李鹏博

中国人民公安大学，北京 100038

党的十九届六中全会上习近平总书记发表重要讲话，正式宣布全面建成小康社会，激励全党全国各族人民意气风发踏上向第二个百年奋斗目标进军的征程。在这样一个历史交汇点上，面对复杂多变的国际国内形势的影响，要想不断满足人民日益增长的美好生活的需要，如期实现第二个百年奋斗目标，实现中华民族的伟大复兴，就要着力提升国家治理能力，坚持全面依法治国是实现治理体系和治理能力现代化的重要保障，习近平法治思想是党和人民处理新时代法治问题的根本立场、观点和方法，是全面依法治国的行动指南和根本遵循，为法治建设指明了方向。公安机关是进行社会治理的关键部门，当前的智慧公安建设是提升公安机关治理能力的重要手段，要坚持以习近平法治思想为指导，坚持科技引领，在公安政策过程的各个环节中用科技提升法治化水平。

一、公安政策法治化的内涵

（一）公安政策

国内学者王庆锋、何懿轩（2010）［1］，较早提出相对明确、系统的公安政策的概念，即公安权力机关经由政治过程所选择和制定的解决公安问题、达成公安目标、实现公安利益的方案。并通过与公共政策比较，挖掘公安政策的本质，指出公安政策是对一个社会公安资源进行的权威性价值分配，这种分配不仅包含对社会公安资源的配置，而且包含对社会公安价值的分配。

（二）法治化

古希腊哲学家亚里士多德曾对“法治”作过经典的表述［2］，法治应包含两重意义，即已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是制定得良好的法律。从中可以看出，法治国家一方面要求法律至上，法律科学、规范，不受主观感情的影响，法律面前人人平等，同时要求制定出来的法律也要让人民愿意去遵守。在我国党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证，党的十八届四中全会决议提出了全面推进依法治国的总目标和具体任务。该决议强调，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，从中不难看出，在中国特色社会主义法治当中，法治包含“良法”与“善治”两个方面，习近平法治思想从人民的利益和意志出发，以人民为中心，反映人民对于公平、正义、安全、自由等价值的追求，具有鲜明的人民性，得到人民拥护，可以视为是“良法”区别于“恶法”的核心要义，“善治”就是能够实现法治的价值追求的一种进行治理的方式方法。在此基础上我们可以认为，我国的法治化的涵义就是，让目标对象是以人民为中心，以实现人民对公平、正义、安全、自由等价值的追求为目标而存在的，自身的运行科学、民主、高效，能够实现目标追求并且自身能够得到广大人民的拥护。

（三）公安政策的法治化

按照前述关于法治化的定义，聚焦公共安全领域，公安政策的法治化就是公安政策的制定要以实现人民对于公平、正义、安全、自由等公共安全价值为目标，公安政策过程要科学、民主、高效，能够实现公共安全目标，并且能够得到广大人民的拥护。

二、智慧公安建设背景下公安政策的法治化研究

（一）智慧公安建设

2017 年10 月，党的十九大报告指出要打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。在报告中还提出了智慧社会的概念，2019 年12 月公安部开始大力推进实施公安大数据战略，从1998 年公安系统金盾一期工程的建设开始，经过不懈努力，我国公安机关经过信息警务、网络警务、数字警务的发展历程，最终迈向了智慧警务建设阶段。国内较早提出智慧警务概念界定的是乔智（2011）［3］，把智慧警务看作是“社会面”管控与“社会流”管控的有机结合，能够实现智能指挥、智能办公、智能监督的一种新型警务运作模式。智慧警务将带来民警工作方式的革命性变化，将驱动传统警务运作模式从根本上转型发展。随着智慧警务建设的不断深入，人们对智慧警务本质的认识也在不断深化。张兆端（2014）［4］提出，从本质上看“智慧警务”是综合运用现代科学技术，整合公安信息资源，统筹公安业务应用系统，促进公安建设和公安执法、管理与服务的科学发展。其要旨是汇聚人的智慧，赋予物以智能，使汇集智慧的人与具备智能的物互存互动、互补互促，以实现公安效益最优化。但是对于智慧警务的概念少有结合当前法治中国建设进行阐述的，同时当前智慧警务研究主要集中于基层公安实践，例如道路交通管理、智能指挥、智能安防等方面［5］。少有结合公安政策理论，将智慧公安纳入公安政策范畴进行研究的。

