摘 要数字经济当前已成为全球经济增长的重要驱动力，但是数字经济的内涵仍然缺乏统一界定，不同文献给出的定义各有侧重。世界各国普遍重视数字经济发展，我国已经成为数字经济大国，数字经济发展取得了瞩目的成就，但仍存在关键技术落后于世界前沿、数字经济与产业经济融合程度有待提升、数字经济治理的制度安排相对滞后等现实挑战。在新发展阶段，我国应该加快推动关键核心技术突破，加强数字经济基础设施建设，推动数字经济与产业经济深度融合，推进数字经济相关法律法规建设，高度重视数据及信息安全问题，从而推动数字经济高质量发展。

关键词数字经济 数字治理 高质量发展

作者简介：邵军，管理学博士，东南大学经济管理学院教授。

基金项目：国家社会科学基金重大项目“数字经济推动产业链供应链现代化水平提升的机制与对策研究”（22&ZD095）

随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，数字经济对推动我国发展方式转变、经济结构优化、增长动力转换等发展目标的实现都具有至关重要的现实意义。如何推动我国数字经济高质量发展，实现从数字经济大国向数字经济强国的快速转变，是当前我国经济发展中面临的重要战略课题。本文梳理数字经济的内涵与特征，总结世界主要经济体的数字经济演进动态和我国数字经济发展取得的突出成就，指出我国与世界数字经济强国之间存在的主要差距，并提出加快促进我国数字经济发展的政策建议。

一、数字经济的内涵与特征

“数字经济”一词最早出现于Don Tapscott 1996年出版的著作《数字经济：网络智能时代的前景与风险》，①但书中所述的数字经济主要是指电子商务。随着数字技术的发展和应用，它对经济社会生活产生了广泛而深刻的影响，因而将数字经济仅仅理解为电子商务具有明显的局限性。近年来，很多组织或机构都对数字经济进行了重新定义。例如，美国商务部经济分析局（BEA）将数字经济界定为三部分内容，即计算机网络存在和运行所需的数字使能基础设施、通过该系统发生的数字交易（电子商务）以及数字经济用户创造和访问的内容（数字媒体）。“Digital economy satellite account”， https：//www.bea.gov/data/special-topics/digital-economy.经济合作与发展组织（OECD）将数字经济定义为由数字技术驱动的、在经济社会领域发生持续数字化转型的生态系统，该生态系统至少包括大数据、物联网、人工智能和区块链等技术。OECD， “Measuring the digital economy：A new perspective”， https：//usermanual.wiki/Document/OECD20Manual20Measuring20the20Digital20Economy.943230169/view.可以看出，BEA采用了列举式的定义方法，而OECD的定义则更加强调数字技术的赋能特征，二者各有侧重，但客观上都没有反映出数字经济的深刻影响与广泛内涵。2016年G20杭州峰会发布的《二十国集团数字经济发展与合作倡议》对数字经济给出了一个相对权威的界定，指出“数字经济是以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素，以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动。”《二十国集团数字经济发展与合作倡议》，http：//www.cac.gov.cn/2016-09/29/c_1119648520.htm。该定义体现了数字技术给社会经济生活带来的根本性变革，并强调数字经济有三个关键特征，即以数据资源为关键投入要素，以现代信息网络为主要载体，以信息通信技术使用为经济发展的重要推动力。数字经济不是简单的技术现象，数据成为与资本、劳动、土地同等重要的生产要素，意味着数字经济蕴含的是整个宏观经济运行模式的重大变革。上述定义在国内具有较高的接受度，在学术研究或政府报告中也得到了比较多的借鉴。例如，《“十四五”数字经济发展规划》明确将数字经济界定为：“以数据资源为关键要素，以现代信息网络为主要载体，以信息通信技术融合应用、全要素数字化转型为重要推动力，促进公平与效率更加统一的新经济形态。”《国务院关于印发“十四五”数字经济发展规划的通知》，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2022-01/12/content_5667817.htm。 随着数字经济影响力的逐渐扩大，对数字经济的内涵缺乏统一界定，显然不利于推进数字经济的研究与发展。尽管如此，仍然可以从发展渊源和应用场景等方面加深对数字经济的认识。

