张洪秀

摘 要 在稳定家庭土地承包经营权的基础上，引导农村土地承包经营权流转平稳、有序、健康发展，对落实农村承包地“三权分置”、全面推进乡村振兴具有重要意义。为了引导和规范农村土地承包经营权流转，介绍了山东省枣庄市市中区农村土地经营权流转现状、取得的成果，分析了存在的现实问题，并从“加大宣传力度，引导农业规模经营；加强引导规范，建立经营权流转管理机制；完善调处机制，化解农村土地承包矛盾纠纷；加大政策扶持，加快经营权流转进程”等方面提出对策建议。

关键词 农村土地；经营权流转；路径；山东省枣庄市市中区

中图分类号：F321.1 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.06.040

近年来，山东省枣庄市市中区围绕“夯基础、搭平台、健机制、育主体”四大重点，着力破解农村土地承包经营权流转中存在的程序不规范、手续不完善、农民权益缺乏有效保障等现实问题。随着农村土地承包经营权确权登记颁证全面完成，区、镇、村三级农村产权交易服务平台成功搭建，流转管理及纠纷调处等各项机制逐步健全，市中区农村土地承包经营权有序流向各类农业经营主体，农业规模化、组织化和现代化水平进一步提高。目前，市中区农村土地流转率达到38%。

1 主要做法

1.1 确权登记，夯实农村土地承包经营权流转基础

为保证农民土地承包经营权益，常态化管理土地承包工作，枣庄市市中区根据省、市文件精神，在辖区内组织开展了农村土地承包经营权确权登记颁证工作，突出“四个到位”、严把“五个关口”，确保确权登记工作顺利有序进行，同时按照地块面积、合同、权证、台账“四相符”“四到户”规程，加强了确权登记档案管理，建成区级档案室1处、镇级档案室6处。通过建立完善土地承包经营权管理信息库，升级改造经营权流转管理系统，为农民织密了“保障网”，为农村土地承包經营权流转规范化、法治化和信息化奠定了基础。

1.2 搭建平台，促进农村土地承包经营权流转有序

为快速推进农村产权交易市场体系建设，枣庄市市中区按照相关文件要求，将区级农村土地流转服务中心改造提升为农村产权交易中心，并在各镇（街道）设立农村产权交易所，形成了市、区、镇三级产权交易体系。2016年，市中区人民政府办公室印发《市中区农村产权流转交易市场建设实施方案》《市中区农村集体资产资源经营处置及工程建设招投标实施细则》等文件，完善了农村产权流转交易市场建设。区农村产权交易中心主要负责农村产权交易指导、督查、颁发鉴证书和信息服务等工作；镇（街道）农村产权交易所主要负责辖区农村产权交易信息处理、合同鉴签、法律咨询服务等工作；村级产权交易信息服务站主要负责搜集整理、登记信息，并将供求数据上报农村产权交易所[1]。

三级产权交易服务机构均配备了素质高、责任心强、业务精通的专职工作人员。区镇农村产权交易机构立足服务“三农”，在提供土地经营权流转“一站式”服务的基础上，扎实开展土地资产评估、农村土地使用权抵押贷款、农村产权交易鉴证及农业信息发布等工作，推动农村产权交易公开、公平、规范运行，实现服务信息化，产权综合化。

1.3 健全机制，保障农村土地承包经营权流转安全

1）加强规范管理。全区统一印制了规范的土地承包经营权出租、转包、入股等流转合同，从信息流转处理到签订合同，从调解纠纷到档案管理，形成了系统的工作流程。枣庄市市中区要求各类农业经营主体流转土地必须签订规范的流转合同，并到农村产权交易所鉴证备案，有效保障流转双方的合法权益。2）对工商资本进入农业领域建立严格的准入制度。设定工商资本进入农业领域的准入条件，对企业资质、经营项目、流转程序等进行审核，守住农民权益，保住土地性质，保护土壤地力。建立农村土地承包经营权流转风险保障金制度，防范流转过程中可能出现的风险。3）强化纠纷调解。为了更好地解决矛盾纠纷，确保土地经营权顺利流转，形成常态化、长效化调处机制，市中区完善了仲裁庭建设、调整了农村土地承包仲裁委员会，各镇（街道）改进了纠纷调解委员会，各村组建了纠纷调解小组，全区基本做到小纠纷不出村、一般纠纷不出镇、重大纠纷不出区[2]。