（二）智慧公安法治化的内涵

当前我国智慧公安的法治化应以习近平法治思想为指导，以实现人民对于公平、正义、安全、自由等公共安全价值为目标，在公安工作的各个环节充分运用大数据、人工智能等现代科技助推模式变革，保障科学性、民主性、合法性从而实现法治化。

（三）智慧公安建设背景下公安政策的法治化内涵及其构成要素

在智慧公安法治化内涵下，公安政策的法治化指，在公安政策制定、执行等各个环节充分运用大数据、人工智能等现代科技助推模式变革，提升政策效能，保障科学性、民主性、合法性从而实现法治化。本质上就是让科技支撑的公安政策系统有良好的规则可循，确保民主性、科学性，使得公安工作更低成本、更高效率和效益，在符合万民之意（合法性）的情形下追求更加安全。

公安政策的法治化的构成要素包括：宏观公安政策过程的法治化、具体公安政策环节（制定、执行等）的法治化。

（四）公安政策法治化面临的挑战

1．公安政策制定的民主性、科学性亟待提高

当今我国发展进入新时代，随着全面依法治国的深入推进，公众法治意识逐渐提高，加上科技的飞速发展，公众可以便捷地通过互联网获取各种各样的信息，认知水平提高的同时也带来了权利意识的觉醒，互联网技术的发展给民众带来了便捷廉价的权利认知的途径，人们的诉求由单纯物质诉求发展到物质和精神双重诉求［6］，公众在社会生活中对自身所能享受到的公安资源和公安价值方面的期望也越来越高，在法治化和信息化的双因素推动下，公众的公安利益诉求越来越多，层次越来越高而且处在不断变化之中，新型的隐蔽性强的违法犯罪形式层出不穷，如：电信诈骗、网络赌博等。现实当中，往往只有一些充分暴露且十分严重的社会公安问题才能被大多数人觉察，引起公安决策主体的关注，进入公安政策议程，并最终确定为公安政策问题，例如群体性事件等。一些弱势群体的利益诉求，受限于认知和表达水平而无法得到准确表达的公安利益诉求，以及一些隐匿性强的社会公安问题，或者还在“萌芽状态”没有得到充分暴露的社会公安问题，往往不容易引起公安政策系统的关注，加上公众的利益诉求和社会公安问题的信息是海量的，种种因素对公安政策系统感知、处理公安利益诉求的能力带来了挑战。

2．公安政策执行的主客体困境

在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行。［7］公安政策的执行是对制定出台的公安政策方案的贯彻落实，是从认识到实践的具体操作过程，然而公安政策在实际执行过程中，执行主体难免会出现拒绝执行，走过场象征性执行，曲解原意、机械照搬等消极情况。［8］这无疑容易使得公安政策的执行效率低下，偏离公安政策目标，甚至是产生负面的政策效果。同时对于政策执行客体来说，随着公民法治意识的提升，公众渴望享受到更高品质的公共安全服务，对公安政策执行的效率等方面的要求越来越高，传统自上而下的强硬“管理”型的执行方式越来越受公众的诟病。