数字经济的渊源可以追溯至20世纪50年代，先后经历了信息经济、网络经济等不同发展阶段。20世纪50年代末，集成电路的出现显著改变了信息产业的发展路径，推动了信息经济时代的到来。20世纪90年代以后，随着互联网的兴起和个人计算机的普及，以门户网站為代表的新型业态快速涌现，网络经济呈现高速发展态势。21世纪初，移动互联网兴起，推动了万物互联互通，数据资源呈几何级数增长，最终将人类社会推入数字经济时代。面对具有海量性、多样性以及时效性等特征的大数据，可伸缩的计算体系结构、大规模算力平台和改进优化的智能算法与数据一起构成了数字经济时代的物理基础。通过对海量数据形成的“全样本”的分析，事物的发展规律、事物间的关联关系将得到更为准确的揭示，进而实现对事物发展趋势的精准预测以及对决策的指导。在此过程中，数据得以从信息符号转变为基本生产要素，成为推动经济运行模式变革的重要动力。

数字经济作为一个相对宏观的概念，其最终落地要体现于各种应用场景。目前数字经济的应用场景主要包括数字贸易、数字金融、智能制造、数字治理等方面。数字贸易是数字经济发展的先行者，在全球互联网发展的早期阶段，各种电子商务网站陆续出现，并逐渐成为国际贸易的重要新渠道。数字金融起步于支付和清算领域的数字化转型，金融机构发现，通过对支付大数据的智能分析可以形成金融主体的精确画像，这推动了信用体系构建模式和金融发展模式的重大变革。以智能制造为核心的产业数字化转型是数字经济最为重要的应用场景。在商业模式方面，数字技术推动大规模生产向大规模定制转型；在企业生产方面，数字化转型极大提升了资源配置效率并显著降低了生产成本，对企业节能减排、安全管理和研发创新等各生产环节都产生了系统性的影响；在产业生态方面，基于数据互联互通的工业互联网络极大提升了整个供应链的柔性和响应速度。产业数字化转型是数字经济发展的主阵地，也是全球数字经济竞争的核心领域，实现产业的数字化、智能化是构建现代化产业体系和国际竞争力的基础。数字治理是数字技术在政府和公共部门的应用，能够有效提升社会治理的效率和水平。数字治理的核心内容是政府的数字化转型，目前，数字政府已经经历了从电子政府到一站式政府，再到数字政府的演进过程。

二、全球数字经济发展的演进动态

20世纪90年代以来，世界各国均高度关注数字经济发展，竞相制定数字经济发展战略，出台有利于数字经济发展的政策措施，极大地促进了数字经济发展。根据中国信息通信研究院的测算，2021年全球47个主要经济体的数字经济增加值为38.1万亿美元，同比增长15.6%，占GDP比重为45.0%。发达经济体的数字经济增加值达到27.6万亿美元，而发展中经济体的数字经济增加值规模相对较小。美国数字经济增加值达到15.3万亿美元，位居全球第一，中国数字经济增加值为7.1万亿美元，位居全球第二。德国、日本和英国紧随其后，数字经济增加值依次为2.8万亿美元、2.5万亿美元和2.1万亿美元。中国信息通信研究院：《中国数字经济发展白皮书（2022）》，https：//www.sgpjbg.com/baogao/82312.html。美国、中国和欧盟是目前全球数字经济发展势头最强劲的经济体，同时三者也表现出不同的数字经济发展特征。

美国作为全球信息技术领域最具竞争力的参与者，一直是全球数字经济发展的先行者与创新者。早在1993年美国就提出“数字高速公路”战略，为网络经济和数字经济时代的到来奠定了坚实基础。1998—2003年，美国政府先后发布了《浮现中的数字经济》《数字经济》等多份研究报告，对正在兴起的数字经济给予持续的关注，2010年以后又陆续发布了《数字国家》《数字经济议程》等多份相关报告，凸显美国把数字经济作为经济发展新驱动力的发展动向。美国政府不仅一直重视推动数字经济发展，还在人工智能、智能制造、数字贸易等与数字经济密切相关的领域，先后出台了多项促进法案。比如，《机器人技术路线图：从互联网到机器人》（2013）、《智能制造振兴计划》（2016）、《国家人工智能研究和发展战略计划》（2016）、《国家网络战略》（2018）、《维护美国人工智能的领导地位》（2019）、《联邦数据战略》（2019）等。为了确保美国在数字技术和数字经济领域处于全球领先地位，美国政府甚至采取了一些遏制竞争对手发展的手段，如对中国华为公司的持续制裁等。

