身碳管理能力，完善企业内部碳相关数据质量体系。

第二，从碳政策到碳立法。顶层设计是第一步：加快推动绿色低碳转型，推动产业结构优化。从能源消耗高密集型行业——钢铁入手，加快钢铁生产能源消费结构。推动我国碳市场建设进入快车道，通过扩大碳市场覆盖范围等措施完善碳市场机制；推动我国碳排放权交易市场增长；推动我国加快发展国家碳排放核算和验证系统。其次，有步骤推出支撑碳市场的各类法规和配套制度。《碳排放权交易管理暂行条例》已列入国务院立法工作计划。接下来须制定完善主管部门的配套制度和细则，夯实碳市场数据基础，为企业合规提供法律依据。最后，發挥交易所核心交易规则的作用。进一步完善全国碳排放权交易细则。

第三，从国内立法到国际协调。CBAM涉及气候治理与贸易规制两大规则体系。而当前全球气候治理以与联合国气候变化公约下的“共同但有区别责任原则”和“各自能力原则”为基石，以公平为核心。国际贸易体系则以世界贸易组织的“非歧视原则”（最惠国待遇原则和国民待遇原则）为基石，以效率为核心。CBAM作为一种单边措施，在突破“共同但有区别原则”的同时，也与世界贸易组织的“非歧视原则”相悖，其实施还会加大气候治理和贸易规制之间的冲突。我国既是联合国气候变化公约的首批缔约国，也是世界贸易组织的成员，在推动全球气候治理变革的进程中发挥着重要作用。鉴于欧盟气候单边主义和贸易保护主义对全球气候治理和国际贸易规则带来的负面影响，我国应继续坚持并维护以《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》等为核心的全球气候治理框架，在多边层面同其他国家积极探索建立公平合理的国际碳关税制度。

作者：蔺捷，上海对外经贸大学法学院教授，上外贸-海华涉外法治研究院研究员

本文系2022年度国家社科基金重大项目“构建面向全球的高标准自由贸易区网络研究”（项目编号：22ZDA062）研究成果之一