（五）公安政策法治化的路径

通过构建智慧公安政策系统并使各个子系统之间协调运行而达到法治化目标。（如图1 所示）

图1 公安政策法治化路径图

1．公安政策制定的法治化路径

（1）建立智慧参与系统。公安部门在政策制定过程中要充分通过互联网技术等，借助微信群、QQ 群、抖音等方式进行智慧公安网络问政，构筑起便捷、民主、开放的公安政策参与系统，走“网上群众路线”，让公众能够利用互联网便捷、高效地行使知情权、参与权、表达权、监督权，打破公民与公安部门之间的信息不对称现象，搭建起公安部门与普通公民个体、公民团体、专家学者与企业等进行平等交流、良性互动的平台，实现公安政策制定的多元参与，让公安部门能全面收集民意、汇集民智，问计于民、问需于民，增强政策制定的针对性、科学性。同时能让公众的公安利益诉求得到充分反映，让公安政策的制定接受群众监督，依法依规进行，制衡政策制定主体的利益偏好，有利于实现公安利益均衡，让制定出来公安政策更容易受到民众拥护，实现公安政策制定的民主化、科学化、合法化。

（2）建立智慧感知系统。随着科技的飞速发展，面对日益复杂多变的公共安全形势，在进行公安政策制定时，除了要针对明朗而严重的社会公安问题和公众主动反映的公安利益诉求施策，还要建立起智慧感知系统，让智慧感知程序成为必经程序，经由智慧感知程序借助人工智能、大数据智能算法等针对一些隐蔽性强，或者尚未爆发，处在“萌芽状态”的社会公安问题进行识别预测，在复杂的社会公安数据中去伪存真、去粗取精，透过现象发现其本质，通过对异常流动的信息流，如对异常流动的资金流，异常的人员轨迹等进行智慧研判，对已经发生的社会公安问题进行精准识别施策，对潜在的公共安全风险，能通过大数据分析尽早发觉并找到病根，及时对症下药，进行源头治理，化被动应对为主动预防，增加公安政策制定的科学性。

（3）建立智慧决策系统。在公安诉求的聚合、转化环节，要借助大数据、人工智能、云计算等技术，提高搜集和处理公安诉求的能力，整合由于公民认知程度等原因造成的分散、零散、模糊的公安诉求，通过智能算法，使其变得清晰、有条理、重点突出，并且借助高效的数据分析处理技术对公安诉求数据进行分门别类、去粗取精，还可以将各种公决策要素进行可视化呈现，并通过科学的模型计算，预测各种方案的可能效果，进行可行性分析，在合法性审查方面，要充分利用人工智能等技术对公安政策制定的各个环节进行数据留痕，方便日后进行查阅以及责任倒查，可以在保密前提下对公安政策的合法性审查进行网上流转审核，运用人工智能技术，或在初期采取人机结合的方式，对政策内容及程序的合法性进行审核，提升决策效率的同时，通过科学的算法确保公安政策制定的内容和程序符合相关法律法规要求，在公安政策输出环节，在恰当的时机通过互联网新媒体平台推送给广大人民群众，还可以智能推送给政策对象的目标群体，并运用人工智能进行网上政策宣传，提升群众对政策内容的认知程度和对公安政策的支持程度，从而提升公安政策的合法性，实现公安政策制定的法治化。

2．公安政策执行的法治化路径

（1）建立智慧警务系统。通过雪亮工程等的信息化技防设施的建设工程，夯实硬件根基，布建充足的人脸抓拍摄像机、电子围栏、wifi 探针等前端警务数据采集基础设备，能够高效地实现对人员、车辆、轨迹、图像等公安数据信息的全面采集，让违法犯罪分子无所遁形。通过建立公安云计算中心、公安数据资源库、公安专网等高效计算、存储、传输系统，能够实现对海量的接处警信息、出入境信息、旅店业信息、视频监控信息、指纹、DNA 等各类公安数据的高效存取和智能分析处理。在此基础上通过建立健全警务大数据综合应用平台，汇聚、整合各警种、各部门的各类警务数据，能有效破除信息孤岛，打破信息壁垒，通过大数据智能碰撞比对、关联分析，能够叫醒沉睡的数据，从海量公安信息中充分挖掘数据价值，实现智能预警、精准打击，以数据情报主导警务，化被动为主动，变盲目为精准，从而实现警力配置的科学化，还可以在此基础上生成警务要素的柱状图、热力图等实现警务信息的可视化。通过挂图作战实现警情处置的高效化，推动智慧审讯、远程提审、智慧笔录等平台落地应用，通过大数据、人工智能技术，实现嫌疑人身份自动核查、口供真假自动判断、笔录问题动态推送等功能，助推日常警务工作提质增效。同时公安部门各警种各单位在多年的执法办案过程中积累了丰富的实战经验，通过大数据技术可以对海量的案例信息等公安数据资源进行高效、科学的分析和加工，挖掘本质规律，结合各要素特征将丰富的公安经验和技战法进行模型化［9］，在提升个体执法效率、效益，降低成本的同时便于交流推广，实现经验共享，提升整体公安政策执行的3E（经济、效率、效益）。