我国高度重视从顶层制度设计层面大力推动数字经济发展，这也是我国数字经济发展的一个突出特征。20世纪90年代以来，我国紧随全球信息技术升级和互联网兴起的大趋势，从顶层设计上为加快数字经济发展构建了制度保障。1997年首次召开全国信息化工作会议。此后，2000年党的十五届五中全会把信息化提到国家战略高度，十六大进一步做出以信息化带动工业化、以工业化促进信息化、走新型工业化道路的战略部署，十七大提出信息化与工业化融合发展以及信息化与工业化、城镇化、市场化、国际化并举的崭新命题。2012年党的十八大以来，党中央高度重视发展数字经济，十八届五中全会提出实施网络强国战略和国家大数据战略，十九大提出建设数字中国、智慧社会，十九届五中全会提出推动数字经济和实体经济深度融合，二十大提出加快建设网络强国、数字中国。围绕国家战略，相关政策密集出台。比如，2015年出台《中国制造2025》《促进大数据发展行动纲要》《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，2016年发布《国家信息化发展战略纲要》，2017年印发《新一代人工智能发展规划》。作为指导国民经济和社会发展的纲领性文件，“十三五”规划和“十四五”规划都对加快数字经济发展做了具体部署。比如，“十三五”规划明确提出拓展网络经济空间，“十四五”规划提出要加快数字化发展和建设数字中国。为了进一步落实“十四五”规划的相关要求，我国在2021年具体制定并印发《“十四五”数字经济发展规划》。围绕顶层制度设计，地方政府同样密集出台大量数字经济发展规划和政策，根据中国信息通信研究院统计，截至2019年底省级及以下政府部门出台的政策数量累积已经超过六百项。

欧盟在数字经济发展方面相对滞后，其突出特征是重视规则制定与完善。2005年欧盟正式发布了《数字经济五年发展规划》，这是欧盟首次提出促进数字经济发展的重大规划，此后又陆续出台了《数字红利战略》《未来物联网发展战略》等配套政策。欧盟数字经济发展的重要目标就是建立欧洲统一的数字市场，2015年欧盟正式发布《数字单一市场战略》，2020年又发布了《欧洲数据战略》，旨在推动一体化的数字市场建设，促进数据价值的发挥。欧盟非常重视数据隐私保护、人工智能伦理等方面的制度建设，2016年通过《通用数据保护条例》（GDPR），对个人数据处理的基本原则、数据主体的权利、数据收集与处理方的义务、数据跨境流動规则等问题做了比较详细的规定，也成为此后各国数据保护立法的范本。2019年欧盟发布《可信赖人工智能道德准则》，较早地提出了人工智能的伦理框架。德国是欧盟中数字经济发展较快的经济体，其提出的“工业4.0”战略重点聚焦制造业数字化、智能化转型，已经成为德国数字经济的名片。

三、我国数字经济发展的突出成就

在信息技术领域我国一直紧跟世界前沿的发展步伐，早在20世纪50年代集成电路问世后不久，我国就开始了相关的科研工作。20世纪90年代以来，我国数字经济发展取得了令人瞩目的成就，成为中国经济增长的新动能。具体来看，中国数字经济发展的成就主要体现在四个方面。

第一，数字经济规模不断扩大，在国民经济中的占比不断提高。尽管目前对于数字经济的统计与核算仍然缺乏统一口径，但依据不同方法测算出的结果均表明，我国数字经济呈现快速发展态势。蔡跃洲和牛新星的研究表明，2018年中国数字经济增加值达到15.8万亿元，且自1993年以来年均增长率达到17.7%。蔡跃洲、牛新星：《中国数字经济增加值规模测算及结构分析》，《中国社会科学》，2021年第11期。根据中国信息通信研究院的测算，2021年中国数字经济规模达到45.5万亿元，占GDP比重达到39.8%。中国信息通信研究院：《中国数字经济发展白皮书（2022）》，https：//www.sgpjbg.com/baogao/82312.html。数字经济增速显著高于GDP增速，数字经济成为推动国民经济稳定增长的重要动力。从国际比较来看，无论采用中国信息通信研究院的测算方法，还是UNCTAD的统计口径，中国数字经济的规模在全球范围内都仅次于美国，中国已成为名副其实的数字经济大国。