1.4 培育主体，加快发展农业适度规模经营

市中区以枣庄市“三区”统筹建设为契机，围绕当地优势特色产业，引导发展以蔬菜、林果、花卉、食用菌种植和休闲观光农业为主的合作社、家庭农场，鼓励工商资本等多种经营主体积极参与现代农业建设。同时，市中区印发了《关于引导和规范农村土地承包经营权流转的实施意见》，引导农村土地承包经营权流向合作社、家庭农场、农业龙头企业等各类经营主体。针对新型农业经营主体贷款难的问题，市中区充分利用山东省农业发展信贷担保有限责任公司提供的融资担保服务，积极发挥财政资金的杠杆效应，围绕全区政策性货币信贷支撑体系建设，全面推广“鲁担惠农贷”模式，构建“政、银、担”风险共担机制，推动在“三农”领域信贷增量扩面，促进农业规模经营。截至2022年12月底，全区累计发放“鲁担惠农贷”4.7亿元，登记备案的家庭农场达到160家，登记注册的农民合作社达到610家。农村土地承包经营权有序流转，促进了全区农村土地的规模化经营和产业化发展。

2 取得的成果

2.1 农业产业结构得到优化

农村土地承包经营权流转，使分散零星的地块向种植大户集中，实现了土地与劳动力、资金、技术等要素的有效结合，推动了土地的适度规模经营，提高了农业生产的组织化程度[3]。市中区农村土地流转面积有60%流向了农民合作社、家庭农场，重点发展了西王庄蔬菜、孟庄镇草莓、税郭镇蟠桃及永安镇杏鲍菇等林果、茶叶、食用菌优势特色产业。深入实施粮经协调发展的“双万”工程，探索花生、优质小麦等增产模式，加大科技攻关力度，提高农产品加工能力，打造了税郭镇花生、黄姜，西王庄镇粮食，齐村镇樱桃，孟庄镇水蜜桃等为主的万亩示范区域。

2.2 辐射带动周边经济发展

新型农业经营主体获得土地承包经营权后，以其专业化、市场化和高效益的运作，影响了周边地区农业生产的发展，形成了很强的辐射带动作用。例如，西王庄乡的兴亮蔬菜种植合作社通过积极发展有机蔬菜产业，辐射带动周边村和峄城区种植西红柿、辣椒等有机蔬菜67 hm2，农产品远销北京、上海、广州等城市。

2.3 村民收入增加

农民通过土地承包经营权流转，将自己从土地中解放出来，在闲暇时间可通过打工获得另一份劳务收入。流入土地的经营者获得了更多的土地资源，更方便实现经营规模扩大和生产效益最大化，土地承包经营权流转使农户和经营者达成双赢局面。例如，兴亮蔬菜专业合作社每天需要大量的劳动力，农民每年每667 m2在获得1 300元土地流转金的基础上，每天在合作社打工还能获得100元左右的劳动报酬，促进了农民增收致富。

3 存在的问题

3.1 农民参与流转积极性不高

农民产权意识较强，极为爱惜土地。市中区耕地面积总量少，人均耕地面积不到667 m2，再加上工业园区和建设项目的占地、拆迁较多，不少农户担心土地流转后的补偿费用得不到保障，易产生纠纷；土地确权登记后，农民的土地产权意识越来越高。国家实施的惠农政策，使得农民种地不仅没有税赋，还有种粮补贴，所以部分农民即使外出务工经商、无力耕种，宁可选择粗放经营，也不愿长期流转土地；城郊的农户则是等待城镇扩建，得到承包地的征用补偿款，造成农村土地承包经营权流转困难。

3.2 流转成本高

受工业园区项目占地、城市近郊开发等影响，土地流转价格普遍较高。2008年，市中区部分区域每667 m2的土地流转价格达到1 000元，目前每667 m2的土地流转价格最高的超过1 600元，每667 m2普遍在1 300元左右。平均流转成本高再加上流转政策不稳，经营者不敢大胆投入，怕承包效益得不到保障，导致农村土地难以实现大面积流转。

3.3 流转程序有待规范

服务部门功能发挥不够，认为土地承包权归属于农户，不便替农户做主进行流转。农村土地承包经营权流转不够规范，流转的形式主要是租赁，转让、入股不多[4]；存在未经上級机关审查、口头约定流转的现象，一旦发生纠纷，导致调解缺乏依据。由于农户的法律意识淡薄，其没有签订合同的习惯，一般都是口头约定。受市场行情波动的影响，一旦经营不善就会导致经营方毁约弃种，政府风险补偿机制还无法有效运转。