（2）建立智慧公安服务系统。利用新媒体技术结合人工智能等技术进行公安政策宣传，如通过抖音直播间推广反诈APP 安装应用，宣传反诈知识，提升受众面积和普法效率。通过大数据、云计算、人工智能等技术，搭建智慧公安服务平台，紧密结合“我为群众办实事”实践活动，持续推进深化“放管服”改革、优化营商环境各项便民利民工作，让“数据多跑路，群众少跑腿”，简化公安行政审批程序，将公安业务集成到公安服务综合平台进行一站式服务，推行特种行业和娱乐场所、废旧金属收购等行政许可的网上审批备案，使审批备案服务更加便捷。利用大数据等技术全面实施居民身份证异地受理、挂失申报和丢失招领制度，优化“车驾管”服务，实现驾驶证“全国通考”、机动车“全国通检”，优化户政服务，开展流动人口暂住登记在线申报。此外公众可以在PC 端或者移动互联网终端设备上在线咨询公安政策、预约公安业务、查询业务办理进度等。出入境边防检查方面依托可视化、人工智能、物联网、大数据等技术，联合高清卡口、视频监控、移动警务核查终端等信息化硬件设备加快构建“智慧边检”，实现智能化、自动化信息采集，人、车、物的差异化分流引导，实现智能分类指引、智能核录安检的功能，努力实现无接触式快速通关，运用大数据技术推进跨部门信息共享，让群众办理出入境证件更加便捷，确保“只跑一次”“中国公民候检不超过30 分钟”等举措落地生根，提高“放管服”水平。［10］

（3）建立智慧监督系统。综合运用移动警务技术、视频监控技术等，结合执法规范化建设要求，可以对远程执法活动进行实时监督，及时发现不合法、不规范、不文明或者偏离政策目标的执行行为，通过警务终端、PDT 对讲机等方式下达整改指令，及时对政策执行进行纠偏。不断健全完善智慧执法监督管理系统，建设智慧化执法办案管理中心，对执法办案实行全流程、全环节、全要素监督，把权力关进笼子，防止公权力滥用，保障执法相对人合法权益。同时在遵守保密规定，依法依规的情况下，通过官方自媒体平台向公众展示警察的日常执法活动，扩大群众监督，例如通过抖音平台对交警查酒驾行为进行现场直播等，能让人民群众实时监督公安部门的执法行为，在内外监督的双重压力下，使得公安政策执行主体能恪守公安政策执行的效率原则、为民原则、忠实原则、法治原则，保障公民的公平、正义、安全、自由等公安价值的实现。增强公众的参与感、获得感，能让人民群众更加理解和配合公安部门的行为，增强公众的参与意愿，还能让民警习惯在镜头下执法，寓管理于服务当中，提升公安政策执行能力和水平。

综上所述，本文以习近平法治思想为指导，提出了公安政策法治化的内涵，并对智慧公安的法治化，智慧公安建设背景下公安政策法治化的概念进行了界定，分析了智慧公安建设背景下公安政策的法治化的构成要素、面临的挑战，研究了实现途径。在此基础上，未来还可以对智慧公安法治化建设中面临的诸如人工智能“智慧风险”、公民隐私权的保护、数据安全等方面内容作进一步研究。