第二，消费互联网获得极大繁荣，应用场景深入生活的各个方面，并结合中国情境创造了众多新的商业模式。根据商务部的统计数据，2021年全国电子商务交易额达到42.3万亿元，其中网上零售总额达到13.09万亿元，居于全球前列。中华人民共和国商务部：《中国电子商务报告（2021）》，http：//images.mofcom.gov.cn/dzsws/202211/20221118180137127.pdf。人民群众日常生活与数字技术的联系愈发密切，催生了在線教育、在线医疗、网络金融、数字娱乐等全方位的应用场景，促进了商业模式创新。不断提速的数字化转型深刻改变着生活的方方面面，使得生活内容和方式更加丰富多彩，为满足人民日益增长的美好生活需要做出了贡献。消费互联网极大繁荣，支撑相关平台企业发展成为具有国际竞争力的头部企业。根据2022年10月份的市值数据，互联网企业腾讯、阿里巴巴市值分别达到3000亿美元和2000亿美元，市值在全球范围内仅次于Amazon、 Meta、Google、Apple等行业巨头。

第三，数字基础设施建设规模和水平位居世界前列，部分领域处于领先地位。传统固定宽带目前已经实现由铜缆接入到光纤入户的全面替换，所有地级市都已建成光纤全覆盖的“光网城市”，光纤到户端口和接入用户的占比均超过90%，网络基础设施在全球范围内处于领先地位。2020年我国进一步提出支持新型基础设施建设这一重大战略，主要涉及5G网络、大数据中心、人工智能、工业互联网等与数字经济发展密切相关的领域。目前我国的5G网络规模位居全球第一且持续扩大。截至2021年底，我国累计建成并开通5G基站142.5万座，终端连接数超过3.5亿个，实现了所有地级市的全覆盖。算力是数字经济的核心生产力，我国目前的数据中心规模已达到500万标准机架，算力达到130EFlops（每秒一万三千亿亿次浮点运算），“东数西算”工程的启动将进一步优化资源配置，提升国家整体算力。

第四，基于数字技术和数据要素的社会治理水平和政务服务能力得到显著提升。20世纪90年代以来，我国持续推进政务数字化建设，政务信息系统及政务数据的整合度不断提高，极大提升了社会治理水平和政务服务能力。2019年国家政务服务平台整体上线，联通了全国各省（市、区）以及国务院各部门的政务信息系统，能够高效、便捷地向用户提供跨区域、跨机构的在线政务服务。新冠疫情的爆发进一步加速了政务服务的平台化、在线化与一体化，政务服务能力的提升有效促进了相关部门的应急管理能力。作为数字化政务服务的外延，基于数字技术和数据要素的智慧城市已经进行了多期试点建设，智慧城市应用体系逐步得到完善，智慧交通、智慧环保、智慧社区、安全管理、智慧消防已经成为很多城市社会治理的新亮点。

四、我国与世界数字经济强国之间的现实差距

习近平总书记指出，数字经济正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。习近平：《不断做强做优做大我国数字经济》，《求是》，2022年第2期。加快促进数字经济健康发展是把握新一轮科技革命和产业变革新机遇的战略选择。应该看到，虽然我国数字经济得到长足发展，但是与世界数字经济强国相比仍存在差距，推动我国从数字经济大国发展为数字经济强国仍然任重而道远。目前，我国与世界数字经济强国之间的差距主要表现在以下三个方面。