3.4 经营权抵押贷款开展难

随着农村集体产权制度改革逐渐深入，农村土地承包经营权抵押贷款已进行试点工作。农产品受自然环境、市场环境的影响大，未来收益波动剧烈，并且农村地区相比城镇地区的信用风险较高，这些因素都影响了银行等金融机构办理相关贷款业务，致使土地流转不畅，农村土地价值无法充分体现。

4 对策建议

4.1 加大宣传力度，引导农业规模经营

1）通过广播宣传、入户走访等群众喜闻乐见的方式广泛宣传土地承包经营权流转、发展规模经营的重要性，鼓励农民自愿把土地向种养大户和优势产业集中，真正把土地“流”出活力、“转”出后劲。2）相关部门要充分发挥外出创业成功人员和种田大户的典型示范作用，使农民看到实实在在的效果，从而转变思想观念，积极参与到农村土地承包经营权

流转中去。

4.2 加强引导规范，建立经营权流转管理机制

区镇农村产权交易机构要为农民土地的流转需求提供登记，及时发布流转的地块信息和流转价格，并定期公布土地流转指导价格，进行项目推介，指导合同签订，相应的指导价格根据不同自然因素、社会因素及流转主体等确定。对经营方，一律采取交保证金的形式，以确保群众土地流转的安全，避免一些经营失败的主体一走了之不负责任的情况，充分保障群众的利益，加快农村土地承包经营权流转速度。按照“依法、自愿、有偿”原则，充分保障农民利益。引入公司、合作社，培育农业产业化经营模式，规范农村土地承包经营权流转的程序[5]。持续做好全过程监督管理，在保障各方利益的基础上，约束各方行为，最大限度减少因纠纷产生的经济损失。

4.3 完善调处机制，化解农村土地承包矛盾纠纷

充实区、镇、村三级仲裁调处队伍，认真做好相关人员的培训工作，积极处置各类矛盾纠纷，保证充足的经费支持，创新纠纷调处的方式方法。建立健全区镇村三级联动机制，有效化解矛盾纠纷，真正做到“矛盾不上交，平安不出事，服务不缺位”。通过与法院、司法部门协同配合，保证生效的调解书和裁决书依法获得执行。

4.4 加大政策扶持，加快经营权流转进程

1）金融扶持促流转。加强与银行金融部门的联系，优化抵押贷款管理办法，按照依法依规、平等自愿、诚实守信的原则，将抵押贷款发放权交由银行金融机构。适当降低农村土地经营权抵押贷款门槛，为农业产业发展注入源头活水，让其财产功能、金融功能充分展现，将土地经营权益变为实实在在的收益。2）财政扶持促流转。充分利用枣庄市国家农村改革试验区建设、国家现代农业示范区建设、国家农业可持续发展试验示范区建设的政策，向上争取资金支持。以乡村振兴战略为抓手，统筹调度生态恢复、农业综合开发等项目资金，改善农业基础设施，稳步推进农田水利、中低产田改造，建设一批高标准农田，促进农业产业化发展，倒逼农村土地承包经营权流转。3）保险扶持促流转。按照经营主体的要求和土地流转特点创新保险形式，向适度规模经营倾斜，开发出适应新形势、新特点的不同保险产品，为农业产业发展解除后顾之忧，促进一二三产业融合发展。适当提高农业保险保额和赔付标准，实现农业政策性保险在主要产业、主要品种全覆盖的目标，降低农业经营主体的风险，促进农村土地适度规模化经营。

5 结语

在农村土地规模化经营中，土地承包经营权流转发挥着十分重要的作用。地方政府部门要加大土地承包经营权的流转力度，为流转提供更好的服务和政策，同时结合实际情况，加快实现农村土地承包经营权流转，不断推进农业现代化进程，优化农村土地资源配置，切实保护农民的利益，推进城乡经济一体化发展。

参考文献：

[1] 潘亚楠.农村土地承包经营权流转中存在的问题及建议[J].山西农经，2021（3）：53-54.

[2] 冯丹.政府引导 管理完善 推进农村土地流转规范有序[J].农民致富之友，2012（3）：78.

[3] 吴子孝.甘肃省张掖市农村土地流转现状与思考[J].经济师，2016（3）：59-60.

[4] 李传祀.引导和规范农村土地经营权流转的路径探讨：以福建省明溪县为例[J].农业开发与装备，2021（12）：80-81.

[5] 王飞.统筹城乡发展背景下农村土地流转问题探析[J].佳木斯教育学院学报，2013（5）：446-447.

（责任编辑：刘宁宁）