第一，部分关键核心技术仍未达到世界前沿水平。数字经济最为基础的支撑是信息和数字技术，而要实现数字经济长期稳健发展并构建国际竞争优势，掌握关键核心技术是根本保障。美国数字经济发展一直走在全球前列，这与其在关键信息和数字技术领域的创新优势密不可分，从半导体到集成电路、从互联网到移动通信等各个领域，美国都率先实现了从零到一的突破性创新。中国数字经济发展虽取得了令人瞩目的成就，但是在很大程度上都得益于超大规模市场优势所支撑的商业模式创新，而能够真正引领行业变革的跃变式技术创新较少。尽管中国在信息和数字技术领域一直紧跟世界前沿，并且在5G等技术领域取得了巨大突破，但是很多关键核心技术仍然面临“卡脖子”难题。高端芯片、操作系统、智能算法等都是中国打造数字经济新优势所要面对的重要挑战。“十四五”规划提出要加快关键核心技术的突破，强调要在神经芯片、DNA存储、量子通信等前沿技术领域进行前瞻布局，目的就是要摆脱在传统关键技术领域的跟随状态，力争在新技术领域实现超越。

第二，数字经济与产业经济融合程度有待提升。我国数字经济发展的亮点突出体现在消费互联网领域，如电子商务、跨境电商和数字生活服务等，而全球数字经济竞争的主要领域正在逐渐从消费互联网转向产业互联网。总体来看，中国数字经济发展与产业经济的融合度、各个产业的数字化转型程度仍然存在很大的提升空间。在制造业领域，我国围绕“智能制造”“互联网+制造业”“工业互联网”陆续出台了一系列促进政策，但是制造业的数字化转型仍然较慢。制造业企业数字化转型没有统一的模式，而且前期投入和试错成本较高，企业数字化转型的能力、意愿和资源支撑均受到制约，尤其是在当下经济大环境不确定性问题较为突出的情况下，企业的行为更加谨慎，进一步限制了制造业数字化转型的步伐。即使实施了深度数字化转型的重点企业，在接入工业互联网平台时仍面临很多顾虑以及制度性障碍，因而我国工业互联网平台的总体渗透率较低。服务业也是数字经济发展的重要场景，一方面，数字技术使很多传统服务内容数字化，另一方面，制造业也在逐步转向制造服务化，生产性服务业成为服务业的重要组成部分。现代农业的发展也为数字经济提供了无限的发展场景。但是，目前我国服务业和农业的数字化转型仍然处于起步阶段。

第三，对数字经济进行有效治理的制度安排相对滞后。为了加快数字经济发展，必须进行相应的制度安排，但目前来看，我国数字经济治理的制度安排明显滞后于发展现实，这制约了数字经济的深入发展。尽管《“十四五”数字经济发展规划》已经明确要求加快推进数据要素市场化建设，但数据要素的市场化仍然面临制度性障碍，数据确权、数据共享、数据交易、数据分配等方面的制度设计或缺失或处于摸索状态，这也进一步限制了数据要素市场建设以及数据要素价值的充分实现。在数据要素的跨境流动方面，相关制度设计尚处于探索阶段，实践中我国基本上采取了严格管制措施，这有利于在复杂国际环境下实现审慎管理，但是客观上也加大了中国数字产业特别是数字化服务业进入国际市场、参与全球竞争的难度和不确定性。对于数字经济发展带来的复杂社会问题，比如平台企业的垄断问题、数字经济导致的就业和收入分配的结构性调整问题等，当前的制度安排仍然滞后于发展实践。这些问题表面上看属于经济领域，实则涉及方方面面，非常复杂。

五、加快促进中国数字经济发展的对策建议

习近平总书记明确指出，数字经济事关国家发展大局，要面向未来，不断做强做优做大我国数字经济。习近平：《不断做强做优做大我国数字经济》，《求是》，2022年第2期。《“十四五”数字经济发展规划》提出，到2025年，我国数字经济迈向全面扩展期，展望2035年，我国数字經济将迈向繁荣成熟期，数字经济发展基础、产业体系发展水平位居世界前列。根据这个发展目标，我国仍需在多个方面攻坚克难，才能化挑战为机遇，促进数字经济高质量发展。

第一，加快推动关键核心技术突破。数字经济的持续、稳健与快速发展，离不开关键核心技术领域的创新支撑。当前，我国应从基础和应用两个层面，培育核心信息和数字技术领域的创新能力，加快推动关键核心技术实现重大突破。在基础研究层面，应在中长期科技规划和教育规划中更加重视数学、物理、化学、材料等学科，实施对基础学科的长期资助计划，合理扩大基础学科领域的人才培养和人才储备规模。在应用研究层面，一方面要总结我国在科技创新领域的有效经验，发挥举国体制、协同攻关等制度举措的优势，创新科技与工程管理决策体制，集中力量推动若干重点技术领域特别是“卡脖子”技术领域显著缩小与世界前沿水平的差距，在个别领域达到世界前沿水平，甚至引领技术发展。另一方面要注重摆脱思维模式的束缚，积极突破传统的技术演进路径，力争通过创新方向调整、技术路线变革来实现突破性创新。

第二，加强数字经济基础设施建设。在数字经济由消费互联网导向转向产业互联网导向的发展趋势下，强化数字经济基础设施建设至关重要。相较于消费互联网，物联网和工业互联网对于网络带宽和响应速度提出了更高的要求。目前的5G基础设施虽然已经达到了产业级别的技术要求，但是面对产业数字化所涉及的全领域场景，在可预期的应用范围和使用频率快速增长的发展趋势下，较小规模实验中达到的技术水平能否在大规模商用中得到顺利实现仍需加以关注。一方面，要加快推进以5G为核心的新型数字基础设施建设，确保基础设施容量的增长要领先于应用峰值，同时通过基础设施升级刺激产业应用场景拓展；另一方面，要加快数据中心和算力中心的建设和布局优化，为5G设备传输的海量数据的计算处理提供保障，确保数字赋能的价值能够得到充分实现。

第三，推动数字经济与产业经济深度融合。当前数字化转型的重点在制造业领域，难点和增长点在服务业和农业。制造业数字化转型的关键是利用数字技术对制造业全流程、全链条进行改造，充分发挥数字技术对制造业高质量发展的放大作用。针对制造业企业数字化转型“一企一案”、前期投入成本和试错成本高等问题，应采取系统谋划、重点推进和生态引领的举措，选取重要产业的关键企业，以关键企业的转型带动产业生态逐步实现全面转型。加快推进工业互联网应用，注重引导工业互联网产业联盟等中间组织在标准制定、工业数据流通与保护等方面发挥积极作用，协同处理发展中的共性问题。加快服务业和农业的数字化创新，应用数字技术对服务业和农业经营活动进行精准画像，提高标准化和专业化程度，将其打造为数字经济未来的重要增长极。

第四，推进数字经济相关法律法规建设。围绕充分发挥数据要素价值来推进制度建设，在重视相关个体的隐私保护权、信息知情权、数据处置权等的基础上，制定并完善关于数据确权、数据公开、数据流通等行为或过程的法律法规，保障并推动数据要素的市场化配置。对于数据要素跨境流动问题，应在做好充分调查研究的基础上形成基本原则，积极深入地参与全球数字治理规则谈判，在坚持原则基础上灵活借鉴数据分层管理等务实方案，避免落入数字治理规则孤岛的陷阱。以数据要素为抓手，针对数字经济、平台企业的新特征，加快完善平台反垄断等相关制度，既要考虑对平台企业的垄断行为进行规制，也要从发展的角度来看待网络对垄断的放大特性，寻求规制的严格性与灵活性之间的平衡。同时，关于平台反垄断的法律法规建设，要充分考虑加强对国际头部平台企业的规制，为国内数字经济发展创造有利的市场环境。

第五，要高度重视数据及信息安全问题。近年来互联网已经成为经济风险的重要敞口，大量基于网络的高精尖设备和关键信息系统成为网络攻击的对象，此外，一些进口设备中隐藏的后门端口也为数字经济稳定运行埋下了巨大的隐患。然而，目前国内企业对数据及信息安全问题普遍缺乏认知，未能真正认识到数据及信息安全投入的价值在于预防风险而不是会计利润，这就导致企业的数据及信息安全意识不强，相关方面的投资及管理制度不健全。数字经济的发展依赖于互联互通的网络，相关部门应该从国家安全战略层面重视数据及信息安全，制定数据及信息安全领域的强制性标准和规范化管理准则，提高重点产业、重点企业、重点设备及重点系统的网络安全，大力推动数据及信息安全相关产业发展，系统提升产业实力，尽快加强国家整体的安全风险管控能力。

〔责任编辑：来向红〕